行政信用惩戒行为的司法审查及其展开*

喻少如，邓稀文

(西南政法大学行政法学院，重庆 401120)

行政信用惩戒行为已经成为了社会治理的重要方式，但行政信用惩戒行为仍然缺乏有力的司法救济。在社会信用体系建设日益完善的过程中，“信用惩戒”已经不单纯是解决“执行难”的一种方式，它还成为了行政机关具体行政行为的一种特殊类型。不论是“黑名单”“经营异常名录”“信用码”，还是行政机关依据相关法律规定对行政相对人信用信息作出评价，进而影响相对人权利义务的行为，都属于行政信用惩戒行为。鉴于行政信用惩戒行为存在法律与道德上的双重影响(1)门中敬.信誉及社会责任：社会信用的概念重构[J].东方法学，2021，(2)：136.，学界出现了通过行政诉讼来对此展开司法救济的呼声(2)王伟.失信惩戒的类型化规制研究——兼论社会信用法的规则设计[J].中州学刊，2019，(5)：47.。

如何对行政信用惩戒行为展开司法救济？很大程度上也就是对行政信用惩戒行为的司法审查研究。但是，考虑到行政信用惩戒行为的复杂性与多样性，理论界对行政信用惩戒行为的定性不一，所以行政信用惩戒行为尚未普遍地进入行政诉讼的程序。为了突破这一困境，论者将探讨行政信用惩戒行为的法律属性，进而揭示行政信用惩戒行为的可诉性，为行政信用惩戒行为的司法审查提供支撑，基本观点是：行政信用惩戒行为是具体行政行为，不论行政信用惩戒行为的表现形式如何、所处何种阶段，只要行政信用惩戒行为具备了独立性，拥有具体行政行为的基本构成要件，对相对人权利义务产生了实质影响，那么就有了提起诉讼的可能。行政信用惩戒行为是法律规范与道德规范的集合，具备了较强的社会治理功能，探究行政信用惩戒行为的司法审查问题，也是发挥司法职能推进国家治理能力现代化的重要体现。

一、行政信用惩戒行为的司法审查概况

司法审查中，行政机关对行政相对人作出的行政信用惩戒行为往往与原基础行政行为同时存在，这也导致司法审查的重点放在了原基础行为的合法性与合理性中，而对行政信用惩戒行为的审查极其有限。考察行政信用惩戒行为在现实中的应用情况，能够发现行政信用惩戒行为对行政相对人权利产生了较强的持续性影响，然而相对人已有的救济方式仍有不足。如果在司法层面限制相对人权利之正当救济，不仅无益于维护相对人合法权益，也削弱了行政诉讼监督行政权力、实质化解争议的功能指向。因此，如下将梳理行政信用惩戒行为在实践中的情况，揭示司法审查中的困境，探究行政信用惩戒行为作为独立行政行为进行司法审查的必要性。

(一)行政信用惩戒行为的司法审查现状

当下的司法审查实践，对行政信用惩戒行为的关注仍然不够。首先，涉及行政信用惩戒的行政案件较多，但真正在案件中对行政信用惩戒行为进行充分审查的情况较少。其次，在行政诉讼中，司法权对行政信用惩戒行为的审查强度也较低。最后，即使行政信用惩戒行为在行政案件中起到了较为显著的作用，囿于行政信用惩戒行为和其他行政行为的关联性较强，因此司法审查的聚焦通常会偏离行政信用惩戒行为本身，这进一步加剧了行政信用惩戒行为的司法审查缺位。

第一，关涉行政信用惩戒行为的行政案件较多，然而明确对行政信用惩戒进行审查的案件较少。以“信用惩戒”为关键词，在北大法宝“司法案例”栏目中，进行“全文”的“精确”检索，共检索出818例行政案件。其中，属于非诉讼行政行为申请执行审查的案件量为527例(3)北大法宝[DB/OL].(2021-05-23)[2021-05-23]. https://www.pkulaw.com/.。 而在行政一审与二审中，和行政信用惩戒有关的仅291例案件，占比约36.6%。在行政一审的280例案件中，论者根据与“信用惩戒”之“相关度”由高到低的排列顺序，进行再检索。在前100篇文书中，仅有6篇判决书之主干内容涉及了“信用惩戒”，其他判决书则将“信用惩戒”放置于附件相关法律条文之内。

第二，现有司法审查中，对行政信用惩戒行为的审查强度较低。在100份文书中，仅6份文书涉及信用惩戒，详见表1。其中有3份文书，均系婚姻关系行政登记案，其中2份提及《婚姻登记诚信告知书》中的行政信用惩戒内容(4)黄某1诉柞水县民政局行政登记案，陕西省商洛市商州区人民法院行政判决书，(2020)陕1002行初25号；曹某诉上海市浦东新区民政局行政登记案，上海市静安区人民法院行政判决书，(2019)沪0106行初982号。，即“自愿承担因个人不诚信导致的信用惩戒和相关法律责任”，其中1份判决书内同样提及了婚姻登记信用风险告知书，并援引了《关于对婚姻登记严重失信当事人开展联合惩戒的合作备忘录》(5)国家发展改革委、人民银行、民政部等印发《关于对婚姻登记严重失信当事人开展联合惩戒的合作备忘录》的通知，发改财金〔2018〕342号，2018年2月26日发布。， 然而因其中的行政信用惩戒行为不涉及婚姻案件的具体事实，因此审查强度不高(6)冯栋华诉兰考县民政局行政登记案，河南省兰考县人民法院行政判决书，(2020)豫0225行初8号。。 在另外3份文书当中，其中1份系税务案件，在相对人诉请中提及“信用惩戒”，但并未涉及实际的行政信用惩戒行为，故行政信用惩戒行为被排除在了司法审查范围之外(7)北京国泰宏润国际货运代理有限公司诉国家税务总局北京市顺义区税务局马坡税务所税务案，北京市顺义区人民法院行政判决书，(2020)京0113行初88号。。其中1份系行政协议案，原告要求确认被告签订的国有建设用地使用权出让合同无效。在该案中，原告被列入失信被执行人名单，因而丧失投标资格(8)豪第投资置业有限公司诉青岛市即墨区自然资源局行政合同案，山东省即墨市人民法院行政判决书，(2019)鲁0282行初74号。。该案对执行局做出信用惩戒的事实进行了确认，但不涉及行政信用惩戒行为的具体内容，因此不属于本文讨论对象。综上，6份与行政信用惩戒有关的法律文书，有5份对信用惩戒行为的审查程度均不高。

