乡村数字化治理的现实挑战与优化路径

杨柳

摘要：大数据、物联网、云计算等新一代信息技术不仅带来了生活、生产方式的颠覆性变革，也创新了乡村社会治理的方式、方法，构建了乡村数字化治理的新格局。乡村数字化治理是从乡村治理的场域、乡村治理的观念到乡村治理的方式全链条、全方位的改造。在实践中，乡村数字化治理也面临着技术索权、治理形式化、数字化治理体系不健全等现实挑战。在推进乡村数字化治理的进程中要规范数字信息的采集与使用，培育多元主体使用数字技术参与治理的能力，加强顶层设计，重构数字化政务服务流程。

关键词：数字化治理;乡村治理;数字化

一、引言

数字技术与社会治理深度嵌入下沉到基础社会治理工作，特别是乡村治理时，更新了原有的治理观念，打破了原有的治理方式、治理手段，重塑了乡村治理格局。数字技术不断赋能乡村社会治理，推动基础设施建设，不断释放技术红利，解决农村产业、生态、文化、乡村治理以及公共服务等多方面的发展痛点。乡村治理数字化是实现乡村振兴的有效引擎和持续动力，也是乡村治理向智能化、专业化、多元化转变的重要契机。

2019年5月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《数字乡村发展战略纲要》明确了建成数字乡村，通过数字技术弥合城乡发展鸿沟，助力乡村振兴的目标。随后，数字乡村建设的实践在全国推进。国内学者对数字乡村建设如何有效推进乡村振兴、数字乡村建設如何推动农村产业发展、数字乡村建设的实践经验、数字乡村建设的现实困境、数字乡村建设的指标体系等方面进行了研究和探讨，提出了一些值得借鉴和深思的观点。然而，对数字技术如何影响乡村社会治理、如何重构乡村社会治理格局、如何调整乡村社会治理主体的定位等具体问题缺乏探讨和研究。基于此，本文聚焦数字技术与乡村社会治理嵌套的实践，分析乡村数字化治理的内涵及面临的现实挑战，提出乡村数字化治理的突破路径。

二、乡村数字化治理是对乡村治理体系的全方位改造

乡村数字化治理是将以大数据、互联网、物联网、云计算为代表的信息技术嵌套进乡村社会治理的场景中，为乡村社会治理赋能、增效。从乡村治理的场域、乡村治理的观念到乡村治理的方式进行全链条、全方位的改造。

（一）乡村数字化治理是治理场域的重构

场域是由有共同目标的社会成员依据一定的合作逻辑共同建设的，是社会成员参与社会活动的场所。乡村社会治理主体参与社会治理中由于扮演不同的角色、发挥不同的作用，因而处于不同的位置、形成不同的互动关系，所构建的网络体系就是乡村社会治理的场域。在政府一元管理体制下政府与群众、社会组织、企业之间是管理与服从的关系，在多元主体协同治理体制下，群众、社会组织以及企业能够更广泛，更具体，更深入参与社会治理，它们与政府之间形成资源依赖的合作关系。这意味着乡村社会治理的场域发生了深刻的变革。这种变革使得社会治理主体间的地位角色、利益表达机制、对话机制、协商机制都随之发生变化。随着数字乡村建设的推进，数字技术不断嵌入乡村社会治理，通过技术赋权重构了乡村治理的场域，实现了村民、社会组织、企业与政府之间的良性互动关系。

首先，乡村数字化治理强化了治理场域的参与性。大数据、互联网、物联网等新一代信息技术为社会治理提供了一个开放、多元的信息平台，弥合了社会治理主体间的信息差。村民能够通过各种媒体平台、信息平台获取信息，并能够通过多种渠道、以多种方式表达意愿和建议。这不仅保障了村民的知情权也强化了村民的参与权。其次，乡村数字化治理重塑了治理场域的组织结构。数字技术使信息传递更便捷、资源整合更高效、社会治理参与面更广，改变了自上而下的科层制结构，促进了话语权向村民回归，形成了扁平化、多元化的权利结构。另外，乡村数字化治理改变了治理场域的沟通模式。互联网技术降低了沟通成本，丰富了沟通模式，形成了双向信息传递模式，使治理场域中的沟通呈现出便捷性、互动性、即时性。

