不起诉后检察权规范运行问题研究——以行政执法和刑事司法衔接为视角*

王 军

(四川大学法学院，四川 成都 610207)

不起诉权是检察机关对公安机关侦查终结移送起诉的案件，经过审查后，依法终止刑事诉讼，不再将犯罪嫌疑人提起公诉交付审判的一项职权，是检察官履行客观义务的重要制度体现。从最高人民检察院历年公布的办案数据来看，2016年至2020年，全国不起诉率逐年上升，分别是5.9%、6.3%、7.7%、9.5%、13.7%，其中，2020年不起诉人数为249312人，比2016年的90694人增加了1.7倍。

不起诉人数的大幅上升给检察办案造成了较大压力。为及时结案，检察机关将更多精力集中在不起诉的前端环节，即如何迅速准确认定和适用不起诉，而对于案件办理后的配套措施和权力后续运行，则鲜有关注。本文从实证研究角度出发，系统分析不起诉后非刑罚措施适用情况以及检察权运行中存在的困境，继而提出推进不起诉后检察权规范、有效运行的实践进路，促使检察机关更好地履行职责，切实发挥法律监督作用。

一、不起诉后检察权运行的价值定位

公诉权是指国家对犯罪进行追诉与否的权力，是检察职能中一项基本性权力。刑事诉讼中，检察机关经过审查起诉程序，根据查证的犯罪事实和证据，依法对犯罪嫌疑人作出是否起诉的决定。可见，不起诉权与起诉权均属于公诉权的重要组成部分。不起诉权在检察职能中也同样具有重要地位，在强化检察官客观公正义务，保障无罪的人不受刑事追究，贯彻宽严相济刑事政策，落实诉讼经济原则等方面发挥着积极作用(1)童建明.论不起诉权的合理适用[J].中国刑事法杂志, 2019,(4)：23-34.。

由于权属特征的不同，在表象上，不起诉权更多地表现为一种消极的公诉权，起诉权则更多地表现为一种积极的公诉权，从而导致实践中一些人对不起诉权缺乏足够的重视和全面审视。从系统观念出发，不起诉权属于一项完整的公诉权，其运行必然是一个具备完整闭环逻辑的过程，作出不起诉决定并非是不起诉权行使的终点。换言之，不起诉不是目的，而是检察权运行的必然路径之一，最终目的是保证法律的正确实施，权利的依法保障，其逻辑应当是整体、系统、有效的。无论从作出是否起诉决定前的审查起诉，还是到决定不起诉后的刑事替代措施，对行政机关的反向衔接和检察建议，对被害人的司法救助，对案件的释法说理等环节，都属于不起诉权的自然延伸，是对整个检察权的有效运行。从实践层面看，不起诉权的适用过程虽然仅是刑事诉讼程序公诉阶段的一个前端环节，但该权力的运行结构是完整的，并从程序维度体现了检察机关在刑事诉讼中监督法律实施、保障人权、打击犯罪的基本价值。用好不起诉权，切实推进不起诉后检察权的规范运行，能够有效发挥检察机关法律监督职能，确保法律的公正有效实施。

二、规范不起诉后检察权运行的必要性

一是加强新时代法律监督工作的内在要求。2021年6月15日，中共中央专门印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(2)中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见[EB/OL].(2021-08-02)[2021-08-21] .https://www.spp.gov.cn/spp/tt/202108/t20210802_525619.shtml.(以下简称《意见》)，从更高站位阐释了检察机关的性质、地位和作用，明确了检察权运行应当遵循的政治责任、法治责任、检察责任，为检察机关加强和完善法律监督工作提供了最有力保障。《意见》第5条强调，要健全行政执法和刑事司法(以下简称“两法衔接”)工作机制，健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度。这意味着检察机关对存在行政执法机关应当移送涉嫌犯罪案件而不移送的，在及时提出检察意见的同时，对于作出不起诉决定的案件，需要同步审查是否需要给予被不起诉人行政处罚，并提出检察意见依法移送有关主管机关处理。《意见》从侧面反映出与人民群众司法新需求相比，不起诉后检察权职能作用发挥还不够充分，“两法衔接”工作还存在着部分短板弱项，这也是当前检察工作面临的重要掣肘。同时，2021年9月，最高人民检察院《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，对反向移送衔接的启动情形进行了明确，要求人民检察院在拟作出不起诉决定的同时，依法审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚，人民检察院对于行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件和对需予以行政处罚的不起诉案件移送有关主管机关处理的都应当提出检察意见，从行刑衔接的角度，为不起诉后检察权的规范、有效运行提出了内在要求。

