城市数字化发展对营商环境优化的影响机制

杨凯强

（集美大学工商管理学院 福建厦门 361021）

引言

随着大数据、人工智能等新一代数字技术的创新与突破，我国城市的数字化发展进入了全新的阶段，从“数字城市”建设向“智慧城市”发展转变。城市数字化发展已经不再是简单嫁接互联网技术，更多是在数据的基础上，融入以人为本的理念，结合现代科技，以实现对城市管理全天候、全覆盖的管控。此外，营商环境是当代城市竞争力重要的衡量标准，优化营商环境是加强城市虹吸效应、实现城市集聚效应的重要手段。为此，近几年来各个地区纷纷出台城市营商环境优化方案，期望通过营商环境改革以提高城市软实力，提升城市竞争力。如2017年上海发布《上海市着力优化营商环境 加快构建开放型经济新体制行动方案》，此为其优化营商环境1.0版本。之后，又相继推出了优化营商环境2.0版本《上海市进一步优化营商环境实施计划》、优化营商环境3.0版本《上海市全面深化国际一流营商环境建设实施方案》及优化营商环境4.0版本《上海市加强改革系统集成 持续深化国际一流营商环境建设行动方案》。城市营商环境优化方案的迭代表明，城市营商环境在不断优化、城市数字化也在不断发展，两者都是向前发展的动态过程。在我国城市数字化发展与营商环境优化工作持续开展的宏观背景下，分析城市数字化发展对营商环境优化的影响，对营商环境优化与城市数字化发展都具有较强的理论与实践意义。

文献综述

（一）城市数字化

在国家的“十四五”规划纲要中，“数字中国”建设成为重要的发展方向，并提出要“推动数字经济、数字社会、数字政府建设，以数字化整体转型推进生产方式、生活方式和治理方式变革”等系列内容。随着数字化时代的到来，国内外政府与学者在实践层面与理论层面都围绕数字化开展了有关行动与研究，推动着城市数字化研究不断深入。

针对城市化过程中产生的问题，公共管理者可以借助通信信息技术来创新城市运作模式。现代城市化的快速扩张需要智能解决方案来应对交通、医疗、能源和公共基础设施等存在的突出问题。城市政府数字化是政府依靠数字技术，构建数字生态系统、革新政府职能以及建构新时代的政府治理模式，助推政府实现现代化转型。城市作为一个中观单元，有其内在经济发展运行规律及逻辑，以数字化的知识和信息为核心生产要素的数字经济，能够推动城市数字产业体系的完善、数字发展环境的优化，从而推动城市经济实现高质量发展。数字技术的应用与迭代发展能够持续挖掘数字资源的潜能，不断丰富城市公共服务内容，满足不同主体的差异化需求。

（二）营商环境

优化营商环境是持续深化改革的一项重要举措。在中央的统筹安排下，各省市纷纷出台营商环境优化措施并持续贯彻落实，使得我国2020年能够在世行营商环境评估的190个经济体中排名31位，营商环境改善幅度为世界瞩目。营商环境研究也成为学者们的重要议题。

对于国内市场主体而言，营商环境的持续优化能够为其打造极佳的外部环境；对于国外市场主体而言，市场进入壁垒降低，使其有意愿并有能力在我国投资发展，进行国际贸易。因此，营商环境优化是构建双循环新发展格局的关键所在。营商环境市场化、法治化、国际化是相互融合、相辅相成的有机整体，市场化是坚实基础，法治化是关键保障，国际化是重要动力。营商环境政策优化能够稳定市场预期，提高企业投资积极性；能够保护知识产权，推动企业科技创新；能够优化政府规制，降低市场交易成本；能够规范政府权力，深化“放管服”改革。营商环境是一个复合指标，涵盖了经济因素和非经济因素，成为外商直接投资（FDI）的重要影响因素。而诸如融资渠道有限、无法获得补贴、腐败等不良营商环境则有着显著的负面影响。

