我国残疾人职业教育实践理路70年（1951—2021）——基于国家政策文本的分析

邓 鹏 申仁洪

（1.重庆师范大学教育科学学院；2.重庆市特殊儿童心理诊断与教育技术重点实验室 重庆 401331）

一、问题提出

残疾人职业教育或特殊职业教育[1]主要针对残疾、弱势群体，属于特殊教育领域，[2]对其研究始于探索职业教育对弱智教育的意义。[3]对个体而言，残疾人职业教育帮助残疾人更好发展生活自理和社会适应能力，增强其生活信心；对社会而言，残疾人成为能为社会创造财富、残而不废、自强自立的劳动者彰显特殊意义，[4]对推动经济建设、均衡教育发展、维护社会稳定等起到不可替代的作用，也是一国社会福利保障和文明进步的重要象征。

习近平总书记强调：“中国将进一步发展残疾人事业，促进残疾人全面发展和共同富裕”，[5]并要“扎实推动共同富裕”。[6]在“十四五国民经济和社会发展”大背景下，残疾人职业教育日益凸显其独特价值。教育政策是国家或政党为了完成特定时期的教育任务而拟定的行为标准与规范，[7]体现了教育诉求及未来走向。长期以来，党和国家高度重视残疾人职业教育：党的十九大提出“发展残疾人事业”“完善职业教育和培训体系”；国务院在近几年发布《国家职业教育改革实施方案》（2019）、《“十四五”残疾人保障和发展规划》（2021）等政策文件。在宏观政策的引导和规范下，当前我国残疾人职业教育“法律体系不断健全”“不断实现规模化发展”。[8]然而，“教育发展结构性失衡，教育资源配置有待均衡”“教育质量薄弱，支持服务水平有待提高”“师资水平不高，师资队伍建设水平有待提升”等问题比较突出。[9]

残疾人职业教育已成为全球性教育议题。《世界残疾报告》（2011）建议，各国政府及其发展伙伴要“改变法律、政策、机构与环境”，使“残疾人能进入所有的主流体系获得服务”[10]；德国在“立法保障”“政策鼓励”“双元制运行”“多元立交”等方面促进特殊人群职业教育发展[11]；韩国残疾人职业教育具有“政策支持力度大”“机构发展多元化”“师资培养要求高”“课程设置多样化”等特点[12]；澳大利亚基于“同等条件”“参与”等宗旨，制定“教育支持”“社会支持”“就业支持”等支持政策[13]。然而在国内学界，针对残疾人职业教育的立法研究重视不够[14]，相关法规政策研究较少，文献产出也缺乏[15]，这为进一步的聚焦研究提供了研究视角。

二、研究设计与文本分析

政策文本蕴含价值逻辑实践导向，在对社会结构、政策过程的研究及批判性政策分析中至关重要，[16]而政策文本分析需要“从概念上定义研究变量”。[17]有研究认为，“政策”“除了表现为部门规章,也常以条例、法律、法令、法庭裁决、行政决议等形式出现”[18]“包括法律、法令、措施、办法、方法、条例等”[19]。参考上述观点，借鉴高宇翔等对“中国残疾人职业教育法律体系”的分类（国家根本法、专项法律、行政法规、部门及地方规章），[20]结合搜集的政策文本，本文所探讨的“政策”包括法律（根本法、专项法）、行政法规（条例）及部门规章（计划、规划、纲要、决定、意见、指示、标准、方案）等3类11种形式。

（一）研究设计。以1951—2021年我国残疾人职业教育相关政策为研究对象，运用政策文本分析法，从频次、类型、主体进行外部特征分析，并梳理出内部历史演变特点，最后针对发展困境做出未来展望，以期为相关政策制定与完善提供借鉴。

