会计师事务所参与政府投资基金绩效评价管理研究

王洁

（毕马威华振会计师事务所（特殊普通合伙）广州分所 广东广州 510627）

随着我国政府投资基金规模和数量的迅猛发展，募资难度大、基金投资进度难把控、行业或领域基金设立存在重复、运行效率低、基金运行偏离政策目标等诸多问题逐步显现。因此，对政府投资基金绩效管理进行研究，对推进我国全面建设预算绩效管理体系、发挥财政资金杠杆作用、提供公共资源配置效率、优化创新政府投融资机制等具有重大意义。政府投资基金绩效管理涉及目标管理、过程监控、绩效评价、评价结果应用与反馈管理环节，其中绩效评价发挥着承上启下的作用。与此同时，由于会计师事务所的专业性，其第三方机构的身份，在政府投资基金绩效评价中扮演着重要角色，但事务所在评价方法、参与意识等方面存在不足。为此，本文将立足政府投资基金，分析会计师事务所参与政府投资基金绩效评价管理过程存在的优势与机遇、困难与挑战，并根据工作经验和研究体会提出建议。

一、政府投资基金概述

（一）政府投资基金的概念及发展

依据《政府投资基金暂行管理办法》（财预［2015］210号），政府投资基金是指由中央、地方各级政府凭借财政预算收支安排，采用股权投资等市场化方式，以政府单独出资或吸引社会资本一同出资设立，引导社会各类资本支持相关领域和产业发展，投资经济社会发展的薄弱环节和重点领域的资金。政府投资基金主要包括政府引导基金和政府产业投资基金等。我国政府投资基金经历了探索起步、快速增长、规范发展三个阶段。2002—2013年，政府投资基金处于起步阶段，国家出台政策指引创业投资引导基金的设立，政府监督与行业监管方向逐渐明确；2003—2017年，政府投资基金爆发式增长，政策加强了基金全流程规范化管理，细化了基金助力产业发展的指引方向；2018年至今，政府投资基金进入规范发展阶段，政策上进一步细化了基金风险管控的相关细节，管理上也更加关注政府投资基金的绩效评价。

（二）政府投资基金绩效评价的政策法规及内容

政府投资基金绩效评价是指对政府投资基金的运行效益与效果进行客观评价，并对评价结果进行有效运用。虽然政府投资基金快速发展，但真正达到最初基金设立目的并实现大规模投放的政府基金则少之又少，因此，需要对政府投资基金进行规范管理，不断规范细化和落地实施有关政策。2008年《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》提出相关部门要将引导基金纳入公共财政考核评价体系，并对其建立切实有效的绩效考核评价制度；2015年《政府投资基金暂行管理办法》要求各级财政部门应有相应的绩效评价制度对政府投资基金实施绩效评价；2020年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出加快对政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、政府债务项目等各项政府投融资活动实施绩效管理，实现全过程跟踪问效。

绩效管理包括目标管理、过程监控、绩效评价、评价结果应用与反馈管理环节。由此，做好政府投资基金绩效评价工作对于保障政策目标的实现、维护基金高效运行以及实现基金财产保值增值等方面是具有重大意义。政府投资基金绩效评价的相关内容如下页表1所示。

表1 政府投资基金绩效评价相关内容

二、会计师事务所参与政府投资基金绩效评价的优势与机遇

在政府投资基金绩效评价重要性日益凸显的背景下，由于会计师事务所专业的执业能力和丰富的财务管理与审计经验，政府越来越多地委托会计师事务所参与绩效评价。可以说，政府投资基金评价为拓展事务所业务提供了更大的平台和空间。