表1 对行政信用惩戒行为的司法审查案例梳理

第三，司法审查中，对行政信用惩戒行为的审查通常容易被原基础行政行为所掩盖，因此不容易被直接关注。这主要是学界对行政信用惩戒行为的定性不一造成的。其一，认为行政信用惩戒行为可以直接被其他行政行为所吸收，因此表现上，行政信用惩戒行为能够以行政处罚、行政许可等形式呈现(9)张晓莹.行政处罚视域下的失信惩戒规制[J].行政法学研究，2019，(5)：133.，进而使得司法审查中，对原基础行为的审查强度高于行政信用惩戒行为。其二，有将行政信用惩戒行为以行政事实行为而非行政法律行为来对待的情况，在这种情况下，行政信用惩戒行为就不是审查的重点(10)沈毅龙.论失信的行政联合惩戒及其法律控制[J].法学家，2019，(4)：121.。其三，认为行政信用惩戒行为属于阶段性行政行为，并且在多阶段行政行为之末(11)贾茵.失信联合惩戒制度的法理分析与合宪性建议[J].行政法学研究，2020，(3)：97.，那么它的司法审查就与关联行政行为的弱司法审查相近(12)蔡小雪审定，殷清利主编.最新行政审判实务问答[M].北京：法律出版社，2017.10.，对行政信用惩戒行为的审查程度必然低于对被诉行政行为的审查。

(二)行政信用惩戒行为的现实救济缺位

与行政信用惩戒行为之审查现状相对比的是，当前行政信用惩戒行为已被行政机关广泛应用，且产生较强的影响，已经超出了原基础行政行为所指向的权利义务，可目前对此仍然缺乏有力的救济。具体而言，呈现在以下三个层面。第一，行政信用惩戒行为已经普遍深入行政权力的日常运行当中，成为了重要的治理方式。第二，行政信用惩戒行为的具体内容涉及事项较为宽泛，对行政相对人权利义务影响较大。第三，当前对行政信用惩戒行为的救济渠道单一，并且救济的及时性与有效性有待提高。

首先，行政信用惩戒行为已经深入到了行政权力的具体运行当中，并且涵盖面较广。凡行政权所在之处，即有行政信用惩戒所在。以“信用惩戒”为关键词，在“北大法宝”的“法律法规”栏目进行“全文”的“精确”检索，共检索出176份中央法规、1515份地方法规。中央法规中，共103份部门规章、规范性文件、部门工作文件等，涉及国务院各机构达99个，法规类别涵盖营商环境、交通运输、文化、卫生等若干领域。地方法规中，以地方规范性文件和地方工作文件居多，前者达613份，后者达772份。在具体表现上，不论是概括性条款，还是具体的事项，都有行政信用惩戒行为的存在。例如，只要违反了相关法律规定，符合失信主体条件的，就要被实施行政信用惩戒(13)《文化和旅游部关于加强旅游服务质量监管提升旅游服务质量的指导意见》，文旅市场发〔2021〕50号，2021年5月21日发布。。再如，出现了具体违法行为，也要被加以行政信用惩戒行为，在《中国人民银行关于优化空头支票违规行为综合治理工作的通知》中就提到，“提醒客户签发空头支票可能承担业务限制、行政处罚和信用惩戒等后果”(14)《中国人民银行关于优化空头支票违规行为综合治理工作的通知》，银发〔2019〕155号，2019年6月10日发布。。

其次，行政信用惩戒行为的具体内容，对行政相对人的权利义务影响较大。如在《关于对食品药品生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录》里，食药监部门的惩戒措施就有4种，跨部门联合惩戒措施达19种(15)国家发展改革委等部门印发《关于对食品药品生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录》的通知，发改财金〔2016〕1962号，2016年9月13日发布。， 在《关于对盐行业生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录》中，联合惩戒措施达20种(16)国家发展改革委、人民银行、工业和信息化部等印发《关于对盐行业生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录》的通知，发改经体〔2017〕1164号，2017年6月21日发布。，在《关于对科研领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》中，联合惩戒措施多达43种(17)国家发展改革委、人民银行、科技部等印发《关于对科研领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》的通知，发改财金〔2018〕1600号，2018年11月5日发布。。而究其具体效果，一旦相对人被行政信用惩戒，不单其行政法上的权利义务受影响，相对人在民事法律关系中的权利也同样会受到约束。如在科研领域行政信用惩戒行为的具体内容中，相对人将不具有获得荣誉称号，不再获得评优资格，其用益物权、人格权等，都将受到限制(18)李声高.失信治理连带责任的法理质辩与规则适用[J].法学杂志，2019，(2)：128.。

最后，在行政信用惩戒行为被广泛应用的情况下，对行政信用惩戒行为的救济渠道却相对单一，总体而言，“惩戒多、救济少”。涉及行政信用惩戒行为的事项极其繁多，但信用修复、惩戒救济等措施仍然缺乏刚性。目前比较典型的救济方式有以下两种。第一种，行政相对人向公共信用管理机构提出异议，收到异议的信用服务机构进行核查(19)如可参见《天津市社会信用条例》，天津市人民代表大会常务委员会公告第63号，2020年12月1日发布；《广东省社会信用条例》，广东省第十三届人民代表大会常务委员会公告第80号，2021年3月18日发布等。。 第二种，行政相对人向作出行政信用惩戒行为的行政机关提起信用修复申请，由行政机关以公示的方式展开信用修复(20)如可参见《山西省市场监督管理局关于疫情防控期间办理省局登记注册企业经营异常名录移出和信用修复业务有关事宜的通告》，山西省市场监督管理局通告2020年第9号，2020年2月7日发布。。 但以上两种方式并不能对行政信用惩戒行为过当影响的权利义务予以更有针对性的救济。这也是在司法审查中，需要对行政信用惩戒行为进行独立审查的原因之一。

