我国学生体质健康测试第三方评估政策和实施路径理论初探

张 戈，闫宗博，田金凯

为贯彻落实健康第一教育思想，切实加强学校体育工作，促进学生积极参加体育锻炼，养成良好的锻炼习惯，提高体质健康水平，教育部于2002年试行《国家学生体质健康标准》，并在2007年正式颁布，至今20年间充分发挥了对学校体育工作的硬标准和钢尺子作用。然而，在《国家学生体质健康标准》实施过程中，也一定程度存在测试程序不规范和测试数据不准确的问题。究其原因，还在于学校既是被监测对象又是测试具体操作者，这种既当运动员又当裁判员的机制弊端显而易见，加之测试设备的精确度、测试人员技术和测试安全保障等影响因素，使得数据测试—上报—复核抽测的具体工作难以真正得到有效控制。

另一方面，在学生体质健康测试工作实践中，第三方治理模式已逐渐萌芽并引起了政府重视，但相关设想在制度设计层面上的系统性、科学性和操作性等方面尚存在空白，亟需加强研究。鉴于此，本文拟结合我国学生体质健康测试工作具体实际，通过梳理新公共管理理论、萨拉蒙等第三方治理理论工具，探讨学生体质测评第三方评估的可行性路径。

1 第三方治理相关概念界定

第三方治理系指引入第三方主体的治理，而所谓“第三方”，狭义理解就是指社会非营利组织或者第三部门；广义上则指指独立于政府、有意愿且有能力参与到公共事务治理中来的企业、社会组织与公民。因此说，第三方治理在本质上探讨的是治理过程中多个治理主体之间的关系问题。具体到本研究，基于第三方治理的思想，引入第三方主体参与到学生体质健康测试工作，理论上能够解决上述问题，即通过教育部门的统一采购服务及监督评价，不仅能保证测试设备、测试人员的专业性，还保证了各学校体质测试的内容、方法、标准、程序的标准化，从而获得更加准确真实的体质健康测试数据，同时节省经费，提升测试效率，让体育教师有更多的时间与精力回归本职工作。

2 我国学生体质健康测试第三方治理述评

2.1 新公共管理理论

20世纪60年代，英国撒切尔内阁和美国里根政府领导了公共部门的改革，实施了一种不同于有限政府理论和利用市场拯救“政府失灵”的新公共管理模式，这一政府改革浪潮之后逐渐扩展到澳大利亚、新西兰等其他西方国家。随后，学者们开始呼吁关注传统公共行政结构的重大改变，其中第三方，尤其是非政府组织在行使政府责任、提供商品和服务方面发挥着越来越重要的作用。

20世纪90年代，新公共管理改革推进了政府权力的下放，将政府的部分管理责任剥离给私营部门，以促进更高效、更具竞争力、以结果为导向和反应灵敏的公共部门。新公共管理理论认为，市场上的组织具有天然降低交易成本的机制，而政府部门则与之相反。适当引入市场机制，将私营部门成功的经营管理方法，运用到公共部门的管理中，以企业家精神改造政府，有助于提高公共管理效率和公共服务质量。

新公共管理理论具有以下特点：第一，广泛采用私人部门成功的管理方法，引入竞争机制，形成竞争性政府。第二，注重管理的政治性，公共管理者放弃传统政府管理方式中严格区分政治和行政的教条，在加强政府内部管理的同时，政府管理者必须能够积极参与政策制定，妥善处理与不同部门、组织和地方政府机构的关系，并强化政府的内部管理。建立顾客意识，从政治角度处理公共管理与外部环境之间的交互，竭力满足顾客的要求，而不是只方便官僚政府办事。第三，政府通过调整与优化整合市场的资源，达到更高的效率。第四，管理主体的多元化与自由化，提倡“让管理者来管理”。政府管理绩效不佳并不是因为管理者缺乏能力和未能履行职责，而是因为太多的程序和规则限制了管理者的权威性和灵活性，因此管理者应获得足够的权力来实现更加自由化的管理。