（三）综述小结

近些年来关于城市数字化发展与营商环境的研究并不少，但是将二者结合起来的有关研究并不多，探讨城市数字化发展与营商环境关系的相关研究更是相对空白。本文基于城市数字化发展现状与营商环境发展现状，探讨城市数字化发展对营商环境优化的影响机制，从新视角拓展城市数字化与营商环境优化领域的研究，希望为城市数字化发展与营商环境优化提供一定的理论与实践借鉴意义。

我国城市数字化发展现状

“城市数字化”广义上是指信息技术渗透到城市各领域，政府借助数字化技术来分析并管理城市，打造城市交通流、信息流、物流及人流统一协调的高效流通体系。

纵观我国城市数字化发展历程，可以大致分为两个阶段：第一个阶段是“数字城市”发展阶段，第二个阶段为“智慧城市”发展阶段。在我国城市的数字化进程中，智慧城市的建设与发展需以数字城市建设为基础，数字化城市的建设能够推动智慧城市的建设与发展；而智慧城市是广义数字城市的高级形态。智慧城市的实现与数字城市的建设二者有着密切关系。从实质上看，二者都是我国城市数字化发展的重要表现形式。

（一）我国数字城市发展概况

我国城市数字化始于2003年，北京东城区首创将信息技术应用于城市管理，整合并应用十几项数字城市技术，形成了网格化管理的城市管理新模式。此后，在国家住房和城乡建设部的统筹规划下，城市数字化管理开始试验。2005年，建设部提出要实现国家城市管理信息化、标准化、精细化、动态化，逐步建立科学、高效的城市管理和监督长效机制。2007年，建设部出台有关文件要求各地加快数字化城市管理试点，并将数字城市建设划分为两阶段：2005-2007年为试点工作阶段，2008-2010年则为全面推广阶段。

2010年中国城市科学研究会数字城市专业委员会成立，重点围绕城市数字化、信息化建设开展研究。2012年，住房和城乡建设部将城市数字化建设试点推广到全国上百个城市，浙江等一些省份迅速实现了全省覆盖。2015年，中央城市工作会议在北京召开，会议提出城市发展是个系统工程，要转变城市传统发展方式，推动城市治理体系的完善，进而提高城市治理能力。我国城市建设在数字城市的基础上，开始逐步向智慧城市发展转型。

（二）我国智慧城市发展概况

我国的智慧城市建设可以划分为三个阶段：2008-2012年为分散建设阶段，智慧城市概念引入国内，部分地区开始尝试接受新概念并进行实践；2012-2015年为初步规范发展阶段，2012年12月国家有关部门开始推进国家智慧城市建设，并分三批进行智慧城市试点工作，截至2015年，住建部公布的智慧城市试点数目已有290个，该阶段智慧城市试点数量如图1所示。

图1 2012-2015年智慧城市试点数量

2006年至今为统筹推动阶段。智慧城市理念较为成熟，各地区均大力推动智慧城市建设。福建省“十四五”规划提出要打造“智慧城市”大脑，推动区域治理方式向精细化转型；河南省“十四五”规划提出要打造宜居韧性智慧城市，加快推进新型智慧城市建设，推动城市治理实现智能化、精细化。2019年，住建部成立部科学技术委员会智慧城市专业委员会，统筹推动智慧城市与城市信息化建设。

在各地努力下，我国智慧城市建设成绩突出。至2018年，我国在建的智慧城市数量已经约占全球一半。智慧城市试点工作已基本推广至全国各省市和自治区，据统计，绝大部分地级市与一半以上区县都已将智慧城市作为城市发展目标方向。

我国营商环境现状及其存在问题

营商环境优化是我国市场经济体制改革深化和现代化经济体系建设的重要内容，在推动区域经济发展、社会发展等方面具有重要意义。2001年世界银行最早提出构建衡量和评估各国企业发展环境的指标体系，期望为企业发展求得更好的营商环境，并成立营商环境小组，每年开展对各国营商环境评价工作、出版全球营商环境报告。相比于国外，我国营商环境发展起步较晚。广东省最早进行营商环境理论探索与实践，2012年委托中山大学等单位成立并研究“建设法治化国际化营商环境”课题，展开实践调研，随后制定出台《建设法治化国际化营商环境五年行动计划》。国家层面，自2013年以来也逐渐为优化营商环境进行政策加码，尤其从2017年开始，愈发重视营商环境优化工作。在组织机构方面，2018年中央设立“放管服”改革协调小组，并成立营商环境优化专题组；在法律制度方面，2019年国务院颁布《优化营商环境条例》。北京、上海等地方也纷纷出台地方营商环境优化方案，开展营商环境优化工作，各地掀起了一波“营商环境热潮”。