(三)独立审查行政信用惩戒行为之必要

基于以上情况，在司法审查中对行政信用惩戒行为进行独立审查，构建“信用惩戒之诉”的必要性更加突出。如果将行政信用惩戒行为纳入行政诉讼的受案范围，也有助于维护行政相对人合法权益，限制行政权力无序扩张，以此更好地化解行政争议，这也符合《行政诉讼法》第1条所确立的价值追求。不论是对于行政相对人而言，还是对行政机关、乃至司法机关而言，就行政信用惩戒行为展开独立审查，在目的与价值上是符合理性的，兼能实现三方利益的动态平衡(21)[美]T·帕森斯.社会行动的结构[M].张明德，夏遇南，彭刚译.南京：译林出版社，2013. 809-810.。

第一，于行政相对人而言，法院对行政信用惩戒行为展开独立审查，相对人权利能够获得更加精准的保护。一旦将行政信用惩戒行为作为独立审查对象，也可以理解为，在我国的行政诉讼构造中，构建“信用惩戒之诉”。在司法权对信用惩戒行为进行独立审查的过程中，行政诉讼的标的可以理解为行政信用惩戒行为(22)马立群.行政诉讼标的理论研究——以实体与程序连接为中心[D].武汉：武汉大学法学院，2011.14-15.，那么，法院得以从实体到程序上，尽可能地审查行政信用惩戒行为的合法性与合理性，从司法层面为相对人提供权利保障。如果将行政信用惩戒行为排除在行政诉讼受案范围之外，那么法院往往不会将行政信用惩戒行为作为重要的焦点，这也使得行政信用惩戒行为对相对人权利义务的损害无法得到司法权的有力救济。

第二，对行政机关而言，如果法院对行政信用惩戒行为展开独立审查，那么行政机关大量运用信用惩戒行为来展开社会治理的方式将得到进一步规范，在此意义上，有两层作用，一方面，能够促使行政权健康运行；另一方面，能使行政权得到足够的监督。当前，行政机关实施行政信用惩戒行为，其依据更多是规范性文件，也因此，对地方规范性文件的备案审查工作可以说是规范信用惩戒行为的重要方式。然而，就行政信用惩戒行为而言，备案审查制度之可得性、公正性及权威性均有较大不足(23)沈岿.社会信用体系建设的法治之道[J].中国法学，2019，(5)：32.，显见，行政权在行政信用惩戒的问题上，并未表现出更强的行政自制(24)卢超.规范性文件附带审查的司法困境及其枢纽功能[J].比较法研究，2020，(3)：130.。在行政救济乏力的情况下，如果司法权对行政信用惩戒行为展开独立审查，对于推动行政信用惩戒行为的法治化与规范化也有其积极作用。这也相应地产生监督行政权的效果，减少行政权滥用、误用的情况。

第三，对司法机关而言，对行政信用惩戒行为的独立审查，不但能更好地维护公平正义，监督行政权力，同样有助于行政争议的实质化解，增进行政诉讼的生命力，发挥司法权之社会治理功能(25)章志远.行政争议实质性解决的法理解读[J].中国法学，2020，(6)：126.。作为社会公平正义的最后一道防线，司法权过去对行政信用惩戒行为的约束是极其有限的。这是因为，信用状况有可能是其他行政行为或民事行为的前置条件，也因此，行政信用惩戒行为对相对人的违法性判断可能延续至相对人的其他法律活动(26)王贵松.论行政行为的违法性继承[J].中国法学，2015，(3)：108.，也导致法院关注的重点并不在行政信用惩戒行为。例如，相对人作为市场主体参与经营活动，如果受到了行政信用惩戒行为的约束，很难通过直接起诉该行为的方式予以解决(27)陈国栋.缔约资格排除类信用惩戒的法治化路径[J].现代法学，2021，(1)：112.。与此同时，行政信用惩戒行为通常表现为基础行政行为的后置行为，对当事人权利义务产生持续的影响。在现有行政诉讼构造中，对于这类后置行为之审查也较少。即使相对人就原行政行为提起诉讼并获得胜诉，行政信用惩戒行为对当事人权利义务的影响，仍难以在短时间内获得充分的修复，这对于行政诉讼实质化解争议之功能有一定损伤。如果将行政信用惩戒行为作为独立的司法审查对象，对司法机关而言，也将更好地发挥行政诉讼的监督功能。

二、展开行政信用惩戒行为独立司法审查的考量因素

将行政信用惩戒行为作为司法机关进行独立审查的对象，就有必要对行政信用惩戒行为的法律属性、具体内容进行学理上的探讨，以揭示行政信用惩戒行为可诉的规范基础。事实上，对行政信用惩戒定性的研究在学界已举不胜数，然而，如果要站在司法权的角度对行政信用惩戒行为进行考察，就必须从以下层面去看待行政信用惩戒行为。首先，从宏观层面，行政信用惩戒行为不是传统意义的具体行政行为，它有具体行政行为的基本特征，但是也表现出较强的独立性。行政信用惩戒行为的表现是多种多样的，因此在认知上，需要打破长期以来对既有行政行为表现形式的认识桎梏。另外，行政信用惩戒行为还承载了独特的社会治理功能，这是司法审查中必须把握的。其次，从中观层面，结合实体法规范，分析信用惩戒行为独立可诉的规范基础，为司法审查提供技术性参考。最后，将从微观层面，根据行政信用惩戒行为的多种表现形式，考察不同类型行政信用惩戒行为可诉的基本要件，为行政信用惩戒行为的司法审查予以精细化支持。