（二）乡村数字化治理是治理理念的变迁

治理理念是治理实践的内在驱动力，真正的变革来自于治理理念上的突破与提升。移动互联网、大数据、云计算等信息技术不仅带来了治理方式、治理手段、治理技术的更新，使得社会治理资源能够在更大范围内以更高效的方式汇聚和配置，大大提高了社会治理的效率和效益，也带来了治理理念的变迁与革新。治理理念是对于乡村数字化治理如何开展？治理主体在治理体系中占据着怎样的地位？发挥着怎样的作用？如何协调各治理主体发挥作用？等问题的基本认识和看法。治理理念即引领乡村数字化治理的发展，又在乡村数字化治理的实践中不断完善。传统的乡村治理更多强调和依赖于政府的作用，弱化和忽视了村民及社会组织的作用。数字技术极大地便捷了政府、村民、社会组织之间的互动和信息传递，为各治理主体发挥作用提供空间和场域，因此，乡村治理的决策和执行越来越依赖于多元主体间的双向互动。政府、村民、社会组织之间资源互依、合作协调越来越受到重视，形成了基于信任和规则的互动模式，也形成了开放、共享、创新、以人为本的治理理念。

在乡村数字化治理条件下治理理念的转变主要表现在以下几个方面：第一，树立了以人为本的服务思维。数字技术使得村民的个性化需求得到了充分表达。通过技术手段可以实现对村民显性需求和隐性需求的挖掘，并能够寻找其衍生规律，为村民提供更加细致的服务。第二，培育了共享思维和开放思维。数字技术突破了地域、行业、部门限制，实现了资源的聚集，打破了主体间的各种壁垒，实现各主体的高效协同，促使各治理主体能够共享、开放，打通信息传递、信息共享的渠道，让信息真正跑起来，创造更多价值。第三，倒逼出了创新思维。数字技术丰富了社会治理的内容和方式，做到多种治理方式融合发展，多种技术手段综合运用，这就要求各社会治理主体必须要具有创新思维。不是简单地在社会治理领域叠加使用大数据技术，而是要让大数据与社会治理深入融合发挥指数效应，不断创新技术手段，不断创新社会治理机制，使乡村社会治理体制适应大数据技术的要求。E7A4DE81-245F-4FB0-9186-FA4B0B07C4AA

（三）乡村数字化治理是治理方式的创新

乡村社会治理从一元治理体制向多元主体协同治理体制转变过程中存在村民参与度低、村民自治能力差、治理主体协同性差等问题。当前的农村人口流动性极强，导致村民与当地社会治理脱离，参与治理不积极的问题。基层社会组织发展受到信息、资源、人员等诸多因素限制，导致社会组织参与社会治理乏力。

新一代数字技术有效解决了乡村在社会治理中的难题，促进了乡村社会治理的数字化、精细化、现代化转型。首先，乡村数字化治理实现了基层管理数字化。数字技术通过多端口的数据采集能够实现数据的跨区域、跨行业、跨领域汇聚、传递、分析以及处理，这使得简化政府管理流程、快速处理信息、准确回应村民需求成为可能。实现了从“最多跑一次”到“一次都不用跑”转变，农村居民足不出户便可完成相关事务的线上办理。其次，乡村数字化治理唤醒了村民的参与意识。数字技术最大的优势就在于信息的共享共用，弥合了各治理主体间的信息鸿沟，提升了村民使用信息的能力，使得参与社会治理成为一件轻松的事情，唤醒了村民参与治理的积极性。依托数字技术产生的融媒体拓宽了村民参与治理的渠道，提升了政府对村民的回应性，培育了村民参与乡村社会治理的行为习惯。最后，乡村数字化治理实现了乡村治理决策的科学化、数字化。传统乡村社会治理中的决策往往依靠乡村领导及有威望的村民的个人经验和感性认识。这种决策往往具有不确定性和不可靠性，也無法全面而充分地掌握村民的实际利益需求和价值偏好，导致决策在执行中存在偏差。加之多数村民自身不具备决策能力，导致乡村发展与实际背离，治理决策难以落地等问题。以互联网和大数据为依托，村民拥有更便捷、丰富的意见表达渠道，越来越多的乡村治理主体被纳入治理体系，参与治理决策。以互联网和大数据为依托，治理主体间的互动时效性更强、回应更快速、讨论更全面，这使得乡村治理主体能够更加充分、更加全面地表达意见、参与讨论。在此基础上形成的决策才能受到乡村治理主体的拥护和认同，执行起来才能更加顺畅，落实才能更精准、更到位。乡村数字化治理实现了乡村治理全链条、全要素、全过程、全角度、全方位改造。