2.2 萨拉蒙的第三方治理理论

莱斯特·M.萨拉蒙(Lester M. Salamon)是研究非营利组织领域的知名学者，他认为政府与非营利组织间的伙伴关系是在社会中普遍存在的，“政府既可以是公共服务的提供者，也可以是第三方组织的监督者以及资金提供者”。在第三方治理体系中，政府与第三方在很大程度上共享对公共资金的支出，公共权威运用方面的裁量权。在大部分第三方组织负责的项目中，政府起着管理与监督的作用，而大部分的裁量权以及具体事宜的定夺，都交给了社会组织。

第三方治理作为治理理论的一个重要领域，强调政府、公司、社会组织等治理问题在公共事务治理过程中的参与。为了更好地实现公共治理目标和公共利益最大化，调整国家和社会之间的关系是第三方供应商治理的宏观框架。在此背景下，政府逐渐调整其权力边界，分离一些不区分关键职能。同时公共事务的碎片化和公共行政的复杂性构成了第三方治理的微观框架。仅靠政府治理问题难以解决复杂的公共事务和社会治理问题，因为只靠政府的力量成本过高，也难以有所成效。因此采用多方力量，由多个参与公共治理的机构来协同治理便显得可行而必要。

在萨拉蒙的第三方治理理论中还有一个重要前提，即“政府的行动工具(第三方)不同于现有政府部门，有着自己的独特性——每种工具都有自己特有的实施机构、标准的运作程序、专门技能和专业核心人员、产品、可见性程度、制定和评估程序，以及和其他社会力量的关系。”

2.3 发达国家政府购买公共体育服务的经验借鉴

公共体育服务是政府部门为满足公众的公共体育需求，实现公民的体育权利和公共体育利益而向公众提供的公共体育产品和服务的总称。这些产品和服务主要包括群众性体育赛事和活动、体育场馆设施、体育信息、健身服务和指导、体质监测等，直接或间接地保障了公众体育权利的实现。由于体质测试第三方实施需要采用政府购买公共体育服务的模式，所以在此对国内外政府购买公共体育服务的发展进行理论梳理，分析其内容与路径方式，阐释通过政府购买公共体育服务途径实现学生体质健康测试第三方实施的学理依据及其可行性。

以英国和美国为代表的西方发达国家经历了20世纪70年代到20世纪90年代的探索阶段，首先放松了规制，以此释放合同外包的空间；其次推进权力的下放，让下层的政府部门获得自主进行外包的权力；最后提出合同制与竞争机制，促进公私之间相互竞争，改善服务的质量。20世纪90年代到21世纪初期，合同外包的一些弊病逐渐显现，开始了对政府购买公共服务的反思，发现政府的力量同样重要，应该加强与市场之间的合作，同时还要关注外包的对象以及范围，承包商是否具有资质、怎么判断谁来承接更适合。根据英美等国的外包服务的梳理，总结出以下一些共同点：

2.3.1 健全法律规范与运行机制 英国政府早在16世纪末就通过明确的立法明确了社会组织承包公共体育服务的合法性。并详细解释了政府购买公共体育服务的具体情况。2000年，英国政府发布了《资助和购买良好行为准则》，建立公共采购的参数和标准，促进社会组织提供公共服务质量的提高，通过法律层面确认政府购买公共体育服务，是政府购买公共体育服务实践的第一步。随后，大量专家学者集中对公共体育服务购买的具体法律程序和合同模式进行了深入探讨，以减少地方政府的低效行为。除此之外，美国也经过多年的探索，建立起健全的体育服务购买运行机制，从购买项目的确定，到承接主体的选择，再到购买合同的签订，进行了明确的规定，并不断发现其中的问题与漏洞，进行修复。

