“三权分置”下农地流转中农户土地权利发展与保护

赵艳霞　徐全洪　武爱彬　沈会涛　张焱

摘要：如何立足于农户利益和农村农业发展，在农地流转中保护好农户土地权利是关系到农村稳定、农业进步、农民富裕的重要问题。文章分析了“三权分置”下农地流转中农户土地权利的财产性、权益性、社会保障性和发展性的发展和损失风险，提出了保护农户土地权利的对策和建议。

关键词：三权分置;农地流转;农户土地权益

“三权分置”是我国现阶段的一项重要农村土地改革制度，该制度是在现有的农村家庭联产承包制度中，将土地“经营权”从农户的“承包经营权”中分离出来，实现“坚持集体所有权，稳定农民家庭承包权，搞活经营权”的土地经营模式。通过促进土地经营权的流转，合理配置农村生产资源与要素，提升农业效率和发展水平，满足农业科学技术发展带来的土地规模化、现代化发展需求。据统计，截至2018年末，全国农地流转总面积达到5.39亿亩，占到农户家庭承包耕地面积三分之一，流转出承包耕地的农户数7235万户，占到经营耕地总农户数的26%，推动了我国农业经营模式向规模化、现代化发展的进程。在农地流转中，土地权利变化的核心问题是农户利益分配的重组，随着农地经营权流转的推进，原有的土地权益责任关系发生转移和变化，农户的土地权利面临着损失风险，可能引发新的社会矛盾与问题，加大乡村社会阶层分化。如何立足于农户利益和长远的农村、农业发展，在农地流转中保护好农户土地权利，是关系到农村稳定、农业进步、农民富裕的重要问题。

一、“三权分置”制度下农户的土地权利

分析我国农村土地产权体系，农户对承包的土地享有的权利体现为财产性、收益性、社会保障性、发展性几方面。

1. 财产性。我国的农村土地产权制度是集体所有制下的家庭联产承包责任制，也就是说村民集体拥有土地的所有权，集体组织内的农户拥有承包经营权。集体所有权是我国农村土地的基础权利，是指村民集体对土地享有占有、使用、收益、处分的权利，对土地的收益处分反映集体组织内农户的共同意志。尽管一些学者提出集体所有权存在主体虚置、权属不清的内在缺陷，但集体所有权和农户承包权是集体组织内农户对农村土地权利的财产性体现。财产性权利是农村土地的基础权利，基于财产性角度，农村土地权利体现在对土地的占有权和合法支配权。

2. 收益性。土地是农业发展重要的生产要素，农户投入劳动力获取收益，维系着农民的生计。在“三权分置”制度下，农地在保持“所有权”和“承包权”不变的基础上，通过不同流转模式将“经营权”交到流入方經营，实际上是土地的收益性权利转移给流入方。基于收益性角度，农户土地权利体现在农户承包的土地上投入资金和劳动力，合法合规使用土地获取收益。

3. 社会保障性。“承包权”是国家赋予农户的特殊权利，长期以来，在农村社会保障制度不完善的情况下，农户承包的土地还承担了农村的基本社会保障作用。尽管随着社会经济的发展，农户从土地的收益农已经难以承担对其进行生活保障的重任，农地土地权利的社会保障性作用逐渐减弱，现阶段，承包的土地仍是弱劳动力农户和丧失城市劳动权返乡农户的基础社会和心理保障，对社会发展和稳定还是起到重要的兜底作用。基于社会保障性角度，农户土地权利体现在社会保障体系不完善条件下，农户承包的土地作为农户基本生活保障。

4. 发展性。发展权是个人、民族和国家积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化的发展并公平享有发展所带来利益的权利，是每个人为实现生命的意义而享有的自由发展、自我实现的权利。基于发展性角度，农户土地权利体现在农户通过经营承包土地在获得收益的同时，也积极参与农业产业发展，享受农业生产、社会发展的参与感与获得感。

二、农地流转中农户土地权利发展和损害风险

随着农地经营权流转的推进，土地权益责任关系逐渐发生变化，国家出台稳定农村土地承包权的政策，农户的土地权利得以稳定和发展，但在实际运行中，农户土地权利也面临受到损害的风险。

1. 财产性权利。财产性权利是农村土地的基础权利，对于传统农户，土地依旧是安身立命的根本，农地流转的前提是坚持集体所有权稳定农民家庭承包权，也就是首先稳定和保护农户土地的财产性权利。随着土地制度改革的深入，农民土地的财产性权利得到发展，党的十七届三中全会就开始要求保持现有的土地承包关系稳定并长久不变，2019年发布了《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，从国家政策层面稳固了农民土地的财产性权利，农户地权意识加强，在农地流转的实际运作中，农地流转从自发、短期和小范围转入到规模化、规范化发展，农户土地权利的财产性得以保护。而同时，农户土地的财产性权利也面临损失风险，首先是财产损失风险，在集体所有权主体不清晰、农地产权继承和有偿退出等制度尚不完善的情况下，对于规模大、流转期长的农地流转，很多农户担心收不回土地，流转出去的土地也面临着因经营方投资失败弃耕，农户收不回土地造成损失的风险。其次是财产支配权损失风险，农地流转实际运作中，在政府和资本的强势作用下，农户往往处于相对弱势地位缺乏自主流转的选择能力，失去财产支配全力，造成农户土地权利的损失。第三，农地流转后还面临财产损坏风险，流转后经营主体可能会注重短缺期经济效益，加大土地索取，不注重土地生态建设，甚至改变土地用途，尤其是短期的农地流转显著降低了农户施用有机肥的概率，土地经营方对土地不合理利用，对农户土地的财产性权利形成损失风险。

