残疾人灵活就业存在的问题及对策分析——以广西为例

聂桢海 包学雄

（广西民族大学政治与公共管理学院 广西南宁 530006）

一、引言

就业是人民生计的基础，是国民经济的“晴雨表”，同时也是社会稳定的“压舱石”。残疾人由于自身的缺陷，长期以来在社会活动中处于弱势，需要政府与社会各界人士的扶持，使其能够融入社会。近年来，随着我国互联网经济的快速发展与产业结构的优化调整，就业形式更加多元，特别是2020年新冠肺炎疫情爆发以来，世界经济一直处于低迷状态，工作岗位急剧减少，非正规就业为稳定就业和恢复经济提供了更多机会，灵活用工模式受到政府和学者们的普遍关注。

在国家层面，国务院从残疾人群体就业现状出发，出台了《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》，强调坚持市场引领和政府引导并重，到《“十四五”残疾人保障和发展规划》再次提出强化就业优先政策，实现残疾人充分高质量就业，从顶层规范了我国残疾人灵活就业的发展。在地方层面，各地纷纷出台相关政策支持互联网平台的发展，完善残疾人灵活就业扶持政策，探索建立适合残疾人灵活就业的社会保障体系。政府颁布的这些政策立竿见影，取得了一定的效果，残疾人的生存和发展空间得到了明显改善，但仍有许多问题亟需解决。

根据第二次全国残疾人抽样调查数据显示，广西现有337.5万残疾人，占总人口的7.23%。与其它各省相比较，广西的残疾发生率偏高，居于全国第二位。然而，广西作为边疆少数民族地区，区内经济发展不平衡不充分，政府所提供的财政资金有限，实现残疾人高质量就业有不小的难度。因此，研究残疾人灵活就业对于切实保障残疾人平等就业权利，推动残疾人灵活就业再上新的台阶，广西经济发展和社会的全面进步都具有很强的实践意义和实用价值。

二、文献回顾

从20世纪70年代初开始，在国际劳工组织的大力推动下，非正规就业逐渐成为许多国家重要的就业方式，并创造了大量的就业机会。[1]从1978至2018年，我国城镇地区的灵活就业人数已由15万人上升至2.4亿人，灵活就业所占比重也由0.16%上升至56.18%，非正规就业在创造就业领域展示出巨大潜力，已成为我国不可或缺的就业模式。[2]

究竟何为非正规就业或灵活就业？我国学者们从不同的研究视角予以关注。刘根荣发现，云计算、移动互联网和大数据技术的出现和运用，催生了新的经济形态，对传统经济产生了颠覆性影响，进而推动了灵活就业的产生。[3]然而我国现行的劳动法律制度侧重于关注劳动合同形式的用工，确立的是工业化雇佣制所形成的标准劳动关系①，灵活就业所形成的非标准劳动关系给传统的劳动法体系造成了冲击和挑战。[4]因此，我国现行的灵活就业法律制度和政策规范亟需完善，要在立法上准确区分传统就业和灵活就业，建立与灵活就业相适应的多层次社会保障体系，弥补在灵活就业中存在的问题。[5]张成刚认为，为了实现公共政策的制定适应劳动力市场的变化，在新就业形态发展中，还需要重视公共政策研究。[6]那么，如何推动灵活就业高质量发展呢？匡亚林等提出，完善我国社会保障及相关劳动法律法规，探索新业态灵活就业人员劳动关系的灵活认定方式，加快劳动立法，将灵活就业人员劳动关系纳入《中华人民共和国劳动法》、《劳动合同法》的约束范围，建立灵活就业人员的劳动保障制度。[7]而落到具体实施层面上，王立剑阐释了灵活就业人员的社会保障模式和社会保障政策完善思路，同时还介绍了我国社会保险权益与用工关系的关联性。[8]也有学者认为，我国已经存在城乡二元分割的社会保障体系，从现阶段实际情况出发，应单独建立灵活就业者的社会保障体系，改革现行的社会保障制度，形成灵活就业人员社会保险、社会救助体系。[9]已有的研究注重从宏观角度分析我国灵活就业政策和改进措施，从地方层面和不同身份的灵活就业群体的研究较少。本文从地方层面和特定群体作为研究的出发点，探究广西残疾人灵活就业的现状，总结出广西残疾人灵活就业存在的问题，以期更好地为管理者制定相关政策提供参考依据。