2.3.2 选择非营利组织作为主要外包对象 西方发达国家有很多类型的机构都是社会公共服务的提供者，包括已注册的慈善机构、非营利组织、协会、自助团体、社区团体以及社会企业等，而政府与非营利组织之间的合作关系，是随着社会公共服务领域的发展不断深化的。无论是美国还是英国，非营利体育组织都是一股强大的社会力量，全美有超过100万享受免税待遇的志愿组织和慈善组织分布在各个领域，其中与体育相关的全国性非营利组织多达300个。对于学校体育的外包，如学校体育课的授课者选择，麦克埃维利通过对中小学生的进行有关体育课经历的访谈，发现大多数被访问者认为理想情况下应由专业的体育教师提供教学服务，如果因为资金等问题难以实现，那么应由专业的外部参与者(如体育教练)参与到体育教学当中。虽然也有部分学者对近年来学校体育外包的增加表示担忧，但是第三方往往增加了学生在体育教学中的体验，是体育外包过程的受益者。因此，与非营利组织的合作成为了我国第三方实施学生体质健康测试的首选合作对象。

2.3.3 购买公共体育服务的多种方式 发达国家运用多种方式实现体育服务的购买，第一种方式是租赁合同。体育设施建设投资大,资金回收周期长，大量的前期资本投资也是政府非常沉重的经济负担。因此政府将土地出租给私营企业家，要求他们投资建设基本的体育设施，独立工作，自负盈亏，将少量营业额交给政府，这不仅减轻了政府的财政压力，也有效地回应了公众对公共体育服务的需求。第二种方式是凭单制。非营利体育组织按照政府要求提供公共体育服务，并与政府签订意向书。政府可以对有资格的特定消费主体发行消费券，消费者可以去体育非营利组织享受相应的公共体育服务内容。第三种方式是特许经营，例如政府将体育馆的广告、冠名权、门票等收入许可给承包者，允许在合同规定的范围内经营比赛场馆，以防止高额的场馆维护费用为地方政府带来负担。此外，也有使用者付费的方式。有些体育服务并非是政府应提供的基本范畴，因此政府可以让消费者按需消费，既能满足公众的公共体育服务需求，同时节约财政资金。

2.4 我国学生体质健康测试第三方治理重点

综上所述，在我国学生体质健康测试工作中引入第三方治理应重点关注以下几点，首先要对第三方的挑选引入竞争机制，形成竞争性市场；其次，要妥善处理第三方组织与政府部门间的关系；再次，提升第三方进行体质健康测试时的服务意识；最后，在做好监督的前提下，将权力充分下放给第三方体质健康测试组织，让其能更自由地发挥专业性特点。这也是本研究的一个重要前提，有能力参加学生体质健康测试的第三方组织，需要有独立完善的运行机制，合理的测试规程，受过专业培训的工作人员，统一标准的测试器材，透明度高可被监督等特质，缺一不可。

3 我国第三方实施学生体质健康测试的现状与意义

3.1 我国学生体质健康测试现状

新中国成立之初，在学习借鉴前苏联模式和积极响应毛泽东“发展体育运动，增强人民体质”号召的大背景下，1954年国家体委颁布了《准备劳动与卫国体育制度》(简称《劳卫制》)。1964年《劳卫制》改为《青少年体育锻炼标准》，其与1975年颁布的《国家体育锻炼标准》，乃至现阶段实施的《国家学生体质健康标准》一脉相承。我国学生体质健康测试政策经历了漫长的演变和发展，伴随着学生体质调研结果不断适应和升级，突出“健康第一”教育思想和“以人为本”的育人理念，持续完善体质健康测试的体制机制，增进体质测试的标准化和科学化，使得体质测试在我国学生体质健康问题上发挥了积极影响。