2. 收益性权利。传统的小农经济受到土地规模、技术水平等因素限制，农地获得的收益经济价值较低，“三权分置”制度推动了农地流转的快速发展，农地作为生产要素充分发挥其经济功能。农地流转中农户土地权利收益性体现为通过流转土地获取的收益，农地流转常见的模式以转包、出租和股份合作模式为主，占流转面积的85%以上，农户通过收取流转租金或股份分红获取收益。农地的收益性权利面临的损失风险主要体现为收益不稳定带来的风险，农业投资具有投资大、产业发展弱、自然风险大等特征，当农业经营主体经营不善或受到自然风险影响导致土地流转投资失败，流转农户没有收益又无法收回土地，农户的土地权益存在受损风险。其次是收益权价值低估风险，农地经营权的价值标准不易界定，农地流转的市场化程度低，由于信息不对等可能造成农户流转收益损失。04C97331-B712-47C4-AF1E-0137579F78C2

3. 社会保障性权利。随着社会经济的发展和社会保障体制的不断完善，农户土地的社会保障性权利功能将逐渐弱化。“三权分置”制度的實施，农户土地权利的财产性和收益性得到保护的情况下，其社会保障权利的功能即可得以实现。

4. 发展性权利。农地耕作是农户参与社会经济活动的重要途径，农地流转后农户获取租金或股金收益的同时，农业产业的发展可为不外出务工的农户提供劳动服务和参与合作的机会，为农户土地的发展性权利提供了更广阔的发展空间。农地流转实际运行中，农户土地的发展性权利面临的损失风险体现在三方面，首先，农户发展能力不足导致发展机会缺失，受教育程度、技术能力、经济基础的制约多数农民在社会经济发展中属于弱势群体，自身发展能力不足，不能满足农业生产规模化、现代化发展，农民的就业难度加大;其次农地流转利益联结机制松散导致农户发展机会受限，农地流转利益联结机制是农户与经营主体之间在利益方面相互联系、相互作用的制约关系，经营主体为建立稳定的合作协作关系和调动农户履行契约的积极性而作出的激励性制度安排，其核心是如何科学合理处理收益分配关系，农地流转利益联结模式仍以租金式为主，租金成为流转双方唯一的现实交集，同时，农地流转后农户可能失去参与农业生产的机会。第三则是面临着国家乡村振兴发展红利损失风险，在国家加大农业农村投入，实施乡村振兴战略的历史时期，流转出土地的农户面临被排斥在社会经济发展之外的风险，经营主体获取收益时，普通农户无法享受乡村发展的福利，出现对原有乡村农户形成挤出效应的现象，加大乡村社会阶层分化。

三、农户土地权利保护建议

1. 稳定和保护农户土地的财产性权利。农地承包权对农民生存和发展具有重要的基础性作用， “三权分置”政策的重点是放活农地经营权，但必须坚持和维护农地承包权的基础性地位，避免应为经营权的流转，挤压承包权，造成农户土地权利的财产性损失。强化农户的土地权利的财产性认知，尊重农户意愿，保障其对承包土地的自主处置权利。规范农地流转的程序和合同，明晰流转双方的权利与责任，维护农户对土地使用的知情权、土地使用的合法合规的监督权、制止经营者损害农地和农业资源的权利。

2. 促进农户融入现代化农业生产活动中，分享社会发展带来的土地发展性权利。通过广泛的农业科技服务、技术培训，提升农民的农业生产能力、经营能力，使其积极参与到现代化农业生产中，分享农业产业发展带来的就业机会和收益，提升自身发展动力和参与社会活动的能力。

3. 创新农地流转利益联结机制，争取农户土地的发展性权利。农地流转要将农民权利摆在核心位置，更多考虑农民个体权利需求及其对产权的预期。在农地流转中要丰富流转模式，谋求合理的利益联结机制，经营主体与农户的利益和风险共担，使双方的利益趋于一致，共同提升农业发展水平，这也是决定农业产业化经营能否长期坚持发展的关键因素。

参考文献：

[1]陈成文，罗忠勇.土地流转：一个农村阶层结构再构过程[J].湖南师范大学社会科学学报，2006（04）：5-10;

[2]贺雪峰.土地问题的事实与认识[J].中国农业大学学报（社会科学版），2012，29（02）：5-19.

[3]李成龙，周宏.农户会关心租来的土地吗？——农地流转与耕地保护行为研究[J].农村经济，2020（06）：33-39.

[4]芦千文，高鸣.农业生产性服务联结机制的演变与创新[J].华南农业大学学报（社会科学版），2019，18（06）：23-34.

*本文为2019年度河北省社会科学发展研究课题“‘三权分置下农地流转的农户利益联结机制研究”（2019031203005）成果。

（作者单位：河北省科学院地理科学研究所）04C97331-B712-47C4-AF1E-0137579F78C2