在国家与地方的共同建设下，我国营商环境优化成果斐然。2012年，我国营商环境在各国中排名91位，而2019年我国营商环境已经升至第31位。在世界银行评估的10个指标中，我国有9项都取得了不同程度的进步，开办企业、获得电力、登记财产、执行合同、保护中小投资者5个分项指标进入全球前30名。

我国营商环境建设虽然取得举世瞩目的成就，但是与国际营商环境标杆国家相比仍存在差距，存在许多亟待改善的问题。

（一）便利化营商环境有待提高

李克强总理提出的“简政放权、放管结合、优化服务”加快了服务型政府的建设，促进了政府服务职能的转化。全面从严治党的方针为我国打造了健康的政治生态环境，为营商环境优化奠定良好基础。各级政府的服务效率均得到有效提高，“放管服”改革取得成效。但部分行政部门仍存在着服务意识不强、服务效率需要提高等一系列问题，如跨境贸易提前申报和一体化通关模式并未建立；国际贸易“单一窗口”服务功能并不完善；贸易和外商投资便利度不高；办理建筑许可“一件事”全流程并未建立；办理建筑许可便利度不高等。营商环境便利性需要进一步提高，便利化营商环境还有较大提升空间。

（二）法治化营商环境有待加强

法治是营商环境优化的重要保障，但是有些地区营商环境法治化建设并不完善，如营商法律法规在部分领域仍然缺失，不能及时发布相关配套实施意见、执行标准等，法律施行效率不高；有些行政官员法治意识淡薄，做出决策缺乏法律依据，行政复议撤销时有发生；地方个别执法人员存在着错位、越位等问题，将惩罚当作目的而非手段，重罚轻纠。从立法、执法、守法等层面，法治化营商环境建设都需要进一步加强。

（三）市场化营商环境有待改善

《营商环境优化条例》中规定，各类市场主体均可依法平等进入除市场准入负面清单以外的领域，各类市场主体拥有平等获取各种生产要素、公平参与市场竞争的权利，任何组织单位不得使用行政权力排除、限制竞争。但在实际过程中，很多地方政府资源政策向大中型企业倾斜，小企业由于资源有限，往往无法参与市场竞争。此外，有些地区为了保护本地企业，在招商招标等各方面设置隐形门槛和障碍，使得外地企业和外资企业难以进入当地市场。市场活力需要进一步激活，市场化营商环境有待改善。

我国城市数字化发展对营商环境优化影响机制

地方区域推动经济发展由传统经济模式转向新型经济模式，须大力推动区域内数字经济的发展。一方面，新时代下的营商环境建设正是区域数字经济发展的重要内容之一。营商环境优化能够提高区域城市吸引力，进而使城市产生较强的虹吸效应，加快其他地区资源向该城市聚集，从而推动该地区发展，为城市数字化发展打造良好的基础。另一方面，城市数字化发展对于营商环境的优化同样有着重要作用。在区域合作层面，城市数字化发展能够打破区域间的时空界限，促进区域间的要素流动，加强区域间的交流与合作；在智慧应用层面，城市数字化发展能够推动政府治理更加高效，政务服务更加多元，推动地方产业升级提质；在数据资源层面，城市数字化发展能够推动数据要素的共享共通，汇集数据资源，发挥数据资源优势，推动数据深度应用，加快数据价值挖掘。

如图2所示，城市数字化发展是一个系统性工程，包含城市政务数字化、城市市场数字化、城市监管数字化、城市司法数字化、城市数字基建等。城市数字化发展也正是通过这几方面打造市场化、便利化、法治化营商环境，进而优化城市营商环境。