二是落实宽严相济刑事政策的路径体现。宽严相济刑事政策要求在办案中根据犯罪的具体情况，依法合理实行区别对待，做到该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪，打击和孤立极少数，教育、感化和挽救大多数，最大限度地减少社会对立面，促进社会和谐稳定。对此，在轻罪刑事案件中对犯罪情节轻微、不需要判处刑罚的嫌疑人依法作出相对不起诉处理，必然是落实宽严相济刑事政策的应有之义。但同时，刑事司法应当顺应犯罪结构变化进行必要调整，尤其是在轻罪案件已逐渐成为刑事犯罪领域主要组成部分的形势下，审前羁押从2000年的96.8%降至2020年的53%(3)张军. 最高人民检察院工作报告[EB/OL]. (2021-03-15) [2021-08-22]. https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202103/t20210315_512731.shtml.。绝大多数轻罪案件嫌疑人审前未被羁押，其中符合作出相对不起诉条件的嫌疑人更是以取保候审为主，此时对于需要移送行政处罚的不起诉案件，如果仅是进行简单的口头训诫或者责令具结悔过，随即向被不起诉人出具不起诉决定书，而未及时提出检察意见移送有关主管机关处理的，将难以实现对违法者的矫治惩戒目的。同时，从相关法律和司法解释规定来看，部分犯罪的入罪标准会因嫌疑人事前受过行政处罚而有所降低，如《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》第2条明确规定，一年内曾因盗窃受过行政处罚的，“数额较大”的标准可以按照前条规定标准的50%确定。可见，不起诉后检察职能消极行使，对应当给予后续行政处罚的忽视，还有可能削弱刑法的打击犯罪功能，引发放纵犯罪的风险。因此，有必要规范完善不起诉后检察权运行机制，通过将被不起诉人移送行政机关加以行政处罚、经济处罚或者要求参与社会公益服务等形式，严格落实对被不起诉人的非刑罚处罚措施，切实推动对被不起诉人的分层治理，做到宽严得当。

三是因应轻罪刑事案件大幅上升的现实需要。当前，我国犯罪结构同20世纪90年代相比已经发生变化，严重暴力犯罪及重罪率在刑事案件中的比重持续下降，轻罪案件不断增多。据最高人民检察院工作报告，1999年至2020年，检察机关起诉的严重暴力犯罪从16.2万人降至5.7万人，严重暴力犯罪案件量达20年来最低，其中判处三年以上有期徒刑的刑罚案件，从2000年的46.1%降至2020年的22.6%(4)张军. 最高人民检察院工作报告[EB/OL]. (2021-03-15) [2021-08-22]. https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202103/t20210315_512731.shtml.。