三、广西残疾人灵活就业现状分析

（一）残疾人灵活就业情况较为稳定。从近四年统计②数据可以看到，广西城乡之间持证残疾人③的就业人数差距不大。按比例就业，2020年与2017年相比增长25.9%，增长幅度较大；集中就业2020年与2017年相比减少18.1%；广西持证残疾人个体就业2020年与2017年相比减少13.3%；广西持证残疾人灵活就业、从事农业“种养加”四年来涨幅不大，较为稳定（见表1）。综上而言，集中就业、个体就业的传统就业模式受到了严重的挑战，随着互联网经济的快速发展，灵活就业、辅助就业等新的就业模式引起了社会各界的关注。此外，分析表明，广西残疾人就业呈现出“城乡二元化”，农村残疾人主要以小农经济为主，超过70%的残疾人从事农业生产和养殖业，基本上依靠家庭赡养，城镇残疾人以灵活就业、按比例就业、集中就业为主。

表1 2017—2020年广西残疾人就业形式(人)

（二）残疾人灵活就业保障力度加强。近年来，党和国家不断完善与残疾人就业有关的法律政策，广西结合自身实际情况，努力做好“十三五”规划和推进小康进程的工作，开展许多特色的残疾人就业援助活动和项目，取得一定的效果。为完善残疾人就业支持政策，保障残疾人灵活就业的权利。2014年，广西出台了《广西壮族自治区贫困残疾人个体户和灵活就业人员参加基本养老保险补贴暂行办法》，对贫困的残疾人个体户和灵活就业进行补贴，但是受益的群体具有明确的限制；2018年，发布了《关于扶持残疾人自主就业创业的实施意见》，向自主就业、创业的残疾人提供税收减免、创业和就业补贴；同年颁布《广西壮族自治区个体工商户和灵活就业残疾人参加企业职工基本养老保险补贴办法》，对所有从事个体经营或通过灵活就业方式实现就业并以个人身份缴纳养老保险的残疾人予以补贴。但是上述政策对残疾人灵活就业、缴纳社会保险和享受各种补贴均存在一定的限制。例如，根据要求必须是本地户口才能享有照顾性政策，将流动人口和农村人口排除在政策外，并不利于残疾人为了寻求更好的就业机会进行跨区域流动。

（三）残疾人灵活就业补贴范围扩大。残疾人弹性就业的补贴，可按不同的分类标准，分为缴费式的和非缴费式的补贴。缴费式的补贴主要是政府对灵活就业的残疾人所缴纳的社会保险给予部分补助；非缴费式补贴是不需要基于个人缴费为前提，具有普惠性，主要表现为政府对灵活就业的残疾人直接进行财政补贴。选择何种类型的福利体系与一个地区经济发展、方针政策密切相关，广西残疾人灵活就业补贴已经实现从选择型向普惠性转变，覆盖范围也在不断扩大。2014年，《广西壮族自治区贫困残疾人个体户和灵活就业人员参加基本养老保险补贴暂行办法》规定，对从事个体经营或灵活就业的贫困残疾人予以养老保险补贴，补贴标准为县（县级市）每年不低于1200元/人，市辖区不低于800元/人。2018年，广西多部门联合出台了《广西壮族自治区个体工商户和灵活就业残疾人参加企业职工基本养老保险补贴办法》，受惠群体覆盖面扩大，将所有灵活就业残疾人纳入保障之列，并加大了残疾人灵活就业的养老补贴力度，调动受助的残疾对象参保的积极性。以南宁市为例，2021年灵活就业养老保险最低缴费下限为591.1元/月，根据规定，一名残疾人作为个体工商户或灵活就业人员，在缴纳12个月的养老保险费后，到当地残联申请补贴，最终可以获得补贴4728.84元。

四、广西残疾人灵活就业存在的问题

（一）残疾人整体就业质量有待进一步提升。残疾人在身心方面存在功能性障碍，平等参与社会生活的机会和权利受到很大的限制，劳动力市场供大于求导致适合残疾人就业岗位少等问题依旧存在，伴随着产业结构调整和市场经济体制的激烈竞争，残疾人就业形势严峻。据官方统计，截止2020年底，有337.5万残疾人，但只有135.3万人自愿登记为残疾人，其中持证残疾人就业人数为321680人，超过70%以上的残疾劳动者仍然从事农业、种植业和养殖业；残疾人按比例就业人数为9457人，仅有千分之六的残疾人实现了按比例就业[10]，实际就业人数占广西残疾人总数的8.9%。由于政府资助的官方慈善组织无法满足众多残疾人的需求，主要通过残疾人自力更生或者依靠家庭赡养，因此，政府承诺的与残疾人实际得到的之间存在一定差距[11]。网络信息平台建设也存在缺陷造成供需不匹配，企业用人需求和残疾人求职的信息不通畅[12]，残疾人整体就业质量不高，残疾人就业市场还有很大的增长空间。