但从官方发布信息以及实际调查结果中可以看出，学生体质健康并没有带来显著提升，当前体质测试过程中依旧存在执行上的误差。学校普遍采用两种方法开展体质测试：一是学生自主测试，学校人力资源负担较重；二是组织集中测试，该种测试方法占用了有限的体育课程资源，很大程度上影响了体育教学进度。虽然部分学校利用课余时间开展体质测试，但增加了教师额外工作量，教师身心疲惫。具体质健康测试试中，测试仪器的规范使用及其本身的精密度、老旧折损等情况，也对体质测试结果的精确性造成影响。测试结果涉及大量信息的记录、输入与上报，信息在不同环节中多次传递造成信息衰减也是数据漏报、修改和乱报的症结。我国学生体质健康测试政策内容全面，涉及面广。在测试目标、测试项目、测试标准、操作办法、奖惩机制、督导评估等方面均不断推出和修改完善各项相关制度。但学校、教师、学生对体质测试的认知、态度并未随之改变；体质测试、反馈、健康促进建议或健康处方的闭环未形成；上级监督评价多以结果作为按照，忽视过程性监督评估，且监测人数少、比例低；在当下教育部部门、体育部门共同负责的框架下，责任主体不明、问责主体单一、问责范围较窄、承担责任方式单一。

3.2 第三方实施学生体质健康测试的意义

第三方指两个相互联系的主体之外的某个客体，第三方既可以与这两个主体相关联，又可以独立于这两个客体之外。本文中“第三方”指独立于教育行政部门和参加测试学校、有能力和意愿参与学生体质健康测试中的社会组织和企业。第三方治理早已应用于我国的各个领域，并取得了显著成效。近年来，体育领域也频频出现第三方治理。将第三方治理理念引入学生体质健康测试领域，既有学理上的意义，也有实践上的价值。

本研究理论意义在于：首先，对发达国家学生体质健康测试第三方实施的制度建设经验进行系统分析，充实本领域理论研究成果；其次，探究通过政府购买公共体育服务的途径进行学生体质健康测试第三方实施的制度与实践机制，可以为相关改革提供理论依据；再次，立足中国国情解决问题，可以丰富中国特色的学生体质健康促进和政府购买基本公共体育服务理论体系。本研究实践价值在于，首先，设计出学生体质健康测试第三方实施的整体方案，可为相关改革提供直接支持和参考；其次，通过科学的制度安排，能够有效规范和控制学生体质健康测试的实施过程，解决监管缺失、专业设施与人才缺乏、操作过程不规范等现实问题，能有效降低改革成本与风险，提高学生体质健康监测的质量、效率及管理绩效；再次，通过合理的路径选择，能够科学分析通过政府购买公共体育服务实现学生体质健康测试第三方实施的所需的环境与条件，优化资源配置，形成政府、市场、学校、社会和公众都积极参与的运行机制，促进我国学生体质健康工作可持续发展。

4 我国政府购买学生体质健康测试第三方评估的政策梳理

虽然我国尚未出台学生体质第三方评估的政策文件，但是在许多体育相关政策中已经可以发现建议社会力量介入学生体质健康测试的文本表述。我国对于体质测试服务购买在政策中的体现早在2012年就初见端倪。2012年12月，时任教育部部长袁贵仁在全国推进学校体育工作会议上谈及，“全面开展体质健康测试。健全国家学生体质健康监测评价制度，加强人员培训和过程管理，委托第三方机构开展测试质量监控，保证测试质量”，并提出要“加大督导检查力度，加强工作评估，及时向社会公布体育督导评估结果”。由此可见，早在2012年我国便开始提出委托第三方机构参与体质测试的设想，但是无论是推进速度、范围，还是政策制定上都还停留在较为初始的状态。2014年国务院颁布《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》提出“在转变职能背景下，分离出那些可以依靠体育社会组织能力来提供的公共服务和自行解决困难事项，给与组织充分信任并将事务交由他们承担”。2014年，在教育部印发的《学生体质健康监测评价方法》《中小学体育工作评估办法》、以及《学校体育工作年度报告办法》中也明确提到了“各地要通过政府主导、第三方监测、社会监督等多种渠道汇聚、分析和公布学生体质健康变化趋势、学校体育工作进展情况等信息。”同时，还要“委托第三方机构随机抽取一定比例的学校作为考察样本，进行测试工作和测试数据的现场抽查复核”。2017年《青少年体育活动促进计划》中也指出，“积极探索通过第三方开展学生体质监测的办法，完善学生体质健康公告制度”。2019年《国务院办公厅关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》中，43号文将深化“放管服”改革，进一步落实政府职能转移的方针政策，将符合条件的体育赛事活动资源、项目培训等通过公开招标方式交由市场主体承接。