（二）文本选择。以“残疾人”“残障人士”“职业教育”“职业培训”等为主题词，采集国家层面残疾人职业教育政策文本（以下简称文本）。为更全面、更科学地提取与分析文本，筛选、汇总与整理的原则如下：一是权威性。发文单位必须是国家层面权威主体，体现国家意志，具有规范作用。二是公开性。文本公开可查且面向公众。三是关联性。文本与残疾人的职业教育或职业培训有联系，包含直接相关与实际内容相关的政策；另外，在残疾人职业教育实践理路的前50年，专门性政策较少，所以此期间对其发展起引导、推动作用的政策也在文本范围内。四是有效性。剔除失效、被废止或被翻新、起临时作用的文本。五是互证性。基于政策间的继承、引用与发展的关系进行追溯和印证，确保文本可信度高。最后，时间始于1951年，是因为这年出台的《关于学制改革的决定》要求各地各级人民政府应对生理上存在缺陷的儿童、青少年及成人施加教育，[21]是新中国成立后首次涉及“特殊教育”的政策，为特殊教育引出了发展方向。依上述原则，最终遴选出有效文本48份（见表1），成为研究的基本数据。

表1 政策文本构成情况

续表：

（三）文本分析。教育政策分析能“合理窥探教育发展理路，为经验凝练与瓶颈突破提供理论借鉴”。[22]政策频次、政策类型、政策主体是政策的重要外部特征，[23]因而接下来从上述三个维度进行文本分析。

1.政策频次。教育政策作为一种行政资源，其数量变化在一定程度上反映了政府意志的方向和主导教育改革与发展力度的大小。[24]如图1所示，总体来看，我国残疾人职业教育政策的发文呈现频次逐渐增加、数量逐渐增多的趋势，在2016年达到峰值之后有所下降。

图1 发文频次

教育具有社会制约性，其发展受到当时社会的生产力、经济政治等因素的制约。[25]依据频次波动情况，结合影响中国教育发展的重要经济政策或事件，参考标志性文件出现的年份，分为以下几个阶段进行讨论：一是缓慢发展阶段（1951—1981年）。1950年6月，时任国家主席毛泽东力求“国家财经状况从初步好转到根本好转”，在党的七届三中全会上提出“创造三个条件”。[26]经济在逐渐发展向好的同时，也一定程度上推动教育发展。1951年的《关于学制改革的决定》首次为特殊教育引出发展方向，但后来社会主义建设中发生的曲折事件制约我国教育事业发展，导致在这30年间总共只有2份政策，意味着残疾人职业教育发展缺乏足够的政策支持。二是逐步发展阶段（1982—1991年）。1978年的“改革开放”是一项关键性经济政策，从计划经济逐步转型，促进产业升级，加速经济增长。[27]经济发展促进法治建设。八二宪法（1982）规定“国家和社会帮助安排盲、聋、哑三类及其他残疾类型公民的教育”，[28]为残疾人受教育提供根本性法律保障。在宪法的指引下，政策出台频次增加，几乎每年都会有新政策，以带动残疾人职业教育向前发展。三是快速发展阶段（1992—2017年）。1992年1月，邓小平在南巡讲话中指出“坚持改革开放”“坚持共同富裕”，为中国未来发展“拨正了航向”，[29]使改革开放进入新阶段，推动相关政策出台：1994年《残疾人教育条例》（首部行政法规级政策）、1996年《职业教育法》（职业教育的专项法律）及1988年《高等教育法》（首部涉及残疾人高等职业教育的法律）的相继颁布为残疾人接受中等、高等职业教育提供了切实的法律保障，也为后续政策制定奠定基础、引领方向。在这迅猛发展的25年间，政策数量最多（30份），占比最大（约63%）。四是成熟发展阶段（2018至今）。2017年10月，党的十九大报告指出，为“推动我国经济实力进入世界前列”，应做到“保障、改善民生水平”。[30]为适切回应党的十九大精神，2018年的《关于加快发展残疾人职业教育的若干意见》专门探讨“残疾人职业教育”，阐述了其重要意义、发展重点、多项举措及组织领导，表明其发展体系日渐成熟。[31]2019年的《国家职业教育改革实施方案》提出“应加大对残疾人职业教育的政策支持力度”，促进其发展进一步成熟。

综上，受益于我国经济发展所带动的相应教育政策的推陈出新，残疾人职业教育从最初的缓慢发展到目前的成熟发展，不断在寻求更有成效的发展。1951年作为政策元年拉开残疾人职业教育发展的大幕，2017年党的十九大报告为我国“新常态下的经济”奠定发展基调，同时2018年专门政策应运而生，将残疾人职业教育发展引向新纪元，开启下一阶段的发展历程。