(一)打破对行政行为种类的认识桎梏

行政信用惩戒行为之所以能成为司法权进行独立审查的对象，就在于行政信用惩戒行为不属于既有行政行为中的任何一种，并且该行为表现出了较强的独立性和复杂性，这足以从理论上将其视为单独一类行政行为。而区别行政信用惩戒行为与其他行政行为的重要因素，也在于行政信用惩戒行为承载了较强的治理功能。是故，在对行政信用惩戒行为的理解上，需要打破对行政行为种类的认识桎梏。

其一，行政信用惩戒行为是具体行政行为，但不同于既有的行政行为种类。传统意义上，具体行政行为一般包括行政处罚、行政许可、行政强制等类别(28)周佑勇.行政法原论(第3版)[M].北京：北京大学出版社，2018. 258-313.，鉴于行政信用惩戒行为往往对相对人权利义务产生着消极影响，且该行为还可能基于行政处罚等行政行为产生，因此学界在对行政信用惩戒行为的定性上，持“行政处罚说”的居多(29)田林.行政处罚与失信惩戒的立法方案探讨[J].中国法律评论，2020，(5)：12.。但是，行政信用惩戒行为并不完全以“处罚”的面貌呈现。例如在市场监督管理局出台的部门规章中提到：“要求销售者以规范格式向社会作出公开承诺，如存在违法失信销售行为将自愿接受信用惩戒。”(30)《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》，中华人民共和国国家食品药品监督管理总局令第20号，2016年1月5日发布。在此意义上，行政信用惩戒行为又带有了部分行政强制的色彩。故2021年修改的《行政处罚法》中，仍未将行政信用惩戒纳入其中。关于信用惩戒行为之定性，还有“行政确认说”“政府信息公开说”等(31)张运昊.论信用行政评价的属性及其司法控制——一种后果取向的分析视角[J].政治与法律，2020，(2)：78.，但至今没有在理论上达成共识。

其二，行政信用惩戒行为可以被视为一个独立的、完整的行政行为。不能囿于行政信用惩戒行为的阶段性，而忽略行政信用惩戒行为的独立性和整体性。一方面，学界有一些观点将行政信用惩戒行为视为多阶段行政行为的尾声，这在于信用惩戒往往因原行政行为作出而产生。在此意义上，行政信用惩戒行为主要以联合惩戒为表现形式(32)孙日华.信用联合惩戒的检视与制度优化[J].河北法学，2020，(3)：128.。另一方面，有部分观点将行政信用惩戒行为本身就视作一个多阶段行为，如将它划分为了列入行为、公布行为、惩戒行为(33)范伟.行政黑名单制度的法律属性及其控制——基于行政过程论视角的分析[J].政治与法律，2018，(9)：96.。以上多从局部来考察了行政信用惩戒行为的法律属性。但是，随着行政信用惩戒行为在公众生活中日益深入，在行政信用惩戒行为的任何一个阶段，不论是信用信息的收集、归集、评价，还是信用激励与信用约束(34)此处提到不同阶段的行为，在《上海市社会信用条例》《天津市社会信用条例》《广东省社会信用条例》等地方法规中，皆有相关依据。具体可参见《上海市社会信用条例》，上海市人民代表大会常务委员会公告第54号，2017年6月23日发布；《天津市社会信用条例》，天津市人民代表大会常务委员会公告第63号，2020年12月1日发布；《广东省社会信用条例》，广东省第十三届人民代表大会常务委员会公告第80号，2021年3月18日发布。，均可能出现对相对人权利义务产生实质影响的行政信用惩戒行为。例如，“信用码”出现后，它会就相对人的信用状况进行评价(35)梅玲玲，钱洁瑗，唐骏垚，等.浙江个人“信用码”在杭州衢州启动试点[N].浙江日报，2020-05-01(3)[2021-06-05].，一旦这样的信用评价对行政相对人权利义务产生了实际影响，那么“评价”完成时，就产生了行政信用惩戒行为的法律效果。当然更普遍的，是单独将行政相对人纳入“黑名单”“经营异常名录”的行政信用惩戒行为，这样的行为就属于一个独立的行政行为。此外，随着国内各地方信用条例的陆续出台，凡行政机关依据地方信用条例，对相对人的信用进行实质影响，同样可以被视为一个独立的行政信用惩戒行为。究其原因在于，这类行为尽管表现形式丰富，然而其本质均是，行政机关通过其行政行为，对相对人权利义务产生实质影响，那么在此意义上，这就是一个独立的行政行为。学界在讨论行政信用惩戒行为时，更多被行政信用惩戒行为的阶段性所掣肘，这使得原本表现形式丰富的行政信用惩戒行为，更增添了对它认知的复杂性，导致难以在司法审查中对它形成一个独立的标准。

其三，行政信用惩戒行为的社会治理功能比一般的具体行政行为更加显著，这是行政信用惩戒行为与其他行政行为相区别的重要因素，也正因如此，值得对其进行单独的司法审查。由于行政信用惩戒行为主要影响着相对人的信用状况，进而影响着相对人的权利义务，因此它产生的社会效应是层层递进的，这也才有了对行政信用惩戒行为泛道德化特征的讨论(36)周海源.失信联合惩戒的泛道德化倾向及其矫正——以法教义学为视角的分析[J].行政法学研究，2020，(3)：76.。在对行政信用惩戒行为的定性上，有人也认为，行政信用惩戒行为属于社会治理工具，或者是“政府管理制度”(37)王瑞雪.公法视野下的信用联合奖惩措施[J].行政法学研究，2020，(3)：89.。 笔者认为，行政信用惩戒行为是法律规范与道德规范的集合体(38)刘作翔.当代中国的规范体系：理论与制度结构[J].中国社会科学，2019，(7)：90.，属于重要且特别的治理方式，将其作为独立的司法审查对象，有其必要性。对行政信用惩戒行为的解析如表2所示。

表2 行政信用惩戒行为的属性及说明

(二)行政信用惩戒行为可诉的规范基础

要将行政信用惩戒行为作为司法审查的独立对象，换言之，即讨论行政信用惩戒行为的可诉性(39)郝明金.行政行为的可诉性研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2005.84.。作为一个行政行为，要达到可诉条件，才有可能成为可诉的行政行为。而行政信用惩戒行为之所以能够独立可诉，不但在于，该行为符合可诉行政行为的识别标准，同时也有实体法的支持。