三、乡村数字化治理的现实挑战

数字技术是乡村社会治理转型的强大引擎，但是乡村社会基础设施条件差，数字技术覆盖率低等问题也使得数字技术与乡村现实情境嵌套中出现互嵌失调的问题。

（一）数字鸿沟引发技术索权

随着乡村数字化治理的推进，以前传统的治理方式、治理手段以及参与治理的途径都由线下向线上迁移。这在提升治理效能的同时也带来一些问题。乡村数字化治理高度依赖区域内的数字技术环境，当一个区域内基础设施完备、技术成熟、村民运用数据熟练、高效就能提升信息传递的速度，提高信息使用的效率，增强信息获取的质量，从而使更多村民享受数字技术释放的红利。

我国农村大部分地区的数字乡村建设都处于起步阶段，还没有建立起适应乡村数字化治理的硬件设施。截至2020年12月，我国农村地区互联网普及率仅为55.9%。这就意味着我国有将近一半的地区无法接入互联网，这是数字化基础设施滞后的表现。无法接入互联网一方面意味着这些地区更加贫穷、更加落后，也更加需要数字化治理带领其发展和腾飞。另一方面，说明无法接入互联网地区处于孤立的状态，无法与市场联通，也无法获取更多的治理资源。生活在这些地区的人无法通过互联网链接治理渠道、提升治理能力。这些地区也会因为无法得到更广泛的链接、无法获取更多的资源而与其他地区差距越来越大。

在基础设施相对完善的地区，村民获取、利用信息的技能也存在很大的差异。截至2020年12月，在我国4.16亿的非网民中有62.7%来自农村地区。从区域上看，非网民群体以农村地区为主，农村地区非网民占比为62.7%，高于全国农村人口比例23.3%。从年龄来看，60岁以上的老年群体是非网民的主要群体，60岁以上非网民群体占非网民群体比例为46%，较全国60岁以上人口比例高出27.9%。这就意味着有一批农村人口无法通过互联网及其终端设备享受到“一站式”的政务服务以及互联网+医疗、教育、就业、文化等领域的公共服务。也意味着有超过半数的农村人口无法利用数字化的渠道表达需求、提出建议、参与社会治理。在农村，受教育水平高，会使用网络终端参与社会治理、表达需求、影响决策的年轻人会逐渐形成一个获利群体。而越是老年弱势群体、越是缺乏自主能力、越是需要公共服务的群体越被排除在数字化治理之外，这就进一步导致了农村内部社会治理参与权、话语权的分化，形成新的社会风险点。

