宅基地使用权的历史性认识与无偿继承的再证成

肖颂洋

摘要：宅基地使用权自1949年以来一直在演变、更新，结合历史背景以及社会情境可以总结为政治激励性质的“社会契约”（1949～1962年）、服务性质的功能板块（1962～1982年）、市场体制的流动要素（1982～1998年）及植根村社传统的社会产权（1998年至今）。对宅基地使用权的历史性认识以及历时性归纳可以为宅基地使用权的继承性提供一种重要的历史资源库存，夯实无偿继承的理论基础，克服“货币继承”方案设计之中的逻辑缺陷及利益短视。

关键词：宅基地使用权;制度变迁;无偿继承

一、问题、综述与进路

土地，是中国人最为执着和依赖的生活资源之一，关于土地的制度设计和权利配置是帝制中国政权交替的隐形主线。新中国成立以来，土地被技术性的政治建构划分成不同性质的部分，其中宅基地便是其中重要的组成部分。

关于本文的主题：宅基地使用权制度演变与宅基地使用权继承，学界已素有探讨。关于前者，各学者都持有不同的观点、划分出不同的时间阶段，并无统一定论，主要是持三分法或者四分法。如三分法者，朱新华等人认为是“宅基地农民私人所有时期（1949～1962年）、宅基地使用制度形成时期（1962年到20世纪90年代末）、宅基地使用权流转探索时期（2000年至今）”。李泉认为是1949～1978年、1978～2000年及2000年至今的制度演变过程。刁其怀认为是“宅地私有并可自由处分、地归集体所有房屋可买卖及地归集体所有房屋处分受到限制”的变化过程，其他学者如王钰（2009）、王小莹（2012）、祁全明（2018）、杨德群、谭乐（2020）等学者也持三分法观点。如四分法者，丁关良认为是“农村宅基地农民私人所有，农民享有宅基地所有权”“宅基地归生产队集体所有，农民享有宅基地使用权”“宅基地属于农民集体所有，农村居民和城镇居民享有宅基地使用权”“宅基地属于农民集体所有，农户享有宅基地使用权”的四个变迁过程，喻文莉等人认为是“土地改革阶段”“农村合作化阶段”“人民公社阶段”“改革开放阶段”的嬗变过程，郭贯成等人则认为宅基地制度的变迁历经了“宅基地私人所有时期：国家主导下的制度安排（1949～1962年）”“宅基地集体化时期：‘居者有其屋’的保障功能（1962～1982年）”“宅基地使用主体宽泛时期：市场化发展的利益诉求（1982～1998年）”“宅基地流转收紧时期：新农村建设的管理手段（1998～2017年）”“宅基地赋权强能时期：乡村振兴中的制度供给（2017年至今）”。也有学者抽离具体时间，以宅基地使用权的权能阈值或制度趋向进行探讨，董新辉认为是“‘两权合一’模式下的自由流转阶段、‘两权分离’模式下的变相流转阶段和‘两权分离’模式下的限制流转阶段”，刘守英等人认为整个宅基地使用权制度的演进过程是“产权弱化与管制强化”，胡新艳等人认为宅基地制度的趋向与变迁是“从居住保障转向财产权利”的过程。关于后者，整个学界有着这样一个过程：在2000年以前，几无论者认为宅基地使用权可以继承，在中国知网上可以找到的、最早较为深入剖析、论证宅基地使用权继承問题的是学者张卫。此后，任中秀、姜红仁等学者先后撰文，进而开始了2010年至今论证宅基地使用权继承的热潮。目前来讲，学者们的讨论重心已从能否继承转向应否继承以及继承制度的设计之上。尤其是在继承制度的设计上，诸多学者提出了“法定租赁权”或“货币继承”的方案：刘凯湘等学者认为，应当在集体经济组织、农民和农房受让人之间形成三方权利义务关系，构建宅基地的法定租赁权制度，使非本集体成员以继承方式获得宅基地的法定租赁权。龙翼飞、徐霖提出“农村宅基地使用金”并用之“作为服务社会主义新农村建设的专项资金，用于农民集体组织的公共设施、文化教育、卫生医疗、社会保障等项目的建设”。此外，如徐致远、徐玮晶、朱楠楠、卓梦珠、孙树惠、李潇晓以及盛亚南等学者也持类似观点。这些有偿继承的理论方案在一定程度上被部分地方政府所采纳并通过地方性法规予以实践？譹？訛。然而，无论是近年来的《民法典》《土地管理法》等修法运动，抑或是“房地一体”的全国性政策，均没有采纳有偿继承的理论方案，有偿继承以及无偿继承之间存在一种深刻的矛盾张力。所以，尽管宅基地使用权继承政策已被写进中央层面政策文本，然而作为中央政策文本的无偿继承方案理论性基础受到忽视，对有偿继承方案的挑战更是无力还击，亟需摆脱原有路径，重新构建具有解释力的分析框架。