与此同时，各级检察机关深入落实认罪认罚从宽制度以及“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，对犯罪情节轻微、不需要判处刑罚的轻罪刑事案件大胆适用不起诉权，相对不起诉人数从2000年的2.9万人升至20.2万人。严重暴力犯罪逐年下降，反映了社会治安形势持续好转，但轻罪案件的大幅上升，表明社会公众对犯罪的容忍度在逐渐降低(5)袁彬.犯罪结构变化呼唤刑法精准治理[J].人民论坛.2021,(23):78-81.，社会治理已经进入新阶段。这要求检察机关及时更新办案理念，实行更加精准的治理对策，更具社会效果的配套工作措施。据此，若对于轻罪刑事案件仍然一味“不诉了之”，对嫌疑人“一放了之”，则更容易受到社会公众质疑，甚至会使社会公众将不起诉错误解读为不惩罚，这既难以满足社会公众对社会发展内涵的新期待，也不利于社会治理体系和治理能力的现代化。在犯罪结构呈现出明显轻罪化趋势的大背景下，轻罪案件不起诉后，如何继续有效、规范发挥检察职能，加强刑事处罚与行政处罚及相关配套措施的良性对接，探索对被不起诉人依法、妥善适用刑事替代措施，在诉前环节实现犯罪预防，已成为当下不可回避的课题。

三、不起诉后检察权运行的基本现状

司法实践中，不起诉后的检察权行使主要表现在对被不起诉人依法适用非刑罚措施、对涉案财物的处理以及发出社会治理检察建议等方面内容。关于涉案财物的处理问题，目前学界已经进行了较为深入的分析研究，也有人民检察院关于刑事诉讼涉案财物管理的相关规定以及公安机关关于办理经济犯罪案件的若干规定。对此，我们主要从“两法衔接”的角度出发，以C市Q县级市检察院办案数据为样本，进一步分析对被不起诉人依法适用非刑罚措施、发出检察建议等方面的情况。

一是训诫措施主要采取口头方式。2018年至2020年，Q县级市检察院共决定不起诉人数237人，其中相对不起诉136人，存疑不起诉72人，法定不起诉29人。

从笔者开展的座谈调研情况来看，绝大多数检察官及检察官助理对被不起诉人采取的是口头训诫的方式。而从随机抽取的100件不起诉案件中，不起诉工作笔录中仅有不到30%的案件对训诫情况作了书面记录，主要集中在盗窃、交通肇事、寻衅滋事和职务侵占案件，且内容极为简单，无从得知法治教育实施内容、效果等具体情况。进一步分析发现，书面记录口头训诫内容的案件多数涉未成年人案件，这主要源于当前附条件不起诉制度的特别要求。另外，该院尚无作出书面训诫的案件。

二是多数相对不起诉案件有具结悔过、赔礼道歉或赔偿损失情形。从Q县级市检察院办理的不起诉案件来看，35%的相对不起诉案件嫌疑人在不起诉决定作出以前已和被害人达成刑事和解，同时为争取获得宽大处理，均自愿认罪认罚，并签署了认罪认罚具结书。从调研情况来看，办案人员均明确表示，已将嫌疑人是否具有赔礼道歉或赔偿损失等情形，作为能否作出相对不起诉决定的重要考量因素，对于嫌疑人尚未赔礼道歉、赔偿损失的案件，会在不起诉决定作出前口头责令嫌疑人向被害人赔礼道歉或赔偿损失，目前尚未有书面发出责令通知书的情形。相对而言，在法定不起诉、存疑不起诉案件中，嫌疑人很少向被害人赔礼道歉或赔偿损失，对此，办案人员大多认为在不构成犯罪的情况下，能否书面责令嫌疑人赔礼道歉或赔偿损失尚存在争议，因此仅在简单进行训诫后，作出法定不起诉或者存疑不起诉决定。

KAP相关性分析结果符合信念、知识与行为联动模式，应通过多种形式的培训和宣传提高基层医务人员疫苗相关知识水平和接种意识，使其成为疫苗推广的主要力量[11]。由于研究资源有限，纳入的基层医务人员样本量不足以进一步分层分析，可能会掩盖一些因素从而影响结果质量，需要后期进一步扩充分析。