一方面，行政信用惩戒行为具备可诉行政行为的要件，它可以被视为一个具体行政行为而非行政事实行为。行政信用惩戒行为是由行政机关作出的，通过对相对人信用状况进行评价，进而影响行政相对人权利义务的行为。尽管行政信用惩戒行为在一定条件下，在行政处罚等基础行政行为之上产生。可在一般意义上，一旦相对人履行完毕相应义务，行政处罚行为即刻终止，相对人的违法性状态随之结束，但行政信用惩戒行为的影响却会持续存在。例如，将相对人的信用信息持续公示，或者是将相对人纳入“黑名单”等范围，那么相对人的权利义务会继续受到新的影响，这样的影响还将延伸到民事法律关系当中，比如限制了民事活动的交易准入条件。行政信用惩戒行为的影响还会涉及社会、道德层面，例如他人在道德上对失信人的负面评价，社会对失信人的普遍否定。如此一来，行政信用惩戒行为完全具备了行政主体资格要件、行政权能要素，并且产生了行政法上的法律效果，对相对人权利义务产生实质影响(40)叶必丰.行政行为原理[M].北京：商务印书馆，2014.130-154.。做出行政信用惩戒行为的是有行政权能的行政机关，由于黑名单、信用公示等存在，相对人的权利持续被限制。那么在此意义上，行政信用惩戒行为可以被视为在原基础行政行为之上的一个新的具体行政行为，进一步地，行政信用惩戒拥有了可诉的基础。有些学者认为行政信用惩戒行为属于行政事实行为(41)曲崇明.行政惩戒的法律属性与司法规制——以公共信用领域失信惩戒机制为例[J].江西社会科学，2021，(3)：163.，但行政事实行为更多是指不直接产生法律效果的行为(42)王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1988.136.，也可以说行政事实行为不产生法律后果(43)[德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟译.北京：法律出版社，2000. 391.，如此明显与行政信用惩戒行为的法律属性不相符合。

另一方面，行政信用惩戒行为的可诉缘由，在于实体法的支撑。《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1条(44)最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释，法释〔2018〕1号，2018年2月6日。，提到了十项不可诉行为，将不产生外部法律效力的行为、对行政相对人权利义务不产生实质影响的行为都排除在行政诉讼的受案范围之外，然而根据该司法解释，由行政机关作出的信用惩戒行为并非不可诉行为。对行政信用惩戒行为有大量法律规定，使得行政信用惩戒行为具备了行政行为的基本要件，也赋予了它可诉性。如《互联网文化管理暂行规定》第21条规定：“拒不停止经营活动的，依法列入文化市场黑名单，予以信用惩戒。”(45)《互联网文化管理暂行规定(2017修订)》，中华人民共和国原文化部令第57号，2017年12月15日发布。在此，做出该行为的是明确的行政主体，对行政相对人之权利义务产生实际影响。在市场监督管理局等部门联合出台的规范文件中，行政信用惩戒则直接被作为与行政执法、联合执法相并列的内容(46)参见市场监管总局等七部门关于印发《全国防疫物资产品质量和市场秩序专项整治行动方案》的通知，国市监竞争〔2020〕74号，2020年5月11日发布，该文件谈到“综合运用行政执法、刑事打击、信用惩戒、联合执法等多种手段，提升整治效能”。，相似的，在人民银行现行有效的规定中，行政信用惩戒行为直接被作为与行政处罚并列的行政行为(47)参见《中国人民银行关于优化空头支票违规行为综合治理工作的通知》，银发〔2019〕155号，2019年6月10日发布，其中谈到：“提醒客户签发空头支票可能承担业务限制、行政处罚和信用惩戒等后果”。。从法解释学上，行政信用惩戒行为在此被视为了具体的行政行为，也拥有具体行政行为的特征，且显示了较强的独立性。此外，截至2021年6月，不论是国内已经发布的9份地方信用条例(48)可见《重庆市社会信用条例》《广东省社会信用条例》《天津市社会信用条例》《山东省社会信用条例》《河南省社会信用条例》《上海市社会信用条例》《南京市社会信用条例》《宿迁市社会信用条例》《厦门经济特区社会信用条例》。，还是在其他地方性法规中，均对行政信用惩戒行为进行了相应的规定，都能作为行政信用惩戒行为独立可诉的基础。

(三)不同类型惩戒行为可诉的必要条件

在确认行政信用惩戒行为可诉的规范基础之后，鉴于行政信用惩戒行为所包括的具体行为样态极具复杂性与多样性，因此有必要对行政信用惩戒行为可诉的必要条件进行专门探讨，以解决实务中存在的问题。论者认为，判断不同类型行政信用惩戒行为可诉的必要条件至少有两点，一是，该行政信用惩戒行为具有较强的独立性，二是，该行政信用惩戒行为实质地影响了相对人的权利义务。这也是司法审查中必须要考察的因素。

当前，国内关于信用惩戒行为司法审查的判断标准，较为典型的有三种观点，一是张运昊提出的“后果取向”的分析，认为判断行政信用惩戒行为之可诉，主要考察行政信用惩戒行为是否能保护相对人权利与公共利益，是否影响行政效能，是否推动公共政策的实施(49)张运昊.论信用行政评价的属性及其司法控制——一种后果取向的分析视角[J].政治与法律，2020，(2)：81.。以上标准尽管具有浓厚治理色彩，然鉴于时下司法权之谦抑性，上述标准很难在实务中规范化，降低了识别标准的可操作性。二是曲崇明提出的，只要给相对人权益产生影响的行政信用惩戒行为，即具有可诉性(50)曲崇明.行政惩戒的法律属性与司法规制——以公共信用领域失信惩戒机制为例[J].江西社会科学，2021，(3)：166.。然而该说缺乏精细化，且限定太过宽泛，对司法审查技术而言具有挑战。三是彭錞提出的，应允许相对人就多阶段行政信用惩戒行为中的任一行为，择一起诉(51)彭錞.失信联合惩戒行政诉讼救济困境及出路[J].东方法学，2021，(3)：178.。该说尽管在一定程度上，拓宽了相对人的诉讼权利，但是将打破现有行政诉讼的基本架构。考虑到我国的实际情况，一旦对可诉行政行为无限放宽，也将提高法院的司法审查成本，增加审理难度。事实上，在不过分改变现有行政诉讼构造的基础上，以下两点判断标准在规范层面能够实现“行政信用惩戒之诉”与行政诉讼构造的逻辑融洽。