制度是社会生态及系统秩序的有效范式，而社会是变迁的、动态的，社会结构与行为主体会随着社会情境的变化而不断进行定界和交换。由此，历史制度主义作为一种经典的社会科学分析方法，其力求通过分析“国家宏大制度背景与具体制度安排之间的结构关系”进而解释当下的社会现象。本文力图通过梳理1949年以来宅基地使用权制度变迁的具体历程，分析宅基地使用权的历次属性演变与制度目的，进而为当下宅基地使用权的无偿继承找寻历史性的理论基础。

二、脉络：宅基地使用权的历次形变过程

宅基地使用权的权利属性和阈值在1949年后发生过数次形变，其背后显现的不仅是法律的变迁，而更是一种历史现场和社会制度的宏大变化。总体上，宅基地使用权历经了以下四次形变。

（一）自由与所有：财产权与政治允诺（1949～1962年）

对一切土地权利进行再分配及制度再构建，是革命时期及20世纪40年代末土地政策的内在逻辑。1949年3月，中共中央召开中共七届二中全会，明确提出“人民民主专政”“没收封建阶级的土地归农民所有”，而在更早的“根据地”时期，将土地所有权给予农民，已是既定政策？譹？訛。这种既定政策包含着两种意义：其一是规范意义的财产权，其二是一种重要的社会权性质的政治允诺。一方面，“工厂归工人，一切土地归农民，瓜分地主田地”“彻底平均分配土地”等政治允诺是土地革命时期的主要性标语，这些政治标语、文本凭借其简短有力以及独特的体裁，使得“接收者在解释这些文本的时候，也往往带有一些特殊也更为现实的期待，即能在多大程度上满足‘我’之所想”，使得“还地于民”“平均地权”等政治构想得以充分实践，土地与广大农民之间的关系被重新建构，广大农民从租户、佃农蜕变为所有人、拥有者，进而党从广大群众中获取澎湃力量，持续推动革命的胜利。另一方面，通过这类承认性的规范文本，拥护新政权且“干净”的农民在新中国成立之初就与那些地主阶级、反动阶级、官僚垄断阶级明确区分开来，被承认为国家政权的领导者和社会主义社会的主人，土地拥有了一种财产权以外的社会权性质，即土地权不仅是一种权利，更是一种区分标志，拥有土地者是新中国里拥有完全政治权利、社会权利的公民。而这种强烈的政治区分色彩，也正是这一阶段中土地最为明显和独特之处。与之契合，1950年颁布的《土地改革法》开篇明确“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”。1954年《宪法》规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，即通过法律的形式实现这种政治允诺，并从宪法的角度进行更高层次的确认。出于政治允诺与承认价值的逻辑，并确保新政权得以迅速稳定及重建迥异于以前的社会秩序，这一时期农民对土地（宅基地）的支配权能最为完整和宽广，政府“承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。此外，农民对土地权利横向宽广外，其权利也呈现纵向到深的特点。这是因为这一阶段的土地尚未被制度技术进行手术刀般的切割，并未划分为不同性质的土地形态，关于土地制度的构建趋于一元化、简单化。由此看出，这一时期的土地（宅基地）并非以社会福利或居住保障属性的权利作为主要属性，它是一种深嵌于政治体系建构、兑现政治允诺的权利安排，土地所有权的界定及赋予是基于对社会阶层进行总体划分，质言之，此阶段的土地（宅基地）权利制度是比“公法产物”序位更高的存在，是一种国家与公民之间的政治激励性质的“社会契约”。为此，本阶段的土地（宅基地）权利制度的政治属性是第一位的，社会保障属性是第二位的。而由于20世纪50年代百废待兴，计划经济是主要经济调节手段，公民个体之间的收入差距极少，故经济属性几近于无。