三是仅口头建议行政机关给予嫌疑人行政处罚、政务处分或其他处分。目前，该院在移送行政机关进行不起诉后续处理情况的相关案件数据较少，且均是采取电话通知的方式告知有关行政机关，暂无提出书面检察意见或者检察建议移送行政机关进行行政处罚、政务处分或其他处分的情形。需要指出的是，新出台的《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》已明确要求检察机关决定不起诉的案件，应当同时审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚，对被不起诉人需要给予行政处罚的，应当向同级有关主管机关提出检察意见。下一步工作重点是如何针对反向移送情况细化实施细则、推进办案人员真正落实。

四是检察建议的作用发挥不明显。2018年度至2020年度，Q县级市检察院针对办案过程中发现的治安隐患、行业乱象等情况，共制发社会治理检察建议11件。其中，涉及不起诉案件仅1件，且主要针对滥伐林木等破坏生态环境资源犯罪领域。虽然行政机关的回复中采纳了相关意见建议，进一步健全完善林业资源保护监督管理机制，并对涉案不起诉人作出行政处罚决定，责令补种滥伐林木数十倍树木，但从不起诉案件总量看，该适用数量仍然偏低，九成以上不起诉案件并未配套制发检察建议。从检察建议本身作用出发，检察建议的制发就不多，且刚性效力明显不足，绝大多数检察建议即使收到被建议单位回复，也仅限于形式要件层面，后续并未作出实质性整改或调整。这也导致在司法实践中，检察机关本就对检察建议的适用存在疑虑，更遑论不起诉后再费时制发检察建议。

四、不起诉后检察权运行的现实困境及源起

依法充分适用不起诉权，有利于更好地保障人权和减少不必要的司法成本。但另一方面，随着不起诉人数的大幅上升，一线办案人员为尽快“案结事了”，将精力更多地集中在不起诉决定的前置环节，把工作重心放在不起诉情形的甄别和适用上，对于不起诉后的检察权运行缺乏必要的重视，后续检察职能消极行使、不规范行使等问题逐步显现。不起诉后检察权运行的困境，既源自办案人员对司法理念认识的不深入，也囿于检察机关内部不起诉后检察权运行制度规范的缺位。

其一，对检察权运行缺乏准确的定位与理解。检察工作本身是一项专业性很强的技术工作，司法实践中，常以“师徒结对”方式培育新入职的检察干警。因此，当不起诉检察职能长期消极行使时，作为新入职的干警便会很少接触到不起诉后检察权运行的相关内容和工作要求，甚至完全不清楚相关条款规定。从一线调研情况看，在问及不起诉后检察权运行的相关条款时，Q县级市检察院90%以上办案人员均表示不是很了解。其中，青年干警对于训诫、责令具结悔过等非刑罚措施甚至还存在着模糊认识，并没有真正意识到自身已经在履行不起诉后的检察职责。换言之，很大部分办案人员不了解不起诉后检察权运行工作的基本属性，也未重视这一领域相关工作。虽然偶尔会进行不起诉后相关法律政策适用的学习，但更多是出于程序性考虑、完成工作任务的需要，或防止不起诉附带问题的发生，还没有真正把不起诉后一系列后续措施看作是整个不起诉权运行的整体。

其二，对“两法衔接”内涵及外延存在认知误区。目前，关于行政机关向刑事司法机关移送案件的标准和程序在立法上已经比较完善。党的十八届四中全会明确提出，要“健全行政执法与刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚与刑事处罚无缝衔接”。(6)中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编(中)[Z].北京: 中央文献出版社,2016.166.国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》和《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》也作出了相应规定。但对于刑事司法机关向行政机关移送案件问题(7)刑事司法机关向行政机关移送案件情形主要是指，刑事司法机关在侦查阶段、审查起诉阶段或者审判阶段，对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的违法行为人，及时将案件移送行政机关处理。对此，我们主要讨论检察机关在审查起诉阶段向行政机关移送涉刑案件情况。，理论界和实务界关注得比较少(8)虽然最高人民检察院新出台的《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，规定了反向衔接的启动情形，但在具体操作和刚性效力上还有进一步细化的空间。，处理程序方面的规定上还存在一定的不足(9)张红.行政处罚与刑罚处罚的双向衔接[J].中国法律评论,2020,(5):27-33.。而且，检察机关作为“两法衔接”的牵头部门，将更多的精力放在对以罚代刑、有罪不究、降格处理现象的监督上，导致片面地把“两法衔接”做成了单向衔接。如在2020年S省C市检察机关经济犯罪检察工作部署会上，有八个基层检察院汇报了“两法衔接”方面工作，但介绍的均是监督行政机关向司法机关移送刑事案件情况，未明确提及将刑事案件移送行政执法机关方面内容。且有部分检察人员把向行政机关反馈案件审判结果简单地理解为“双向衔接”。事实上，这仅是工作信息反馈上的“双向衔接”，而非“两法衔接”工作中要求的案件移送上的“双向衔接”。