图2 城市数字化内容

（一）城市政务数字化优化营商环境

在政府数字化转型驱动下，组织机制调整、业务流程优化、信息技术应用的协调发展与融合创新是持续优化营商环境的有效路径。

政务数字化通过组织层面的组织机制调整以优化营商环境。如南京市开展的“宁满意”工程，整合各类政务服务门户网、移动应用，建立以南京政务服务网为核心、“我的南京”APP和省政府服务APP为辅的政务服务网络体系，跨部门、跨层级、跨区域联动办理各类政务服务事项，突出政府部门间协作重要性。2020年南京市营商环境政务环境指数为50.6065，位于江苏省首位，全国第五位。至2021年，南京“一门通”事项进驻率达99.85%，“一栏通”（政策事项办理专栏）共378项，“一指通”事项清单1754项，应用清单302项，政务服务好评率接近100%。政府组织机制的调整在南京政务环境改善中起着重要作用。

政务数字化通过业务流程优化以优化营商环境。如厦门市探索政务服务无人工干预“秒批秒办”，推进深化各审批部门对政务服务事项审批条件、环节、流程、时限等要素的标准化管理，强化系统对接、数据共享，推动市场监管、公安等部门高频政务服务事项的“秒批秒办”。2020年厦门营商环境政务环境指数为39.107，居于福建省首位，全国第11位。至2021年，厦门市办事服务类事项入驻福建省网上办事大厅共2935项，其中2918项事项最多跑一趟，2497项事项一趟不用跑。网上办理率达98.09%，零跑动事项占比85.08%，事项邮寄办开通率达89.17%。业务流程的优化减少了厦门企业办理各种手续的时间，优化了厦门营商环境各项指标。

政务数字化通过信息技术的应用以优化营商环境。如上海市大力推广电子证照、电子印章、电子档案及电子签名“四电”应用，深化“一网通办”“全程网办”改革，出台“跨省通办”、12345政务热线专项提升方案，加快建设市民主页和企业专属网页工程，打造高效便捷的政务办事环境。从2019年10月29日至2021年1月31日，“一网通办平台”办件总量达7901万件，好评率99.98%。2020年上海政务环境指数为85.5579，全国第一。信息技术的应用简化上海市民与企业办事流程，优化了上海地区营商环境开办企业、政府服务等指标。

城市政务数字化通过组织层面的组织机构调整、业务流程方面的业务流程优化和信息技术的应用，提升营商环境政务服务等各项指标，打造便利化营商环境，进而优化城市营商环境。

（二）城市市场数字化优化营商环境

城市市场数字化是指搭建未有的区域市场交易平台或者推动已有的区域市场交易平台，从而实现数字化转型。城市市场数字化能够使得政府在招标投标、政府采购等方面更加透明化、有效化，也能够让区域内的企业更加公平参与区域市场竞争，减小地方寻租空间，优化城市营商环境。

如北京市推动深化政府采购和招标投标改革，推动完善统一规范、全流程电子化的公共资源交易平台体系的构建与维护，切实保障各类主体平等进行公共资源交易；推进各类电子交易系统的建设和升级改造，完善对接机制，实现交易、履约、信用、监管等数据信息共享；实现电子交易系统与电子投标保函系统对接，实行电子投标保函，减小企业资金压力。2020年，北京市营商环境子指标市场环境在全国31省份中排名居首。北京市在招标投标与政府采购领域的数字化改革对优化市场环境贡献卓著。

城市市场数字化及改革优化了政府采购、招标投标等指标，打造市场化营商环境，进而优化城市营商环境。

（三）城市监管数字化优化营商环境

随着经济社会的不断进步，平台模式、共享模式等新形态的出现使得城市传统以人为主导的现场监管模式已经难以适应城市监管的需要。在“数字城市”“智慧城市”“城市营商环境”等议题逐渐兴起的背景下，城市监管数字化的呼声愈发迫切。城市监管数字化是指以城市数据为驱动，运用现代信息技术实现对城市各方面全流程电子化监管、远程监管等非现场监管的一种监管方式。而城市营商环境的优化也依赖于这种“数字监管”“智慧监管”模式。城市监管数字化主要通过城市市场监管数字化和城市公共领域监管数字化来优化城市营商环境。