（二）“初生”时代：服务性质的功能板块（1962～1982年）

与古代帝制中国不同的是，新中国对乡村治理表现出强烈的使命责任与政治自觉。“‘政党’在乡村治理体系中居于核心地位，是中共乡村治理体系与历史上任何一种乡村治理相区别的关键因素”，政党对乡村政权以及党建的高度重视，使得“政党下乡”真正地渗入到乡村的“毛细血管”中，千百年来基层治理的技术褶皱被迅速荡平，“皇权不下乡”的治理传统也终成历史。在此期间，国家在政治、文化、社会等一系列的制度上进行深刻变革并形成了“全能主义”的政治体制，“国家权力覆盖整个社会，个人高度依附于国家，民众被动员起来实现国家目标”。而土地作为最重要的生产资料和资源之一，也无可意外地被纳入其中，20世纪50～60年代的土地权利制度迎来了属性及功能的巨变。首先，1954年，党中央在农村大力推进合作化，互助组、初级社及高级社的“野蛮生长”使农村的集体化来得极为顺畅，相对分散的个体农民从此走向集体化的道路，而这一次极为成功的集体化改造也使宅基地使用权在日后的形变预留了形塑空间。1962年，中共八届十中全会颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖”“社员的房屋，永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋，可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约。”这不但是“宅基地”第一次在我国法律文件中出现，而且对宅基地所有权和房屋所有权作出制度上的分离设计，使其成为以后社员权捆绑宅基地使用权的理论渊薮，许多与当下宅基地使用权相关的无偿、无期限、人身属性、成员权、“两权分离”等概念均源自这一阶段。进而有学者将此阶段的宅基地使用权制度概括为“宅基地集体化时期”，认为“这种具有身份性、福利性的制度在中国特殊历史阶段被赋予了承担农民基本社会保障的功能”。

如果将本阶段的宅基地使用权制度单独地抽离，确实能得此社会保障属性的结论，然而这种分析路径却忽视了本阶段与上一阶段的历时性联动、子制度与社会总制度之间的共同分析。从本阶段的历史情境出发，“初生”的宅基地是内嵌于人民公社体制的一项子制度，其根本目的在于集中土地力量和土地资源，并通过“剪刀手”模式进行农业反哺工业，以期完成工业化和超英赶美。要言之，这一时期的所有个体与资源都需要服务于国家的整体性目标，宅基地制度仍然有着深刻的政治属性，只不过这种政治属性由政治激励性质的“社会契约”转变为“全能主义”政治体制下的具有服务性质的功能板块。社会保障属性的产生应当理解为由“社会契约”过渡至具有服务性质的功能板块过程中的渐进路径选择，这种路径选择一則要为获得前所未有的社会动员能力而奠定制度基础，二则要为集体化运动找寻平稳推进的政策空间。质言之，这时期的宅基地使用权的第一属性并非社会保障，而是服务于双重赶超的政治目标的政治属性。

（三）财产权时代：改革开放下的经济属性（1982～1998年）

改革开放的经济体制变革率先从农村取得突破，形成“体制外先行”的基本路径，经济体制由计划经济嬗变为市场经济的同时，宅基地使用权制度开始再次转向。

历经十年的经济停滞时期，国家急需打破僵化陈旧的机制体制，充分调动所有可以调动的资源要素，进而构建商品经济以及市场经济体制。正在这一时期，宅基地使用权的经济属性“从无到有”“高歌猛进”，成为改革开放下极具经济属性的市场流动要素。1982年的《村镇建房用地管理条例》、1986年的《土地管理法》不但明确宅基地使用权“房地一体”的法理逻辑，而且先后对非本集体成员成为宅基地使用权的权利主体予以确认，扩宽宅基地使用权的准入资格路径。为此，有学者将这一阶段称之为“延续保护”时期。显然，该时改革开放正处于“摸着石头过河”的探索阶段，关于宅基地使用权的政策基调也随整个社会时势而变动，在强调以“经济建设为中心”的路线导向中，作为一种土地资源的宅基地也被赋予其“经济使命”。