5 我国学生体质健康测试第三方评估的实施路径

结合我国实际并参照发达国家学生体质测试第三方实施经验，若以合同方式将体质测试服务外包给第三方，需要制定并完善相关法律法规，拟定招标细则，对有意愿、有承接能力的非营利组织进行资质上的考察，在符合要求的前提下与之合作。初期进行小范围的试点，发现问题，及时修改不合理的地方，在此基础上加以逐步推广。注重政府、第三方以及学校三者间的对接过程，共同确立体质测试的流程，保证第三方实施体质测试的专业性和透明度。最后，政府通过增加宣传力度，鼓励和引导更多从事学生体质健康测试的第三方非营利组织，对第三方进行绩效评估，构建竞争性市场。

5.1 政府制定并完善相关法律法规

我国在政府购买体育服务的制度建设尚处于初级阶段，对于通过政府购买体育服务的方式将体质测试委托给第三方只有少数案例，因此首要任务是制定和完善相关法律法规。西方发达国家之所以能在这一领域取得成功并获得大范围推广，与其完善的法律法规密不可分。以美国为例，美国拥有健全具体的法律体系，与政府采购相关的法规数量多达500余部，与购买公共体育服务相关联的法律高达400余部，这些法律法规对政府购买公共体育服务的原则、方法、程序、监督、评估和仲裁都起到了很好的规范作用。为了筛选出质量更高、更贴合需求的服务供应者，淘汰不合规范的企业，同时避免恶性的竞争，健全的购买服务法规是不可或缺的。应从法律的角度保证第三方组织的监测地位、监测职责，“以维护测试者的合法权益为目的针对第三方监测机构出台相关政策，明确政府在学生体质健康测试中的地位及所涉及职能”。

我国在当前阶段可以参考发达国家在政府购买公共体育服务、外包体质测试的相关法律，在《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国合同法》《政府购买服务管理办法》的相应框架内，建立属于我国的政府购买公共体育服务的法规，做到有法可循，只有在法律的约束下市场才能良性运行。同时，参考第三方监测制度，根据《学生体质健康监测评价办法》《中小学体育工作评估办法》《学校体育工作年度报告办法》，进一步完善学生体质测试第三方实施的制度。近年来很多地方政府尝试推进购买体育服务，都推出了各自的法规文件或指导意见，江苏省常州市早在2013年12月就出台了《常州市关于购买公共体育服务的实施办法》，对购买主体、承接主体都做出了相应说明，购买内容列举了11大类，其中就包括国民体质测试。截至2017年，常州、无锡、沧州、嘉兴等地也陆续发布了购买公共体育政策性文件，但大多只是宏观上的指导，缺失具体细则，尤其是对政府购买的监管也仅是简要提及“购买公共体育服务的事项资金接受内部审计、外部审计以及财政部门的绩效评价、监督检查，并及时公开有关信”，缺乏对监管的重视。地方在购买体育服务时虽然相较于国务院办公厅下发的文件目录中有所扩大，但是购买内容的主体不统一，随意性较大，且购买范围的确定过程不严谨。此外，政府应在规定中详细阐明第三方的工作责任与义务，防止责权不清，推脱责任。

综上而言，为了实现体质测试服务乃至更多公共体育服务的顺利购买，未来应继续在宏观指导层面下功夫，首要目标是明确规范制度，政府部门做好顶层设计，理清地方政府在购买第三方服务时的基本原则，对政府购买公共体育服务立法，依法行政，从而对政府购买第三方体质测试服务起到指导与规范作用。