（二）治理能力有限导致形式化治理

技术是乡村治理效能的提速器，但工具是否能发挥最大效用取决于使用工具的治理主体。治理主体的治理能力直接决定了数字技术的效用。在我国乡村社会治理中，无论是政府还是社会组织、村民的治理能力都存在很大的局限性。政府在处理社会问题时的资源整合能力、问题处置能力都存在欠缺，这就导致在数字化治理中强调办结率、答复率等指标，而忽视了治理能力的提升和治理方式的实质创新。错误地将回复当做解决问题，将形式上的完成办结当做实际处理和服务供给，出现了乡村治理形式化、空转化的现象。村民由于文化、教育等因素对社会治理的理解存在偏差，漠视自己的话语权、参与权，很难真正参与社会治理。由于受教育程度较低，老龄化等原因不能熟练操作终端设备，一些能够熟练操作终端设备的年轻人也是利用其进行网络、娱乐等活动，很少使用社会治理平台。这就导致了村民参与社会治理的形式化、象征性的问题。

数字技术依靠广泛的参与和实时的信息传递实现了乡村社会治理的决策科学化、民主化。但是这与村民使用数字技术的程度和产生数据的质量、分析和利用数据的水平息息相关。数字化的决策高度依赖海量的数据和客观、精准的算法，目前乡村治理还无法保证数据的精准采集，也无法保证数据的一致性，更无法保证数据价值能够被最大限度地利用。很多村民不具备理解数据和分析数据的能力，看似村民能够参与决策，但实际上参与质量很低。他们无法准确表达需求、无法准确理解政策、无法选择恰当的方式参与治理，表现出参与社会治理形式化的特点。E7A4DE81-245F-4FB0-9186-FA4B0B07C4AA

（三）体制嵌套滞后导致数字治理体系不完善

目前来看，乡村数字化治理转型取得了一定成绩，但是数字技术与乡村治理的嵌套还处于初级阶段，仅是工具性的浅层嵌套，并没有触及乡村治理的体制问题。乡村数字化治理的本质是通过信息技术手段实现治理主体的数字化链接，构建协同合作网络。多元主体协同合作的基础是彼此之间独立、平等、自主的关系和地位。在我国乡村治理中，各主体间由于资源禀赋差异大、社会组织发育不健全，村民参与治理能力差，因此一直没有构建起良好的互动关系。乡村社会组织还存在数量不足、质量不高、定位不清、积极性不高、治理低效的问题。很多乡村社会组织与政府有着千丝万缕的联系，社会组织在资源上依赖政府、在运转上受制于政府，其活动受到政府的管控，自身缺乏独立性。这使得社会组织在治理中很难做到与政府平等对话，从而导致其服务和行为偏离。虽然，近些年政府一直致力于培育和扶持乡村社会组织发展，先后出台了相关法律和一些政策措施，但是对于社会组织缺乏有效的激励和监管措施。社会组织无法得到正向的反馈和激励，其绩效也无法得到准确评估。加之政府在委托项目时没有充分利用招投标机制，使得社会组织间没有形成合力的竞争机制。要利用数字技术建立多元主体协同网络，就必须更加明晰乡村治理主体的地位、功能以及权责。

另外，数字化治理的优势在于数据的公开、透明、共享共用。但是，目前乡村数字化治理体系依然存在数据壁垒，数据公开受到多方面的掣肘和限制，导致乡村治理缺乏数据资源。对于数据的使用与共享也缺乏相应的制度约束和规范，导致数据存在格式不标准、统计口径不统一，难以运用等问题。

四、乡村数字化治理的路径优化

（一）提升信息类公共服务的供给质量

首先，要大力推进农村数字基础设施建设。不断加大对基础设施的投入力度，提高互联网普及率，实现网络通信全覆盖，保证乡村社会治理主体能够顺利、高效、便捷地接入互联网。对于已经实现互联网覆盖的地区要进一步推进数字技术的运用，开发和创新数字技术的应用场景，实现数字化治理多样化，解决与城市治理衔接的问题。升级数字化治理平台，大力发展集信息传递、政务服务、公共服务、治安、党建、文化等多功能为一体的网络治理平台，实现社会治理资源的共享与均衡配置。另外要大力发展智能化乡村治理，利用人工智能和物联网技术构建业务信息系统、管理信息系统、运营管理系统，最终实现业务流程自动化、管理流程自动化、运用自动智能化。