1987年，随着包产到户的推进和从业限制的松绑，广大农村出现了“私有化”和自由化浪潮，农村社会的迅速发展中不但出现了从事商品生产经营的专业户，而且产生了更大的用地需求，衍生出一定的“占地”“用地”热潮。此时，农村宅基地经济属性和社会保障性的矛盾和张力逐渐出现：到底是继续将其作为市场流动要素之一，抑或是“紧急刹车”突出“居者有其屋”的社会保障功能？1990年，国务院批转国家土地管理局的《关于加强农村宅基地管理工作的请示》，该通知开篇言明“我国实行改革开放政策以来，农村经济有了很大发展。农民在收入增加、生活水平提高之后，出现了兴建住房热，造成宅基用地不断扩大，使大量的耕地被占。”由是，国家开始对农村土地转让的各种乱象予以整顿，宅基地使用权的政策基调也“突然转向”。正是从20世纪90年代末期开始，宅基地使用权的经济属性逐渐“暗淡”，使得财产权的阈值不断限缩，最终在理论上让位于身份属性和福利性。

（四）限缩与整顿：社会产权的形成与发展（1998年至今）

限缩与整顿的标志是1998年的《土地管理法》。该法不但删除了城镇居民享有宅基地使用权的条款，更由此明确规定了“一户一宅”的取得制度。随后，国务院办公厅的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（1999年）、国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（2004年）、国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（2007年），多次明令禁止城镇居民不得购买宅基地和农村住宅，宅基地使用权的财产属性进一步萎缩。尽管《物权法》明确宅基地使用权为“用益物权”，但转引条款的存在使得公权力获得更加巨大的管理、干预空间，被许多法学者斥其严重压制私权的正常“生长”。

然而，两个时期的交接不是断然割裂的，法律与政策的调适与执行也并非一日而就。在长时间宽松之后的骤然紧缩，对农村社会的村社结构和地权认知产生了一定的影响。一方面，纵观1962～1998年间，除却所有权被抽剥以外，农民对宅基地使用权的支配性权能是极其强大的，甚至回溯到20世纪50年代，“祖业权”的思维也已嵌入到农民乃至全体公民的地权认知之中，“祖业权作为一种非正式的乡土产权，主要是一种基于家族（宗族）的共同所有产权”，是“在家族绵延中形成的产权复合体”。为此，当阶段性的“政治运动”逐渐远去、改革开放走上了平稳有序的新发展道路，在历经多次权能属性的演变、转换后，宅基地使用权的村社属性开始凸显，这种村社属性建基于村社共同体的建构与维持，并表现为“以归属感、传统和习惯为基础的社会关系网络”，这种村社属性也是历次演变之中的隐性脉络。另一方面，改革开放以来带来的翻天覆地改变，在农村中分化出不同行业、不同阶层的内在群体，这些分化的阶层瓦解着村社共同体的社区共识，表现为“阶层分化与地权冲突”。为此，这一阶段里，作为村社共同体系的节点，宅基地使用权不再仅是法理上的用益物权、成员权以及经济学上的土地资源，而是超越法学、社会学以及经济学的一种“社会产权”，在大部分地区、大部分情境下，它的村社属性、社会属性远比经济属性更为重要。

三、启示：宅基地使用权历次形变与继承性的关联

由上文的分析、归纳可知，宅基地使用权的歷次形变过程是政治激励性质的“社会契约”（1949～1962年）、服务性质的功能板块（1962～1982年）、市场体制的流动要素（1982～1998年）以及植根村社传统的社会产权（1998～至今）。为此，我们可以总结出宅基地使用权演变脉络的深层逻辑是：必然会与社会情境密切契合，与政策或相关制度目标高度趋同并深嵌于社会土壤里。这样的深层逻辑对宅基地使用权的无偿继承性有何启示呢？或者能在理论性基础上找寻怎样的历史库存资源呢？盖有以下三点。