其三，不起诉后的检察履职积极性不高。笔者调研中发现，办案人员日常工作的开展主要围绕上级检察机关下达的目标考核要求进行，对于目标考核之外的工作，大多不愿关注和开展。因此，在谈到不起诉案件办理时，办案人员普遍认为只需要熟练掌握刑法、刑事诉讼法和刑事诉讼规则，做到案件质量不出问题，完成上级下达的不起诉率等目标考核要求即可。而对于不属于检察业务办案系统中不起诉案件案卡必填项内容，且未列入目标考核要求的不起诉后检察权运行相关工作，办案人员则表示这项工作可以开展、也可以不开展。在问及没有书面训诫内容或者口头训诫未记录在不起诉工作笔录中是否有影响时，同样表示在案件质量评查中未对此项内容作出要求，目前没有任何压力。同时，对于未书面移送行政机关进行行政处罚的情形，办案人员普通认为，基层是熟人社会，因长期有工作交流，口头告知有关行政机关便足以解决相关问题。

其四，不起诉后检察权运行制度规范缺位明显。当前，《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》和《人民检察院检察建议工作规定》等规范性文件中仅对不起诉后检察权运行作出原则性规定，不起诉后检察权的运行过程、运行配套机制等内容尚属空白(10)赵卿等.不起诉后检察权运行研究[J].人民检察,2021,(8):5.。对此，部分基层检察机关对于如何规范开展不起诉后检察权运行工作，进行了一定有益探索，如四川省华蓥市建立了《不起诉案件移送行政处罚工作实施办法》，明确案件移送范围、程序及方式等，并确立检察机关与行政执法机关相互配合的工作机制以及检察机关的跟踪监督机制(11)周雅丽,唐晨,张志超.四川华蓥：建立不起诉案件移送行政处罚制度[N].检察日报,2021-08-30(05).。但仍停留在地方探索，缺乏全国性的统一标准，极有可能导致各地具体操作程序不统一，甚至发生同案不同处理结果的情形，这在各地区“醉驾”型危险驾驶不起诉标准上已有所体现。如2013年12月，“两高一部”联合印发的《关于办理醉酒驾驶机动车刑事案件适用法律若干问题的意见》，规定在道路上驾驶机动车，血液酒精含量达到80毫克/100毫升以上的，属于醉酒驾驶机动车，依照刑法以危险驾驶罪定罪处罚，但并无“免予刑罚”的相关规定。近年来，随着“醉驾”型危险驾驶犯罪的大幅上升，全国各地相继出台“醉驾”立案标准、免刑标准等新规定，但由于各地的标准不一致，且社会情况及执法理念不同，导致各地在“醉驾”具体量刑上有较大差异，特别在是否适用缓刑、是否不起诉等方面(12)多地“醉驾”不起诉标准出台，专家：不起诉不意味着放纵[EB/OL]. (2019-10-10) [2021-08-22]. http://www.zjcourt.cn/art/2019/10/10/art_353_18648.html.。因此，需要尽快出台不起诉后检察权运行的相关规范性文件，以指导司法实践。