2.政策类型。根据上述对“政策”含义的探讨，制作如下表格（见表2）。具体分析发现：第一，权威性和规范性较强的法律和行政法规包含7份文本，形成以宪法为根本指导，以义务教育法、高等教育法、职业教育法及残疾人保障法为基本指示，以残疾人教育条例与残疾人就业条例为总体安排的结构。第二，在部门规章中，具有督促和部署性质的计划、规划、纲要、决定、意见、指示等类型的政策最多（34份），占比最大（约71%），说明在宏观层面上政府对残疾人职业教育的发展密切关注，并不断调试更合适的发展路径。第三，具有执行、落实性质的标准、方案等类型的政策主要为解决特定问题而制定，仅有7份，占比相对较小。综合来看，政策类型所形成的体系与层次较为完整、全面，为教育发展拟定宏观方向。同时，近几年《残疾人教育条例》《残疾人保障法》相继有修订、修正，说明国家把“办好特殊教育，加快发展残疾人职业教育”“保障残疾人民生、促进残疾人发展”一直视为发展现代化教育事业的必要组成部分。然而，具有执行、落实性质的具体政策还不够充足、全面，未来需针对残疾人职业教育发展困境提出相应对策。

表2 政策类型

3.政策主体。政策发布包括单部门发文与多部门共同发文。具体分析发现：第一，发文主体包括中共中央、全国人大及全国人大常委会、国务院及办公厅、教育部及分管司局（办公厅、初教司等）、其他部委及分管司局等5类。发文主体具有多元性，表明残疾人职业教育发展受到的关注度高。第二，如图2所示，在48份政策里，多部门共同发文的政策有15份。其中，3个及以上的部门共同发文的政策有11份，7个及以上的部门共同发文的政策有8份，更加体现国家着眼于全方位、多领域的残疾人职业教育发展路径规划，且各部门有较强的合作意愿与协同能力。第三，如图3所示，在历次共同发文中，中国残疾人联合会、民政部、教育部（包括原国家教委）和财政部参与的次数处于前列，这既表明残疾人职业教育发展是一项国家级战略，也体现国家对其发展的教育支持、社会投入及经费保障。

图2 多部门共同发文情况

图3 发布主体参与情况

三、我国残疾人职业教育政策的历史演变特点

定性分析我国残疾人职业教育政策（以下简称政策）的内部特征，挖掘出其历史演变特点，包括政策环境、培养目标、职业理念三个方面。

（一）政策环境：从口号呼吁到深化落实。虽《关于学制改革的决定》（1951）为特殊教育引出发展方向，但最初特殊教育在发展中并未充分重视残疾人职业教育。直到1987年，《全日制弱智学校（班）教学计划（征求意见稿）》才内隐式地提出“发展残疾人职业教育”（“弱智学校中高年级要开展初步的职业技能教育”），但仅限于宏观目标上的呼吁。《中国残疾人事业五年工作纲要（1988—1992年）》从教育层次、办学形式、教学内容等方面首次为残疾人职业教育指出发展路径，[32]从政策层面提出发展措施的雏形。《残疾人教育条例》（1994）也做出相应探索性规定，包括政府责任、发展路径、办学形式及专业设置，[33]为措施的落实首次提供行政法规级保障。之后近20年的政策中虽有一些落实措施，但仍以宏观上呼吁“大力发展/加强/推进……”为主。

2014年开始，政策进入深化落实阶段。《特殊教育提升计划（2014—2016年）》提出基于“融合教育”理念需要“深化特殊教育课程教学改革”；[34]《第二期特殊教育提升计划（2017—2020年）》在此基础上从办学形式、学校设立、校企合作、师资培养、课程资源建设等角度对残疾人职业教育发展提出了明确要求。[35]2018年的《关于加快发展残疾人职业教育的若干意见》阐述了残疾人职业教育的发展重点、多项举措及组织领导，[36]再一次助推政策落实。在答记者问上，教育部有关负责人强调“一分部署、九分落实”，[37]表明政府对政策落实的深度关切。此后，政策设计会继续沿着深化落实的路径，以回应党对特殊教育从十七大提出“关心”到十九大提出“办好”[38]的实质性转变。