其一，行政信用惩戒行为必须有较强的独立性，才有可能对它展开单独的司法审查。对应到行政信用惩戒行为的不同类型上，至少包括以下两类，第一类，依据现有法规直接作出的行政信用惩戒行为，第二类，在原基础行政行为之上作出的行政信用惩戒行为。具体而言，一是，如上文提到的，在文化管理中，如未遵守相关规定，可直接对相对人作出的行政信用惩戒行为，或者是人民银行在金融监管中，直接根据违法情况，作出的行政信用惩戒行为。在这类行政信用惩戒行为中，作出行为的主体是行政机关，作出行为的对象是行政相对人，行为是基于行政机关的行政职能作出的，也直接对行政相对人权利义务产生影响，出现行政法上的法律效果，因此这类行为属于独立性明确的行政行为。二是，在原基础行政行为之上作出的行政信用惩戒行为，例如在行政处罚、行政许可、行政确认等行政行为之上作出的行政信用惩戒行为。这类行政信用惩戒行为如果对行政相对人权利义务产生了一定影响，例如影响了相对人日常经营活动的，那么该行政信用惩戒行为已经具有了独立性，可以被视为在原基础行政行为之上的另外一个行政行为，这类行政信用惩戒行为同样满足具体行政行为的构成要件，具有可诉性。

其二，行政信用惩戒行为需要实质影响相对人的权利义务。那么如何识别对行政相对人权利义务影响的实质性？要根据实践中已出现的情况分别讨论。首先，从广义上，对信用信息的归集、收集、评价、激励与惩戒等行为，都属于信用惩戒行为的内容。以“信用码”为例。相对人生成了自己的“信用码”，得到了自己的信用评价，一旦该信用评价限制了相对人一系列人身权、财产权等，那么该行为可诉，但如果这样的信用评价对相对人人身权、财产权等，并不直接产生实质的影响，那么生成“信用码”的行为属于不可诉行为。在这里，信用评价只是行政信用惩戒行为的一个阶段，并非信用惩戒行为中的任意阶段都能对相对人权利义务产生实质影响，因此上文提及的多阶段行为均分别可诉的观点有待商榷。再者，以纳入经营异常名录、纳入“黑名单”为例，这类行为限制了相对人的生产经营权，并且在信用信息公示之后，相对人参与市场活动时就会被视作有交易风险的存在，只要公示信息存在一天，相对人的交易活动和生产经营也容易受到更大的影响。因此，这类行为对相对人权利义务实质产生影响，属于行政信用惩戒行为。所以上海高级人民法院2019年发布的典型案例之中，就将列入经营异常名录的行为，纳入了行政诉讼的受案范围(52)上海图域文化发展有限公司诉上海市静安区市场监督管理局等列入企业经营异常名录决定及行政复议决定案，上海高院发布2019年上海法院行政审判十大典型案例，2020年5月29日发布。。

在以上两条标准中，也基于当前我国行政诉讼已有客观诉讼模式与主观诉讼模式相混合的特征。特别地，“保护相对人受到实质影响的权利义务”这一客观判定标准(53)梁君瑜.论行政纠纷可诉性[J].北方法学，2019，(6)：83.， 是行政诉讼中不可或缺的。如表3所示，不论行政信用惩戒行为具有怎样的表现形式，处于怎样的行政过程中，这里的识别标准均能对行政信用惩戒行为进行清晰认定。

表3 对可诉行政信用惩戒行为的识别与分类

三、独立审查行政信用惩戒行为的相关规范建构

分析了独立审查展开的考量因素之后，以下将结合行政信用惩戒行为的法律属性和具体特征，对行政信用惩戒行为展开司法审查的方式予以分析说明。首先，将讨论独立审查启动的客观条件，通过分析独立审查与当前对行政信用惩戒行为之救济机制间的关系，能更好地认识行政信用惩戒行为的特征，也对司法审查的诉前程序进行梳理。其次，将结合不同行政信用惩戒行为的类型，关注审查过程中的一些要点。在这一部分，将重点探讨行政信用惩戒之诉中的主体资格和受案范围，在梳理的过程中，也是对行政信用惩戒行为的本质进行再理解。最后，鉴于行政信用惩戒行为具有极强的社会治理色彩，因此将考察行政信用惩戒行为背后所体现的公共利益和它影响的社会秩序。行政信用惩戒行为对整个社会治理而言有其积极意义，一旦行政权运用过当，则可能出现过犹不及的效果。

(一)独立审查之于多元救济方式

要得出独立审查的司法启动条件，就必须观察独立审查与多元救济方式之间的关系。上文虽已谈及现有救济途径的乏力性，但是在现有法律框架下，需要结合行政信用惩戒行为的法律属性，对已有救济方式进行梳理。这样既有利于认清行政信用惩戒行为的特征，也方便司法审查的具体实践。总的来说，当前行政信用惩戒行为的救济方式主要有以下几种。其一，对原行政行为提起行政复议；其二，向行政机关或者信用信息服务机构提出异议，机构进行审核过后，再决定是否调整相对人的信用状态(54)在已有的地方信用条例中，对此有不少明确规定。如可参见《重庆市社会信用条例》，重庆市人民代表大会常务委员会公告〔5届〕第131号，2021年5月27日发布；《广东省社会信用条例》，广东省第十三届人民代表大会常务委员会公告第80号，2021年3月18日发布；《山东省社会信用条例》，山东省人民代表大会常务委员会公告第120号；2020年7月24日发布；《河南省社会信用条例》，河南省第十三届人民代表大会常务委员会公告第27号，2019年11月29日发布。；其三，对原行政行为提起行政诉讼，法院对信用惩戒行为进行部分审查。