5.2 政府拟定招标细则，招投标过程透明公正

在购买过程中需引入招投标机制。政府拟定招标细则，对第三方的资质、条件、组织能力、测试手段等方面制定标准并进行考察。第三方对于承包体质测试是否有详实的体质测试方案；参与体质健康测试的工作人员有没有进行过培训，是否具有合格的资质；第三方对于测试中的突发事件有没有紧急备案；第三方有没有高效安全的数据采集系统，能否及时上报数据，做到数据的实名制；是否能够提供及时的反馈服务，为学生后续锻炼提出科学建议。政府和第三方都作为独立的决策主体，须在公开环境下进行具体事宜的交流，防止相关人员因利益私下往来，破坏公平性。

在政府购买服务的过程中，为了更好地体现公共透明，杜绝招标黑幕，可以采取常州政府的模式，在项目的申请现场直接审查，聘请国内外专家组成的第三方专家组评审组，让竞标者在现场进行阐述，让评委更直观地了解竞标者。

5.3 确立购买主体与承接主体

根据我国已出现的学生体质健康测试服务外包案例，如上海松江市、深圳龙岗区、重庆市、中山市等地区，购买主体可以包括地方体育局、教育局、学校等，承接主体目前有广州恒康伟业教育科技有限公司、中山市龙田运动与健康研究所等企业或是机构。我国可以选择由地方政府、体育局、教育局成为购买主体，采用直接购买的方式，也可以选择政府拨款给学校，让学校选择有能力承接测试服务的第三方机构。既可以选取营利组织，又可以选取非营利组织，作为体质测试服务的承接主体。

5.4 资金来源

资金来源有政府资助、社会赞助、企业自身发展等多种来源。不同区域、不同类型体育组织的资金来源不尽相同。经过对广州恒康伟业教育科技有限公司负责人的采访，发现该公司以及该地区其他第三方测试机构，几乎完全实现了市场化行为，企业主动联系学校对自己的体质健康测试服务进行介绍与推销，属于正常的商业往来。因此，资金既可以来自于政府的直接资助，也可以来自学生/学校/政府补贴。

5.5 外包实施与政府的监督评估

第三方根据与政府或是学校签订的合同履行合同，根据条款提供体质测试服务。在执行的过程中政府需根据制定好的法规、章程，对第三方组织进行监督、绩效评估，完善奖惩机制。成立监督小组，可以聘请外部组织和社会大众的力量对体质健康测试的过程、服务质量、随机巡视抽查、数据上传等流程进行监督。让学校体育老师、政府人员、第三方组织人员在接受相关培训后共同参与到监督中，多元化的监督机构可以让测试过程更加具有透明度、权威性、公正性。

注重政府与第三方之间的对接，政府对第三方测试过程的监督以及测试结束后的绩效评估，保障了第三方能否真正发挥其有效性、公正性、透明性的特点。此外，没有奖惩机制，即使是非营利组织也会存在工作动力不足等问题；定期开展检查评估，对第三方开展工作的目标计划、实施过程、推进情况、数据采集、反馈情况进行跟踪与报告，有助于第三方体质测试市场的良性发展。

6 结 语

在理论框架、法律法规、政策支撑上不断完善的同时，加快开展体质测试第三方实施的试点，从中发现问题进行完善，确保在各个环节上都有详细具体的规定与指导，做到有法可依。根据我国实际情况并参照发达国家让第三方主体参与到学生体质健康测试工作，将学生体质健康测试工作外包给社会力量，以此达成比政府全权负责更好的效果，是未来学生体质健康测评的改革方向。在具体的改革实践中，根据学生体质健康测评测试工作的精确性、公正性和有效性需要，进一步完善第三方测试评估体制机制；应充分借鉴国内外第三方评估政策和实施路径的成熟经验并结合我国实际，不断加强制度建设和健全相关法律法规，通过引入招投标机制、拟定招标细则，对第三方资质进行严格筛选和考察，多渠道筹措专项资金，对第三方组织进行监督、绩效评估，完善奖惩机制。