（二）培养目标：从培养“适应性个体”到培养“职业型人才”。残疾人职业教育培养目标的雏形来源于《关于办好盲童学校、聋哑学校的几点指示》（1957）提出的“对盲童、聋哑儿童施以职业劳动训练，以培养其劳动职业技能”。[39]后来，《全日制弱智学校（班）教学计划（征求意见稿）》（1987）《关于发展特殊教育若干意见》（1989）相继颁布，都以类似的话语提出“培养残疾学生具有一定劳动技能并可以参与、适应社会”。后续政策也基本以“适应”为核心，力求培养残疾人成为适应社会的个体，关注其基本的生存发展与社会交往。

直到1996年，基于社会主义现代化建设的大背景，《中国残疾人事业“九五”计划纲要（1996—2000年）》提出残疾人教育的重点在于提高就业能力，[40]这实质上把就业作为残疾人职业教育发展导向，更关注个体价值的实现，是培养“职业型人才”的雏形。此后至今，无论是在经济、教育还是人权领域的政策，都主要以“关键能力本位”为出发点提出“促进残疾人就业”的路径。而且，《残疾人教育条例》（2017）指出：“残疾人职业教育应以提高就业能力为主，培养技术技能人才”，[41]在行政法规层面指明在残疾人职业教育领域“培养职业型人才”，为残疾人个体价值追求提供法律保障。

（三）职业理念：从“教康组合”到“教康整合”。参考贺晓霞对“教康整合”的定义（将教育与康复进行有机结合）,[42]本文的“教康整合”指“残疾人职业教育与康复的有机结合”。基于特殊教育的全球性演进趋势,残障儿童的“职业康复”“职业教育”正从传统的“庇护性就业”模式往“支持性就业”模式演化，[43]以实现“职业康复、职业教育、就业支持和工作进程一体化”。[44]

1978年是我国改革开放元年,特殊教育立法正是在1978年后迅速发展。[45]1986年的《义务教育法》首次把残疾人的“教育（学习）”“康复”组合一起，要求特殊教育学校和普通学校都应为特殊儿童的学习、康复提供帮助。[46]后续政策从设施建设、师资配备、康复训练、康复知识普及等角度进行了组合陈述，具体以“……、康复、教育、……”的文本形式出现。

残疾人教育语境下的“教康整合”首次出现在2001年，源自《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》中的“要将残疾学生的身心康复工作贯穿于学校教育教学的全过程”，[47]即“寓康复于教育”。2008年的《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》强调要建立健全包含“康复”“教育与就业”的残疾人服务体系。[48]为全面贯彻落实上述意见，2011年的《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》《残疾人就业工作“十二五”实施方案》都以相似的话语提出“开展教育康复与职业康复”“推进职业康复劳动项目”，[49，50]这标志着政策层面的残疾人职业教育也开始有“教康整合”。2016年，为进一步保障残疾人民生、促进残疾人发展，《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》把“职业康复、劳动技能培训等服务”视为“残疾人民生兜底保障重点政策”，[51]突出了教康整合对发展残疾人职业教育的特有价值。

四、未来展望

“实现‘一个都不能少’的目标，对残疾人要格外关心、格外关注”是习近平总书记对加快推进我国残疾人职业教育的亲切嘱托。[52]“基于个体差异的补偿正义”“超越缺陷中心的潜能开发”“拒斥隔离发展的融合取向”“超越职业适应的整合性支持”正成为残疾人职业教育研究基本趋势。在我国开启全方位建设社会主义现代化强国新征途之际，残疾人职业教育正处于新一轮发展的关键时期。在政策落实、发力持续、不断探索与实践的同时，应致力于更高的教育现代化目标，积极促进特殊教育政策的科学性与有效性，以确保以残疾人教育为引领的特殊教育质量提升的现代化。