从审查范围上，以上三种救济模式的审查范围较窄，且权利保护性不足。在第一种对原行政行为提起行政复议的路径中，如果就原行政行为提起复议，则行政机关必然将重心放在原行政行为的合法性上，而忽略行政信用惩戒行为对相对人产生的实质影响。而第二种，向行政机关或信用信息服务机构提出异议，异议的审核一般为形式审核，且不会深入相对人实际受损的权利。《广东省社会信用条例》中规定，如果对异议处理结果不服的，可以向上一级行政机关提出复议。但即使复议过后撤销了原行政行为，在复议期间，相对人权利因行政信用惩戒行为受到的影响很难得到补偿。此外，在《广东省社会信用条例》中，行政信用惩戒行为也被视为了具体行政行为，由此具有可复议性，那么也可以说，该行为实质也具备可诉性条件。第三种，就原行政行为向法院提起诉讼，则如上文所述，对行政信用惩戒行为的保护力度不够。

但是，以上三种救济模式里，部分机制可以成为行政信用惩戒行为进行独立审查的前置条件。只有当诉前程序完成过后，才能单独提起信用惩戒之诉。当然在操作上，可以分以下两类情况。

第一类，在原基础行政行为之上作出的行政信用惩戒行为。这类行为只要存在异议，那么应该先提出异议。如果对异议不服，可以提起行政复议，也可以提起行政诉讼。这类行为的救济方式在现有地方信用条例中有规定，这也是异议前置的重要原因。将异议申请前置，也考虑到了行政信用惩戒行为救济的及时性。根据现有地方信用条例的规定，在行政处罚、行政许可等行为的基础上作出的行政信用惩戒行为，均适用该救济程序。如果对异议结果不服，相对人可以选择提起行政复议，也可以选择就行政信用惩戒行为单独提起行政诉讼。此处之所以将启动独立审查的条件和提起行政复议的条件等同，在于相对人向作出原行政行为机关的上级机关复议，维持原行政行为的情况可能性较大(55)曹鎏.作为化解行政争议主渠道的行政复议：功能反思及路径优化[J].中国法学，2020，(2)：178.。

第二类，出现在部门法规、规章和其他地方性法规中，对相对人直接作出行政信用惩戒行为的，可以直接就此提起行政复议，也可以提起行政诉讼。例如上文提到的，文化管理、金融监管等事宜中，就相对人具体的违法事由，行政机关可直接作出行政信用惩戒行为。在这类情况下，司法上对行政信用惩戒行为的独立审查因行政诉讼的提起随之启动。在此，就无需经过异议的程序，原因是，行政信用惩戒行为依据已有的法规直接作出，就等同于行政机关直接作出了一个具体行政行为，该行政行为既有可复议性，同样具有可诉讼性。如表4所示。

表4 不同类型行政信用惩戒行为进行独立审查的启动情况

(二)独立审查下的部分审查要点

行政信用惩戒行为涵盖甚广，内容繁杂而阔大，但如果要对行政信用惩戒行为展开独立审查，首先就不可避免地关系到行政诉讼的主体资格、受案范围等内容，这些问题是审查的要点，也是审查中需要事先考虑的相关问题，它必然关系到行政信用惩戒行为的具体类型和法律属性。囿于篇幅，如下选取主体资格、受案范围等问题进行探讨。论者认为，司法权在展开独立审查的过程中，可以先走半步，将符合行政信用惩戒之诉的主体资格和受案范围以“列举+概括”的方式，纳入一部分，随着社会信用建设的不断完善，再对此予以扩充。也需要理解的是，对行政信用惩戒行为进行独立审查，更多也就是对“行政信用惩戒之诉”的具体展开。尽管现有行政诉讼法对主体资格、受案范围等问题已有明确的规定，鉴于到行政信用惩戒行为的复杂性，所以仍有必要结合不同行政信用惩戒行为的具体类型，对此作进一步阐释。

其一，是主体资格问题。行政信用惩戒行为是由行政机关作出的，通过改变相对人信用信息，进而影响相对人权利义务的行为。首先，行政信用惩戒之诉中，拥有原告资格的，通常是被作出行政信用惩戒行为的相对人。一般情况下，行政信用惩戒行为不会影响到相对人之外的第三人，但在此需要注意的是，如果部分地区在推进信用社会建设中出现了过激行为，对诸如失信人子女等第三人造成实质影响(56)摇钱花.父母被列为失信人，子女还能考公务员么[EB/OL].(2020-10-19)[2021-06-05].https://xw.qq.com/amphtml/20201019A0949C00?ivk_sa=1024320u.，例如影响失信人子女升学、就业，那么失信人子女也应当具有原告资格。之所以对原告资格拓宽，在于行政信用惩戒行为对第三人的权利义务出现了过当影响，因此在原告资格的问题上，考虑了保护规范理论的本土式建构(57)耿宝建.主观公权利与原告主体资格——保护规范理论的中国式表述与运用[J].行政法学研究，2020，(2)：12.。但是，随着社会信用体系建设的日益完善，这类情形减少的可能性较强，所以是否拓宽原告资格的问题，需要审慎考量。其次，是关于行政信用惩戒之诉的被告资格。作出行政信用惩戒行为的行政主体拥有被告资格。同时，如果相对人先就行政信用惩戒行为向信用服务机构提起异议，对异议处理不服的情况，信用服务机构同样具有被告资格。原因在于信用服务机构作出异议处理，该行为同样对相对人的权利义务产生了实际影响。