五、不起诉后检察权规范运行的实践进路

(一)激活“两法衔接”的规范指引作用

“两法衔接”正式运行已逾十年，积累了一定的工作经验和制度成果。2021年6月15日，中共中央专门印发《意见》，再次明确强调要健全“两法衔接”工作机制，为该项工作赋予了新的意涵和使命。2021年7月15日，最新修订的《行政处罚法》正式实施，其亮点之一就是因应要求，细化了“两法衔接”制度。其第27条在原有基础上增加了“对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关”。换言之，新《行政处罚法》第27条将散见于其他法律法规中的司法机关向行政机关移送案件的规定进行了统一规范，明确指出“两法衔接”既要阻止“以行代刑”，也要防止“以刑代行”，行政机关和司法机关负有双向移送案件的义务。那么，在国家层面多次强调进一步健全“两法衔接”工作机制的形势下，如何有效构建起司法机关向行政机关移送案件机制，对不起诉后检察权运行进行规范指引？笔者认为可以重点从以下几方面着手。

一是参照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中有关规定，由两高一部牵头制定司法机关向行政执法机关移送涉刑案件的规定等规范性文件，明确涉刑案件中应该给予行政处罚的移送情形和标准、需要移送的案件材料、行政执法机关接收处理程序、行政处罚结果反馈程序，以及对于没有正当理由作出不予处罚决定的法律监督等方面内容。对最高人民检察院《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》进行细化，着重针对不起诉情形中反向移送衔接有关内容，形成更加精细化、更具操作性的配套实施细则。二是健全完善“两法衔接”信息平台，增设刑事案件移送行政处罚板块，司法机关通过“两法衔接”信息平台将需要给予行政处罚的刑事案件移送有关执法机关，行政执法机关对涉刑案件当事人作出行政处罚后，及时将行政处罚记录统一录入信息平台，从而弥补刑事处理与行政处理衔接上的不足，形成“两法衔接”工作闭环。三是充分发挥“两法衔接”联席会议制度作用。司法实践中，召开“两法衔接”联席会议更多倾向于讨论行政执法机关在执法过程中查处的行政违法行为是否构成犯罪，以及证据固定等方面问题，召开会议次数相对较少，以Q县级市检察院为例，平均每年牵头召开个案讨论会次数仅4次左右。在“单向衔接”实质性地转化为“双向衔接”后，考虑到当前司法机关办案人员普遍存在对行政处罚等跨领域法律法规知识储备不足等问题，有必要推行“两法衔接”联席会议制度化、常态化，以解决后期可能出现的配合协作不畅、案件定性和移送标准认识不一等问题。此外，应以年度为周期，注重对不起诉案件在“两法衔接”工作机制运行中的适用情况进行分析，形成问题反映和对策建议，并向上级院和地方党委进行专题汇报，以期得到关注支持。