政策文本分析发现，政策经过70年的发展日趋成熟，逐渐形成自身完整体系。从政策内容看，其在不同时期所具有的特点，无论是深化落实的政策环境、培养“职业型人才”还是以“教康整合”为职业理念，都顺应时代变迁格局与大国发展趋势，是对政策现实性的映衬。但整体来看，目前政策存在以下困境：一是政策在相互继承、引用与发展中暂未有坚实的理论基础；二是由于国家政策“结构欠完善，可操作性不强”，导致部分地区“配套立法滞后”“目标不明、措施不力”，[53]无法改变现阶段“庇护性就业（辅助性就业）”为主的残疾人集中就业模式；[54]三是民间力量如社会组织、社区志愿者、家庭成员的价值、功能等尚未得到明确规定，导致多主体支持缺乏足够的政策背书。因此，有必要对残疾人职业教育在深化理论研究、推进制度建设、构建多主体协作模式上做出展望。

（一）深化残疾人职业教育理论研究。教育政策助推教育实践。教育实践飞跃使理论研究深化成为必须，因为“教育行为”“教育工作”“教育活动”等能够堪称“教育实践”的前提是对教育理念的涉及、摄入。[55]在国外，融合教育是残疾人在美国社区学院接受职业教育的普遍实践样态；[56]在国内，自《残疾人教育条例》（2017）首次在行政法规层面提出“积极推进融合教育”后，可以说融合教育揭示了我国残疾人教育的发展新方向。[57]作为特殊教育理论中的重要组成部分，残疾人职业教育理论在未来必然朝着“融合”方向生长。在全面推行残疾人支持性就业的新背景下，[58]残疾人在职业教育、就业培训、实训实习等必然需要接触、适应、融入社会。加强残疾人职业教育理论研究，对坚定理论自信、精确政策定位、超越上位概念特殊教育政策的禁锢及突显政策的独立价值具有深远意义。在新时代深化教育体制机制改革的视阈下，对政策进行顶层建构，界定其地位、职责与功效，明确残疾人职业教育分别在普通职业教育、融合教育中的生态位，以教育体系变革的方式来实现“学有所教、劳有所得、弱有所扶”“全体人民共同富裕”的中国特色社会主义社会保障体系建设。[59]

（二）推进残疾人职业教育制度建设。教育政策的制定既要顺应教育发展规律，也要体现教育本质内涵。[38]教育的顶层设计需要对各个要素进行系统规划、统筹考虑，关键在于以制度建设为抓手进行推进、落实。[60]虽然《职业教育法》在修订草案中对“残疾人职业教育”的内容未作修改，[61]但未来可在以下几方面进行制度建设：一是制定具有权威性、规范性和统一性的《特殊教育法》；二是修订法律效力较高的《教育法》《残疾人保障法》等，增设相关内容，以强调残疾人职业教育的内涵、理念与价值；三是对残疾人职业教育发展中长期规划进行谋篇布局，明确“支持性就业”未来发展方向；四是继续颁布具体、可实操的办法、方案等一系列新政策，增加“支持性就业”相关政策，全力鼓励“融合性就业安置”，[62]以使更多残疾人脱离隔离环境。

（三）构建残疾人职业教育的多主体支持模式。残疾人职业教育不只是教育领域的关注点，更是人权保护、公平正义、经济建设、文明发展等社会目标达成的必要路径。因此，为应对残疾人职业教育发展困境，需要包括教育部门在内的多主体协同参与。联合国《儿童权利公约》《残疾人权利国际公约》深信“残疾人及其家庭成员应得到必要保护与援助，使家庭能为残疾人充分地、平等地享有权利做贡献”。作为两大公约的签署国，我国必然遵守其相关要求。[63]美国从《职业教育法》（1963）到《从学校到工作机会法》（1994）, 一直把“校企合作”视为职业教育的核心。[64]借鉴国外，基于当下我国社会组织和家庭参与度低的现状，新的政策设计不但要明确利益相关者的合理、有序参与，还要规定各参与主体间的职责与分工，鼓励、支持与引导新的协同模式，以政府为主导、学校为桥梁，有机串联家庭与社会组织，从而构建政府主导下的“家-校-社”支持模式。