（一）会计师事务所专业性的优势

随着社会主义市场经济的快速发展，会计师事务所发展呈现出多元化趋势，业务领域涵盖审计、税务、管理咨询等领域，业务领域的多元化所积累的丰富经验对政府投资基金绩效评价开展具有重要参考意义。一方面，丰富的财务经验有助于基金价值评价工作顺利进行。合规、效率、价值、效果是政府投资基金绩效评价的组成部分，其中基金价值评价工作是指基金投资业绩评估，评估指标包括已分配收益位数（DPI）、总收益位数（TVPI）和内部收益率（IRR）等，对其计算要求高，需要丰富的项目投资及财务管理知识。而会计师事务所从业者恰恰具备以上条件，能够有效识别经营业务真实性，判断财务数据准确性，准确构建基金价值评估指标，进而科学高效地评估政府投资基金投资业绩。另一方面，新兴的管理咨询业务促进了基金绩效评价维度的深化和广化。近年来，随着管理会计建设的积极推进，管理咨询业务收入成为会计师事务所另一收入增长支柱，同时也促进了会计师事务所人才布局的多元化，要求从业者不仅要掌握财会审计专业知识，而且在行业方向、企业发展、股权激励、内控建设等方面要有所涉及。可以说，人才多元促使思维多元，能够更好地协同开展政府投资基金绩效评价工作，有利于政府投资基金绩效评价管理体系的构建。

（二）会计师事务所独立性的优势

会计师事务所具有其他机构无法比拟的独立性。第一，严格的独立性要求保障了执行质量和效率。独立性是会计师事务所的根基，也是其从业者最重要的职业素养，是绩效评价过程公正和客观的保障。第二，健全的行业管理和严格的业务监管体制增强了绩效评价结果的科学性和专业性。相比其他行业，会计师事务所行业监管日益成熟，职业规范趋于完善，由此提高了从业者的职业能力、执业质量和道德素养，形成了科学有序的行业格局，有益于保证评价的科学性和专业性。此外，完备的内部治理体制能确保评价过程的透明性和公正性，形成相互制约、彼此协调、权责清晰、激励完善的内部治理体系。

（三）投资基金发展迅猛，绩效管理需求突增的机遇

为扶持创新创业、促进产业转型升级，国家、省市、区县各地纷纷投资设立政府投资基金。然而，由于管理的缺位和缺乏规范，部分地方政府投资基金出现了资金沉淀、重复建设、使用分散、数量过多等问题。为避免地方政府投资基金产生财政风险隐患，中央和地方政府相继出台政策，要求加强政府投资基金的投资监督和绩效评价，形成“全方位、全过程、全覆盖”的政府投资基金绩效管理体系，以推进其健康发展，促进创新创业。2021年财政部出台《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》，反映了政府重视引入第三方机构参与预算绩效管理。因而，引入第三方机构参与预算管理的政策导向和基金发展广度和深度的不断提升意味着政府投资基金评价业务有着广阔的市场空间。毫无疑问，政府投资基金评价业务将是会计师事务所拓展新领域的好机会，参与政府投资基金绩效评价业务，不仅能够谋求新利润，而且将有益于未来投资咨询等板块业务的布局。

三、会计师事务所参与政府投资基金绩效评价面临的困难与挑战

现阶段，我国政府投资基金绩效评价管理工作处于起步期，系统性理论研究不足，实务实践经验不够。会计师事务所作为专业独立的第三方机构，在推进政府投资基金绩效评价中扮演着重要角色，拥有优势和机遇，但也面临着诸多困难与挑战。

（一）基金布局领域广，绩效目标多重多元

政府投资基金的本质是改变传统的财政支出方式，通过吸收社会资本，采用股权投资等市场化方式来发挥财政资金的杠杆作用，促进创新创业、产业升级、公共服务等领域发展，其独特的政策性和公共性强化了政府投资基金绩效评价的复杂性。其一，政府投资基金跨期大，涉及领域广。政府投资基金投资行业多元，包括战略性新兴产业、文化体育产业、教育医疗产业、高端制造业、现代服务业、现代农业、现代工业等产业领域，布局海内外投资，导致绩效评价管理工作的广而深。其二，基金绩效目标多重，兼顾与平衡困难。政府投资基金绩效目标涉及政策目标、经济目标、社会目标，目标评估划分为总体目标、阶段目标、年度目标，目标多重多元导致绩效评价维度的复杂性，平衡多方利益相关者困难。