城市监管数字化通过市场监管数字化优化营商环境。如浙江省临海市改变传统的“人海战术”监管模式，搭建数字监管平台，织密多层级数字监管网路；开辟数字共享端口，盘活多部门数字监管资源；创新数字监管场景，拓宽多领域数字监管功能。实现食品药品重点领域的数字化监管，开辟实时监管新路径，减小了监管对象数量与监管人员数量之间的“鸿沟”，减轻了基层市场监管部门的监管压力，优化了临海地区营商环境市场监管指标。2020年临海市市场主体同比增长23.3%，总量已逾10万；在“2020赛迪营商环境百强县”中，临海市位列59位。

城市监管数字化通过公共领域监管数字化优化营商环境。南京市积极推动监管清单化、一体化、网络化与网格化，扩大智能监管的覆盖面，提高监管时效性；开发城市总体态势图和专题图，全景呈现市域治理情况，实现全流程、全闭环精准督查，全覆盖、全天候智能监管。新型监管模式的逐步构建为营商环境提供了安全稳定的外部环境，优化了营商环境包容普惠创新指标。

（四）城市司法数字化优化营商环境

数字信息技术的发展与应用是法院工作改革的重要支撑。司法信息化、数字化以更好地实现公正与效率已经成为国内各级司法部门的工作重心，也是时代发展的诉求。城市司法数字化能够为企业打造更加高效、公平、民主的营商环境，主要通过司法组织协同数字化与司法程序数字化来实现这一过程。

城市司法组织协同数字化优化营商环境。如厦门市健全各部门联动查询被执行人相关信息机制，推动市信息中心、市政法综治平台、市公共安全管理平台、市网格管理系统的数据共享与网络执行查控系统专线对接，实现信息查询、执行协作的网络化；推动市级单位间信息化平台对接共享；积极协调省法院升级营商环境评价需要的相关平台功能，大力推进最高法院指定试点的金融协同智能合约场景建设应用。依据《2020·中国城市营商环境评价》，厦门市营商环境中的法治环境表现优异，位居全省第一、全国41位。厦门市司法组织协同数字化对其法治环境的改善与提高具有重大作用。

城市司法程序数字化优化营商环境。如上海市不断改进办案方式方法，通过随申办市民云APP、移动微法院、法院官网等系列线上平台，大力推进网上办案；推进线上庭审，实现庭审过程网络化、无线下接触；率先示范应用国家重点研发项目“移动微执行”，在微信小程序构建法官与申请人、被执行人互动沟通平台，实现笔录制作、证据固定和一键电子归档等。通过数字化司法程序，提高城市司法审判效率，为企业、社会、城市提供更加科学、透明、公平的法治保障，优化了城市营商环境中执行合同、纳税、办理破产等涉及的法治事项指标。2020年上海市营商环境法治环境指数为77.9045，位列全国第二位，较2019年法治环境指数提高7.7949。司法程序数字化为上海市法治环境指数的提高做出重要贡献。

（五）城市数字基建优化营商环境

自改革开放以来，在国家的大力推动下，各地区公路、铁路、机场、港口等“铁公基”趋于完善。依靠传统基建投资拉动经济增长作用正在减弱，现今经济更需要凭借信息基建引领。城市数字基建建设能够为营商环境的优化提供坚实的物质基础，主要通过信息基建与融合基建推动营商环境的优化。

城市信息基建优化营商环境。信息基建是指以新一代信息技术为基础演化生成的基础设施，包括了通信网络基础设施、算力基础设施及以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施等。如深圳市大力发展信息基建，夯实数字经济发展基础，谋求打造具有全球一流信息基础设施的标杆城市，为营商环境优化提供配套设施，强化营商环境的技术支持，优化了营商环境中的包容普惠创新指标。根据《2020·中国城市营商环境评价》，深圳市营商环境创新环境指数位列全国第一，表现极其优异，得益于城市新基建的不断开展。