（二）残疾人就业过程中排斥现象依旧存在。就业歧视是残疾人在就业过程中常会遇到的问题之一，用人单位常常习惯性地认为残疾人素质低下、技能欠缺，企业从经济效益、企业形象、劳动安全等方面考虑，对残疾人实施不合理的考评标准，甚至同工不同酬，忽视残疾人平等就业的权利。国家虽已出台了扶持残疾人就业的相关政策，然而，缺乏法律执行的制裁机制。“事实证明，实施法律比实施其他法律更困难，因为对残疾人的根深蒂固的偏见仍然存在”[11]。大多数用人单位及政府部门在招聘公告中，时常发生取消残疾人群体的报名资格，认为残疾人只能从事一些低层次、低工资、低技术的工作，残疾人被辞退现象频频发生。在2017年广西公务员考试中，广西残疾人联合会才面向社会定向招录1名残疾人，距离《关于促进残疾人按比例就业的实施意见》的出台，已经过去3年，整个社会也在不同程度上歧视残疾人，认为他们对社会的贡献微乎其微，只能依靠社会的帮助和救济，从而忽视了残疾人自身所拥有的人力资源的价值和能力。

（三）灵活就业服务体系难以满足残疾人需求。灵活就业者在职业发展上略逊于全日制就业者，虽然残疾人可以免费进行职业培训，但是基层政府缺少相关的就业服务。一方面，我国在为残疾人提供相关服务上的社会组织非常少，大家所熟悉的就是各级残疾人联合会；另一方面，各地区残疾人联合会“行政化”“官僚化”倾向日益突出，造成组织能力低下[13]。虽然他们极力争取更多的政府权力，但非政府组织的性质决定了他们在政府部门中处于弱势地位，所提供的就业服务十分有限。此外，灵活就业市场缺乏统一、可信的诚信数据体系和监管系统。灵活就业目前已经创造了大量就业的机会，给更多中低技能、残疾人群体快速就业的可能，但在具体的择业过程中，对就业信息真实性的甄别，以及残疾人职位匹配的体系建设需持续完善。政府就业服务不到位，政府部门职业介绍关注重点在全日制用工方面，没有切实考虑到残疾人的能力需求。

（四）灵活就业法律法规落后于社会发展需要。上层建筑的建设对经济基础有着重要的影响，随着就业观念的转变和灵活就业人员数量的增加，我国采取了一系列措施，为灵活就业人员提供更多的政策支持和法律保障。然而，这些法律的保护效果还远远不够，由于我国劳动法和社会保险法的调整是以正规就业员工为中心的，因此在灵活就业的背景下，存在着一定的制度差距和缺陷。灵活就业者社保缴纳问题面临两大痛点：第一，由于户籍限制，灵活就业人员在没有与企业签订劳动合同的情况下，外地户口是不能在就业地缴纳社保；第二，灵活就业者不能单独缴纳工伤保险，大多数没有雇主的灵活就业人员通常被排除在失业和工伤保险计划之外，这些保险只能由雇主提供。即使在正常情况下，灵活就业人员也容易面临巨大的失业和工伤风险，而弱势群体面临的失业风险更大。此外，如果政策鼓励灵活就业，而没有及时改善法律保护，用工单位为了利益最大化与减少用工风险的需要，进而会采取与灵活就业的残疾人不签合同或者签订短期合同的行为，甚至外包给第三方人力资源公司来负责，在一定程度上压榨了残疾人的报酬。残疾人就业一方面是赋能，另一方面是剥削。[14]

五、完善广西残疾人灵活就业的建议

（一）积极拓宽残疾人的就业渠道。残疾人就业是一项复杂的系统性工作，政府在为残疾人提供就业方面应当发挥主导作用，为残疾人创造更多的灵活就业机会。一是要推动落实“互联网+助残”的就业模式，现如今众多工作岗位从传统的线下模式转向线上模式，给残疾人提供了更多的就业机会，政府应加强对残疾人互联网知识的培训，根据岗位需求开发课程，通过线上线下培训的形式，提升残疾灵活就业人员职业技能和就业能力。二是大力扶持共享经济平台，例如“好活”用工模式，通过互联网、大数据技术进行智能匹配，借助平台助推残疾人就业，将残疾人灵活就业纳入政府监管范围。三是充分发挥社区的作用，广西作为民族地区，拥有诸多国家级非物质文化遗产，当地政府和社区可以支持与鼓励残疾人非物质文化遗产就业，不仅能够实现残疾人稳定就业，促进个人的职业发展，还能在一定程度上推动非物质文化遗产的传承与保护，实现政府、社会、企业的多方共赢。