其二，是受案范围。上文已经谈到，具备可诉行政信用惩戒行为至少需要满足两个要件，一是独立性要件，二是实质影响相对人权利义务。

首先，在独立性要件当中，只要行政信用惩戒行为具备独立性，就意味着对行政信用惩戒行为展开独立的司法审查具备可能性。具备独立性的行政信用惩戒行为，大致包括，一是，由行政法规、规章、地方性法规等文件中提到的直接运用信用惩戒的行为，二是，在原基础行政行为之上作出的信用惩戒行为。这里特别要提及的是，原基础行政行为作出后，相对人可能对行政处罚等基础行政行为表示认可，但是对行政信用惩戒行为不服，这在于行政信用惩戒行为对相对人权利义务可能产生新的影响，并且这类影响具有持久性。如在市场监督管理局2021年《行政处罚信息公示规定(征求意见稿)》中，将行政信用惩戒行政处罚公示期由5年缩短为3年，就是考虑到行政信用惩戒行为对行政相对人的日常活动产生了比原处罚行为更持久的影响。另外，行政信用惩戒行为对相对人经营活动造成的潜在损失或非行政处罚中的金额所能及。那么在司法程序中，相对人可以单独对该行政信用惩戒行为提起诉讼，而不用对原基础行政行为(如行政处罚)提起诉讼。

其次，行政信用惩戒行为实质影响相对人的权利义务。行政机关运用行政信用惩戒行为的情况非常广泛，不论是“信用码”，还是经营异常名录、“黑名单”，乃至未来可能出现的其他形态，都可能成为行政信用惩戒行为的一部分。但不论行政信用惩戒行为的表现形式如何变化，该识别标准都是不变的。另外，考虑到经营异常名录、黑名单等，目前对相对人权利义务已经有直接的实质影响，因此可以先纳入信用惩戒之诉的受案范围当中，“信用码”还未在全国普遍推广，则不属于行政诉讼的受案范围。所以，在对行政信用惩戒行为进行独立审查的过程中，司法机关可以先行半步，采用“列举+概括”的方式，将满足以上两个要件的行政信用惩戒行为先纳入行政诉讼的受案范围(58)如上文提及的“上海图域文化发展有限公司诉上海市静安区市场监督管理局等列入企业经营异常名录决定及行政复议决定案”。， 再根据社会变化的情况，不断完善。

(三)在司法审查中注重社会治理效果

行政信用惩戒行为和其他行政行为之间的显著区别是，行政信用惩戒行为的社会治理色彩极其浓厚，也因此，在司法审查中，尤其需要注重司法审查的社会效果。具体而言，在司法审查中，结合社会发展变化的实际，认识行政信用惩戒行为背后所折射出的公共利益，考虑它影响的社会秩序，尽可能地维护行政相对人的合法权益(59)郭修江.行政诉讼实质化解行政争议的路径和方式[J].人民司法，2020，(31)：35.。

当前，我国行政诉讼实行的全面审查原则，审查过程中，行政行为的合法性与合理性均是审理的标准。而在全面审查中，合理性审查也不可避免地与行政信用惩戒行为背后的公共利益、社会秩序有关。笔者认为，对行政信用惩戒行为的司法审查至少能折射出以下几种有代表性的公共利益。其一，是相对人合法权益的有效维护；其二，是诚实守信的社会秩序；其三，是营商环境的健康发展；其四，是稳定良好的权力关系。

首先，维护相对人的合法权益，既有行政诉讼法的规定，也是行政诉讼功能的客观要求。无数个相对人的合法权益之集合，就是普遍的公共利益。其次，行政信用惩戒之诉，需要在法律与道德之间作出精细合理的判断，每一个判决，都与诚实守信的社会秩序产生直接关联。再者，鉴于我国正处在向高质量发展的转型时期，健康良好的营商环境对于社会经济的活力和人民生活的幸福均有重要意义，因此在对行政信用惩戒行为的司法审查中，需要注重保护相对人参与市场经营活动的合法权益。大量的行政信用惩戒行为，都和行政机关的市场监督管理职能有关。如果相对人的原行为的违法性不强，但是对其作出了行政信用惩戒行为且该行为持续存在，那么行政信用惩戒行为的实质损害和违法行为损害的法益相比，不对等性是极强的。在司法审查中，对于这类行为，应该优先考虑纳入行政诉讼的受案范围中。在司法审理期限上，可根据实际情况就这类行政信用惩戒行为的审理适当缩短时限。当然在司法审理的操作层面，需要因地制宜，视具体情况来确定。最后，还要特别注意的是，司法审理的过程，也就包含了监督行政的诉讼功能。因此在行政信用惩戒行为的司法审查中，对行政机关是否超越职权、滥用职权，或者是行政行为有否明显不当等情形(60)付荣，江必新.论私权保护与行政诉讼体系的重构[J].行政法学研究，2018，(3)：12.，需要进行特别考察。特别是在社会信用体系建设的推进过程中，行政信用惩戒行为的应用广泛，影响深入，凡属社会治理事宜，皆谈信用惩戒，乃至于乱丢垃圾等日常生活行为均被纳入行政信用惩戒的范围，是可知司法审查监督行政之必要性。

四、结语

“诚者，天之道也；思诚者，人之道也”(61)[清]焦循撰.孟子正義[M].沈文倬點校.北京：中华书局，1987.509.， 对行政信用惩戒行为的司法审查模式进行学理上的探讨，既符合社会信用体系建设的发展需要，也是保护行政相对人合法权益和提升社会治理能力的客观要求。通过分析行政信用惩戒行为的法律属性，可知行政信用惩戒行为属于具体行政行为。它是行政主体作出的，通过调整相对人信用信息状态，进而影响相对人权利义务的行政行为。行政信用惩戒行为的内容涵盖丰富，社会影响力较大，但现有救济方式乏力，无法对行政相对人权利进行更好地保护。是故，在司法审查中，对行政信用惩戒行为的独立审查，以维护相对人合法权益、实质化解行政争议，监督行政权之合理运行。

“诚则形，形则著，著则明，明则动，动则变，变则化，唯天下至诚为能化”(62)陈柱撰.中庸通义[M].黄海棠点校.上海，华东师范大学出版社，2011.33.， 行政信用惩戒行为是法律规范与道德规范的集合体，它体现了社会发展中的矛盾变化，反映了社会秩序的稳定建构，也折射出较强的公共利益。正因如此，对行政信用惩戒行为予以独立的司法审查显得尤为必要。