其次，乡村数字化治理的基础除了依赖完善的硬件基础设施外，还需要有卓越的数字信息管理能力，能够为治理中的各项工作提供统一口径、统一格式、可利用、可传递的高质量数字信息。在乡村数字化治理建设中要丰富数据采集渠道，利用乡村原有的网格化治理单位完善夯实数据采集责任，提高数据完整性和有效性。还要通过建立标准化数据采集系统，规范数据的编码、录入、储存等流程，提高数据的适配性，保证数据准确地被提取和使用。著力开发符合乡村实际需求的，适应村民操作习惯的，简单、便捷的信息服务终端，降低技术门槛，培养乡村治理主体的使用习惯，提高信息服务终端的使用率。

（二）培育多元主体参与数字化治理的能力

任何技术都只是治理的工具，乡村治理的主体是生活在乡村、工作在乡村的人，因此推动乡村数字化治理的关键还在于提高乡村多元治理主体参与数字化治理的积极性，提升乡村多元治理主体使用数字技术的治理能力。

首先，要做好村民关于数字技术的教育培训工作，树立村民的数字化、信息化意识，培养村民使用数字技术的行为习惯，提高村民使用终端设备的操作能力，提升村民收集数据和处理数据的数据分析能力。利用线上的视频、音频、AI互动等多种手段完成数字化终端使用技术的系统培训。利用线下答疑完成重点人群、弱势人群的技能提升培训。组织留守青年和儿童首先参与培训，以此带动家庭参与，营造数字技术学习的氛围。

其次，要注重专业人才的引进与培养。根据乡村振兴发展的实际需求，采取有效政策措施贯彻“外部引进”的方针，积极引导各类人才投身乡村振兴。要格外注重引进和吸纳专业人才，通过提高专业人才的待遇、改善公共服务供给吸引专业人才。通过加强和大专院校、企业的联系，以联合培养的方式向大专院校和企业定制专业人才。

最后，除了运用数字技术的能力以外，要着力提高村民参与治理的能力。利用互联网中的各种网络平台和信息资源破解农村知识匮乏、信息闭塞的问题。借助各种软件和渠道迅速开阔村民的视野，丰富村民的知识获取渠道，提升村民的知识储备量，为参与社会治理提供支撑。

（三）加强顶层设计，重塑乡村政务服务流程

数字技术与乡村治理场景的嵌套只是乡村数字化治理的起步，未来数字技术将进一步推动乡村治理体系的深层次变革，不断优化乡村治理体系。

首先，要充分认识到数字技术对乡村治理以及乡村产业发展、生态保护的作用及价值。围绕乡村数字化治理部署基础设施、调整治理体系、创新治理方式。充分利用数字技术，将数字技术与乡村的资源禀赋、地理区位、经济发展状况、村民参与意识和参与能力等紧密结合。做到数字技术为乡村实际服务、数字技术为村民需求服务。其次，利用数字技术突破治理主体参与乡村治理的制度壁垒、渠道壁垒、信息壁垒，提升乡村治理主体参与治理的积极性和可行性。打破单向度的社会治理主体信息传递模式，构建实时化、常态化、互动式的沟通互动模式。通过村民需求的有序化表达倒逼政府积极回应村民需求，提高对村民需求的回应力度、倡导以需求为导向的精准社会治理。另外，大数据、互联网技术对沟通和信息传递的影响，使得乡村治理主体间的联结更加紧密，实现了数字导向下的动态联结，实现了横向信息共享，纵向信息联动，优化了乡村政务服务流程。通过法律和规制明确公共服务供给主体权、责、利的范围，协调公共服务各供给主体之间的关系，防止因大数据技术带来的边界模糊和去中心化导致的功能空白和功能重叠。最后，完善的法律制度体系是乡村数字化治理的保障。政府要强化数据管理，通过数据采集、分析、使用等一些列标准的建立来规范数据应用。通过完善网络安全法，确保数据安全、可靠。

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【作者单位：中共陕西省委党校（陕西行政学院）】E7A4DE81-245F-4FB0-9186-FA4B0B07C4AA