（二）投资基金前期管理缺位，绩效评价展开受限

地方政府纷纷落地政府投资基金，但存在着前期管理缺位等问题，导致第三方机构组织开展绩效评价工作受限。一方面，基金市场化不足。尽管《政府投资基金暂行管理办法》要求政府投资基金运作应遵从“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则，但部分地方政府仍然较多干涉基金运营，导致基金缺乏市场化运作，绩效管理目标不清晰，评价指标模棱两可，由此导致评价工作受限。另一方面，政府投资基金绩效评价制度建立不完善。《政府投资基金暂行管理办法》规定各级政府要切实建立政府投资基金绩效评价制度，定期开展基金政策目标实现和基金投资运营情况评价并对绩效评价结果有效应用。然而，现阶段的政府投资基金的业务重心仍然处在前期的基金建设，如机构筛选、招商引资等环节，对运作管理重视不足，部分地区投后监督评价管理工作缺位，导致绩效评价中数据搜集困难，甚至部分数据来源不可靠。

（三）基金投资绩效评价专业人才储备不足

相对于其他政府预算管理绩效评价，基金投资绩效评价问题更为复杂，需综合考虑基金设立目的、政策影响、投资和退出等多方面因素。一方面，评价不仅涉及政府资金使用的合法效率效益价值，还需关注资金使用的政策导向和市场化间的协调问题，与会计师事务所的审计、咨询业务存在较大差异，由此要求从业者不仅需掌握财务审计能力，还需深谙基金运作、投资融资、项目管理等多方面知识。经笔者调研，现阶段会计师事务所绩效评价人员的工作经验整体仍然不足。另一方面，基金投资绩效评价工作覆盖总体、阶段、年度，工作繁重，时间紧急，甚至可能与会计师事务所每年的公司半年审、年审冲突。此外，会计师事务所从业者长久审计工作形成的思维导向可能会对绩效评价工作展开产生负面影响，如谨慎性原则可能低估投资价值、错判政策效果等。总而言之，专业人才储备不足可能导致绩效评价过程中业务不精练、调查问卷与调研沟通未到位、评价体系设计不全面等问题，亟需引起重视。

四、会计师事务所参与政府投资基金绩效评价的对策和建议

基于会计师事务所参与政府投资基金绩效评价存在的优势与不足，本文提出以下对策和建议。

（一）完善和落实政府投资基金绩效评价法律法规

建立和完善指导性制度是做好政府投资基金绩效评价关键且首要的一步。政府投资基金发展迅猛，但政策法规相对缺乏，导致基金运作出现募资难、投资难、运行效率低、重复投资等问题，进而限制业务推进，偏离政策初衷，甚至产生地方政府债务隐患。因而，各级政府应积极出台政府投资基金绩效规章、配套政策和第三方参与政府投资基金绩效评价工作指引，并监督各级部门积极落实，做到相互约束、彼此协调、权责分明，如明确要求政府应做好基金运作的数据管理、信息公开、调研配合等工作，以切实保证法制化和市场化，保障各方权益，提升工作质量和工作效率和提高。

（二）会计师事务所要加强对基金绩效评价人才的引进与培训

构建科学合理的政府投资基金绩效评价体系，形成客观准确的政府投资绩效评价结果需要评价人员具备超群的专业胜任能力、良好的职业道德素养。为此，会计师事务所需要做到：第一，完善更新人才应聘制度。在招纳审计、税务、咨询方面人才时，也要加大绩效评价人才的引入，努力从人才市场招收具有丰富绩效评价经验的人员，组建绩效评估部门或小组，并通过注入新鲜血液，推动组织内生。第二，加大力度定期培训从业人员。会计师事务所需与时俱进，采取科学培训方式定期培训员工，如通过理论与实践相结合、新老员工多交流、会计师事务所间合作分享等，以确保员工具备合格的从业技能。此外，会计师事务所可以加强与高校和政府合作，通过人才培训、讲座分享等形式加强人才队伍建设。

（三）加强信息技术应用，推进评价体系和方法完善

互联网时代信息技术日新月异，数据应用渗透到各行各业。为避免重复投资等资金浪费问题，会计师事务所和政府应发挥集中力量办大事的优势，协作建立绩效评估数据库、绩效评价共享平台，以通过信息共享、案例对比、标准化管理等来完善绩效评价体系，提高工作效率，推进绩效评价结果更好地指导工作。此外，会计师事务所也应充分挖掘利用业务信息、行业数据和基金收益等，利用大数据和数据分析技术，划分共性指标库和个性指标库，构建科学合理的第三方绩效评价指标体系。