（二）营造良好的残疾人就业观念。党和政府要通过加大宣传力度，提高社会扶残助残的意识，政府部门应积极落实《关于促进残疾人按比例就业的实施意见》，努力消除对残疾人的观念排斥、就业排斥、社会排斥的现象，以及在企业中逐渐消除残疾人工作能力低下的错误观念，创造有利于残疾人就业的社会环境，使社会认识到残疾人只是因为某种生理残疾而无法参与一些特殊而繁重的工作，并非丧失了劳动能力，进而提升残疾人社会地位与身份认同感。现阶段，在灵活就业大背景下，“科技助残”也为诸多残疾人提供就业机会，比如外卖平台使用智能化的调度系统，根据残障骑手的身体情况进行数据匹配，此外，平台还上线无障碍沟通系统，来方便骑手与用户沟通。

（三）优化灵活就业的政策服务体系。政府应当充分意识到，灵活就业将是未来就业的重要形式，同时也是拓宽残疾人就业的重要渠道。第一，要将就业促进政策和服务落到实处，推动形成共享经济平台灵活就业人员互联网管理与服务指南，在产业监管、灵活就业、社会保险等方面进行配套性和系统化支持，消除对残疾人就业的不合理限制，将各种就业保障支持政策转变为多种形式的就业促进政策。第二，在残疾人就业需求上，政府部门、各级残疾人联合会要做好摸底摸查工作，对有就业意愿的人员，要提供个性化的指导、岗位推荐等服务，各类行业协会向残疾人提供就业援助、职业技能培训等服务，帮助其实现灵活就业或全日制就业的，按规定给予服务补助。第三，发挥人力资源服务公司的效能，以协议的方式确立劳务关系，将残疾灵活就业人员组织起来，帮助其实现灵活就业或稳定就业的，政府可以给予相应的补贴。第四，为残疾人灵活就业提供法律援助通道，自治区总工会要加快组建广西各地市残疾人灵活就业工会组织，确保互助保障、困难职工认定等项目对灵活就业的残疾人员无差别落实。

（四）健全灵活就业的社会保障制度。虽然残疾人灵活就业早就先行一步，但是相关社会保障制度尚未健全。社会保障权是每个人应该享有的权利，社会保障应确保对弱势群体和有特殊需求的群体进行倾斜。一是鉴于残疾灵活就业人员的收入不稳定，地方社保部门应制定合理的基本养老金和医疗保险缴款水平以及处理暂停缴款的方法，缴款周期可适当延长。二是优化灵活就业的缴费制度，调整只有存在劳动关系才可以缴纳失业、工伤保险的规定，从制度层面明确工伤保险缴纳责任主体，探索一种单独缴款、计算或者在不止一个雇主的情况下合并缴纳的制度，并建立一个适合灵活就业的残疾人员就业统计制度，为其登记、缴费、核查和待遇领取提供基础信息。三是针对一些灵活就业的残疾人没有经济能力和不愿意参加社保的情况，需要进一步推进社会保险从制度全覆盖到人员全覆盖，对于那些困难的残疾灵活就业者，给予一定的社会救助，逐步建立起以社会保险为主、社会救助为辅的覆盖全体残疾灵活就业人员的社会保障体系。

六、结语

总体而言，在“灵活就业”大背景下，政府要从整体观出发，深刻把握新业态经济和互联网经济发展规律、特征及其动态演变趋势，系统的对传统就业模式的基本经验进行总结，准确定位新时代下灵活就业面临的难点、痛点，努力搭建新时代适合残疾人灵活就业的综合保障制度，推进残疾人就业保障体系再上新的台阶。

注释：

①标准劳动关系是指以用人单位与劳动者之间建立一种劳动关系、8小时全日制劳动、遵守一个雇主的指挥、工作场所固定、获取全薪、签订劳动合同等为特征的劳动关系。

②广西壮族自治区残疾人联合会在2013年第一次将残疾人灵活就业纳入残疾人事业统计分析报告，2016年之前的就业统计数据采取的是非实名制，因此没有进行统计。

③持证残疾人指拥有残疾证的残疾人，鉴定为残疾人，不一定拥有残疾人证；残疾人就业归属地是广西，但是其中可能包括了非广西户籍的残疾人。