(二)建构不起诉后检察权运行配套衔接机制

目前，针对不起诉的案件，检察机关可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫、责令具结悔过、赔礼道歉或者赔偿损失。对需要给予被不起诉人行政处罚、行政处分的，检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理等。上述非刑罚方式是目前适用不起诉的主要配套措施，在实践中也被称为“起诉替代措施”，理论上该类措施的综合运用不仅可以提升教育矫治功能，扩大法治宣传效果，还能最大限度地促进社会综合治理。但从效果来看，上述措施对被不起诉人的约束力较弱，远未能达到不起诉制度预期目的。对此，我们认为可以从内外两个环节入手，健全完善不起诉后检察权运行配套机制。对内，在办理存在实质被害人的轻微案件时，可以借鉴Q县级市检察院做法，把“对被害人退赃退赔，争取被害人的谅解”等当事人因素设置为附加条件，从而促使被追诉人和被害人之间进行互动，进一步实现各方利益的最大化，有效修复被犯罪行为破坏的社会关系和社会秩序。对外，可以参照未成年犯罪嫌疑人附条件不起诉制度，适当探索新的“起诉替代措施”，如广州市越秀区检察院对于轻微醉驾案件引入以公益劳动换取不起诉决定的做法(13)醉驾后想从宽免刑？广州越秀：做志愿服务可考虑不起诉[EB/OL]. (2019-06-29)[2021-09-10].https：//www.jcy.gz.gov.cn/xw/1207.jhtml.，其实质就是“起诉替代措施”的一种新形态。但在实务操作层面上，我们并不赞同将对被不起诉人的考察简单交由社会组织进行的做法。一方面，社会组织对被不起诉人的约束力不强，考核的效果易引发社会争议，效力上也有待商榷。虽然广州市越秀区检察院最后提到对于没有及时参加活动的相对不起诉人撤销志愿服务资格，依法启动起诉程序，但这显然和该机制的设置初衷相背离。另一方面，随着轻罪刑事案件大幅上升，尤其是在2020年不起诉人数已经达到249312人的背景下，仅仅依靠社会组织显然是不够的。对此，我们认为，可以按照党委统筹、检察牵头、部门协同的思路，将对被不起诉人的考察交由社区矫正机构组织进行。从社区矫正工作开展情况来看，全国每年新接收社区矫正对象为50多万人，矫正期间再犯罪率一直低于0.2%，累计帮助18.6万名罪犯与社会企业明确就业意向(14)代睿.司法部：全国每年接收社区矫正对象50多万人，矫正期间再犯罪率低于0.2%[EB/OL].(2021-09-24)[2021-09-25].https：//www.thecover.cn/news/8133119.。显然，社区矫正充分利用社会力量和资源，提高对轻刑罪犯的教育改造质量，快速修复受损的社会关系，为维护社会和谐稳定起到了积极作用。因此，完全可以依托“两法衔接”工作制度，通过“检察监督+部门协同+社区矫正”模式，在行政执法机关对被不起诉人作出行政处理后，由检察机关协调社会矫正机构，将被不起诉人纳入社区矫正监管，这样既起到化解社会矛盾、预防减少刑事犯罪和优化司法资源配置的作用，又可以达到对被不起诉人的矫治惩戒目的。

(三)发挥绩效考评在检察权运行中的导向功能

随着不起诉后检察职能消极行使或不善行使等问题逐步显现，检察机关有必要参照目标管理考核中建议行政机关移送涉嫌犯罪案件方面有关指标设定，构建并执行不起诉后检察职责履行方面的考核机制，以充分调动检察人员履职积极性。

一是在对基层院的目标绩效考评中增设不起诉后检察职责履行指标。以S省C市检察院对基层检察院目标绩效考评办法为例，其目标考评办法中明确将“检察机关建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件数”和“检察机关建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件提起公诉率”作为两项重要考评指标。对此，我们认为，可以结合“两法衔接”工作，增设不起诉后向行政执法机关制发检察建议和检察意见数，行政执法机关对检察建议和检察意见的采纳率等考核指标，推动基层检察院全面提升不起诉工作质效。二是将不起诉后检察职责履行情况作为检察官业绩考评的重要依据。在检察官业绩考评办法中，明确将不起诉后向行政执法机关制发检察建议和检察意见数、被建议单位采纳情况、不起诉案件社会效果等与检察官履职绩效考核挂钩,对不起诉后检察职责履行情况进行综合考评，充分调动检察官在不起诉后检察职责履行环节上的积极性和主动性。三是将不起诉后检察权运行情况纳入2.0版检察业务办案系统。针对目前不起诉后检察职责履行情况不属于2.0版检察业务办案系统中案件案卡必填项的问题，建议将不起诉后制发检察建议和检察意见情况等设置为案卡必填项，这样既能在案件作出不起诉决定后，督促检察官主动履职，又可以通过抓取案卡数据，全面梳理总结检察机关每年度不起诉后检察权运行整体情况。