城市融合基建优化营商环境。融合基建是指深度应用互联网、大数据等技术，对传统基础设施进行升级改造，进而形成的融合基础设施，例如智能交通、智慧能源基础设施等。如杭州首创城市大脑工程，以数据打造智慧杭州，积极推进市政基础设施智能化改造，建设智慧井盖、智慧管网等；同时进行智慧社区建设，打造集门禁、停车、养老等服务为一体的智慧应用体系。目前，杭州已建成覆盖多领域、多场景的数字化、智慧化城市治理体系，在全国首先真正实现“智慧治城、移动治城”。在人口净增120万、总路面通行面积因施工减少20%的情况下，杭州交通拥堵排名从2014年的第2名，下降至如今的第31名，实现了从“交通拥堵之城”向“交通通畅之城”的转变。融合基建的不断发展，使得城市营商环境更加便利化。

综上，城市数字化优化营商环境机制图如图3所示。

图3 城市数字化优化营商环境机制图

城市数字化发展推动营商环境优化的建议

城市数字化发展对于城市营商环境优化具有重要意义，但是在城市数字化发展推动营商环境优化的过程中，仍然存在着不少问题，如城市治理参与主体单一、相关法律亟待完善、数字底基不够牢固、人才保障体系不健全等。对此，提出以下建议：

（一）依法治城以加强城市发展法治保障

城市数字化发展与城市营商环境优化都离不开法治保障。首先，应该完善城市数字化转型发展与城市营商环境优化相关方面的法律法规，对于已经不适应城市发展的法规进行及时修订、废除，或者订立新法规。其次，要在城市数字化发展和优化营商环境过程中严格执法、公正执法，不能区别对待市场各类主体。最后，要加强司法独立性的保护，严禁干预司法，提高司法诉讼平台的便利度。从立法、执法、司法三个层面为城市数字化发展与营商环境优化提供法治保障，实现依法治城。

（二）构建多元主体共同参与城市发展建设机制

城市数字化发展和营商环境的优化都是系统性工程，仅仅依靠政府、企业或者其他组织单一的力量是远远不够的，应该要多方共同发力，参与城市数字化发展与营商环境的优化过程。政府要通过搭建公共平台与发展新模式提高政府工作效率与透明度，打造数字政府、有公信力的政府；企业应该加快数字化转型，注重知识积累，研发新技术，扩大知识溢出效应；公众应该通过数字设备提高对城市的关注度，对政府行为进行监督，积极为城市数字化发展和营商环境优化建言献策，形成多元主体共同参与城市发展建设的机制。

（三）因地制宜推进城市数字基建以夯实数字底基

在新基建建设过程中，城市应该根据自身发展实际情况，结合城市资源、人口等因素，明确新基建需求，确定城市新基建建设重点，制定科学、合理的新基建建设方案，因地制宜推动城市新基建建设。同时在新基建过程中引入社会资本，减轻地方政府财政压力，减小地方政府单一主体投资的风险性。此外，要加强“政产学研”合作，积极开展对内对外交流，学习借鉴区域内外技术经验，加快新基建核心技术的研发，争取早日解决“卡脖子”问题，夯实城市数字化发展与营商环境优化的数字底基。

（四）完善城市人才培养和保障体系

人才是城市发展的关键。在城市数字化和优化营商环境背景下，对人才的培养有了新的要求。如何培养数字化人才、提高全民数字素养，是城市发展需要考虑的重要问题。城市应该从区域高校着手，鼓励高校开设数字化课程，建立数字化研究中心，为当前供不应求的数字市场培养出新时代的数字化人才。此外，城市还应该完善城市人才保障体系，从衣食住行等基本生活方面为城市人才提供相应服务，满足城市人才物质与精神的双重需求，借此留住人才。同时，也应该及时完善人才引进政策，建立出台数字人才引进政策，为城市数字化发展提供新鲜血液，为营商环境的优化提供智力支持。