一是宅基地使用权的无偿继承性源自社会多元、协同化的发展需要。进入“十四五”时期，国家与经济社会进入了一个要求更加多元化、协同化、全面化的发展阶段，“统筹推进‘五位一体’总体布局，协调推进‘四个全面’战略布局”“坚持农业现代化与农村现代化一体设计、一并推进”？譹？訛是党和国家今年以来在农村工作的总体要求之一。农村社会的多元、协同化发展就在于经济（农业产品供给）、文化（文化传承）以及生态（生态屏障）一同发展，而不能在三者之间有所偏颇。过去学界中长期主张、奉行宅基地使用权的用益物权属性、经济价值功能，就是对其文化——社会属性有所轻视，甚至有些“视而不见”，但是这种理论的缺失也正出于宅基地使用权的经济价值并未成为其首要的功能，在许多中西部农村地区、东部远郊农村地区，宅基地使用权谈不上什么巨大的经济价值。因此，从社会多元、协同化的发展需要作为逻辑起点，宅基地使用权作为具有文化传承意义的社会产权，其应当被赋予无偿继承性。

二是宅基地使用权的无偿继承性源自城乡一体化政策的内在目标。施行限制、紧缩的宅基地使用权政策的背后，是一条在正式制度上巨大的城乡鸿沟，乡村精英的不断流失也使乡村社会渐趋困顿。城乡二元体制割裂了集体成员与非本集体成员之间通过正式制度层面的联系，非本集体成员往往只能通过非正式制度层面与在乡村生活的父祖辈以及村集体产生联系。近年来，国家不断出台相关政策，均拟在填平、缩小这种差距，质言之，致力于构建城乡一体化格局是诸多农村政策的首要目的，而宅基地使用权的无偿继承正是弥合城乡二元差序格局的有效路径。通过赋予非本集体成员继承宅基地使用权的权利，为非本集体成员的“返场”创造一个正式平台，通过宅基地使用权这一复合性的社会产权为乡村社会保持甚至注入更多城乡交流的活力——这种活力并非经济交换的过程或频率，而是一种非正式交流、乡村事务参与或支持的内生活力，从而产生出弥合城乡差序格局的政策力量。而如果全国性地施行有偿继承的方案，无疑会使很多对宅基地使用权使用效率不高的非本集体成员产生经济负担，进而可能倒逼数量众多的非本集体成员彻底“离场”，这必然会加深城乡之间的裂痕。

三是宅基地使用权的无偿继承性源自村社共同体的文化传统。尽管在过去改革开放过程中“圈层结构”已经变迁、形成，村社集体在土地规模流转、征收中也逐渐失去共同体意识，但是在全国绝大部分农村地区仍然处于熟人社会和传统习惯的调节中，“祖业权”以及地域根文化思想仍然相当浓厚。而作为“祖业权”以及地域根文化思想的物质载体——宅基地使用权应当被赋予无偿继承性。宅基地使用权及其地上房屋不但是“认祖归宗”“叶落归根”的物质载体，更是凭吊先人、延绵家族记忆的空间共同体。在实际中，宅基地使用权仍然发挥着很强的“结点”作用，为非本集体成员或“城乡两栖族”提供在清明、中秋或者春节等传统节日返乡过年的休憩、交流空间。

综上所述，宅基地使用权的属性和功能一直处于变动不居之中，政治属性、社会属性以及经济属性相互交替，权利阈值随着社会发展以及政策转变也一再变化。学界长期以其经济属性作为继承性的伦理性基础，并发展出一套“货币继承”的方案设计却始终于逻辑上不能自洽，此正是仅从本阶段分析宅基地使用权的功能，对宅基地使用权的各种属性把握不全而致。而宅基地的历史性认识及历时性演变正好可以填补无偿继承的理论基础，此也正是本文的小小贡献。

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（作者单位：华南师范大学政治与公共管理学院）