基于大数据技术构建领导干部自然资源资产离任审计平台的探讨

王艺 冯均科 白钰

[摘要] 本文针对当前领导干部自然资源资产离任审计实践中审计取证困难的问题，根据大数据技术对于自然资源资产离任审计的现实影响，提出了建立自然资源资产离任审计平台的对策建议及优化取证流程、完善审计指标评价体系、建立审计数据库的实施路径，并提出了相应的配套措施。

[关键词] 自然资源资产离任审计   大数据   审计平台   审计证据

本文系审计署重点科研课题“审计的政治属性研究”（项目编号：21SJ01003）

一、引言

领导干部自然资源资产离任审计（以下简称自然资源资产离任审计）的内容复杂多样，主要审计目标包括自然资源资产管理和生态环境保护目标实现的绩效审计、贯彻中央生态文明建设方针的政策执行审计、遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规的合规审计以及相关资金征管用的资金审计，涵盖了地方政府和相关部门自然资源资产管理和生态环境保护各项职责和绩效的达成情况。在实践中，自然资源资产离任审计在相关领导干部离任前期立项，审计对象是即将离任的党政机关或相关环境管理部门领导干部，既可以独立实施，也可以与离任经济责任审计一并实施。为有效评价审计对象自然资源资产管理和生态环境保护职责的履行情况，每项自然资源资产离任审计需围绕审计对象的管辖区域和职责范围展开。

不同区域自然资源资产管理和生态环境保护的重点目标不同，所需要的审计证据复杂多样。比如，培育林地资源、防风固沙是内蒙古自治区重要的环境治理目标，因此森林覆盖率和重点城市沙尘暴年次数是所需要的审计证据;地下水污染是华北地区亟待解决的环境问题，相应地应当关注地下水质量指标、水土受污染面积指标等。我国地域辽阔，自然资源和生态环境的区域禀赋时空分布不均、功能质量差异大且处于不断变化中，自然资源和生态环境的监管信息系统十分庞杂。因此，根据审计立项划定的审计内容，确定并获取相应的审计证据，是自然资源资产离任审计工作中的一大难点。

审计证据是审计工作中不可或缺的要素，审计取证是后续审计分析和评价的起点和基础，在较长一段时间的国家审计实践中，审计取证也是工作量最集中的阶段。审计取证环节存在取证成本高、覆盖面不足、时滞性强等现实问题，会对审计线索的准确性和审计意见的可靠性产生重大影响。大数据技术在信息共享与数据分析方面的应用能够助力广泛挖掘信息，以获取充分适当的审计证据，并在此基础上实现客观精准的审计评价。本文由此提出构建自然资源资产离任审计平台的对策建议，力图提升自然资源资产离任审计的覆盖面和审计评价质量。

二、大数据技术对于自然资源资产离任审计的影响

（一）提升审计证据的获取能力

随着自然资源资产管理信息平台的广泛应用和信息资源共享机制的完善，大数据技术能够實现对自然资源资产管理和生态环境保护目标达成情况的精确评价。当前，自然资源资产管理的相关信息资源主要存储于自然资源部建立的中国自然资源数据库和国家地理空间信息中心建立的国家自然资源和地理空间信息库。这两个数据库基本涵盖了矿产、森林、草原、湿地、水、土地、海洋及大气等各类自然资源资产和国土空间管理的相关信息。正在发展的技术手段已经能够基本满足审计证据所需信息的时效性，以3S技术为主的地理信息技术对自然资源状况和生态环境指标实时监控，并向信息平台反馈并存储信息，便于审计机关调用当前和重要时间节点的数据资料（见图1），降低了审计机关获取审计证据的成本和阻力。

（二）引入量化的审计评价标准

随着大数据技术及信息平台在非环境部门的完善，审计机关能够更有效地会同相关党政机关及环境管理部门，实现数据信息的共享和支撑。审计机关采取调用信息、吸收专家、成立联合审计组等方式取得相关部门的配合及支持，将以往主观性较强的审计标准细化为一系列指标，如违规利用自然资源和规划用地案件次数，中央重大环境政策目标完成百分比，生态文明建设目标评价设置数据，生态环境资金预算、征收、审批及拨付数据，生态环境项目计划审批、招标、验收及维护数据等，实现对自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况的评价标准的客观化。

（三）促进审计评价制度的改善

传统的风险导向审计受限于审计取证的成本和阻力，以及收集和评价数量的有限性，并且基于对审计重点和风险点的把握采取抽样为主的审计检查方式。而在大数据技术及完善的自然资源信息管理平台和政府公务处理平台的支撑下，通过建立审计平台，在统一有效的系统中挖掘信息资源、汇集全样本的审计证据，审计机关能够使用量化分析的审计方法，对体现领导干部自然资源资产管理和生态环境保护责任履行的具体表现进行细化与指标分解。在最终的审计评价结果中，既包括审计发现问题的详细描述，也包括依据量化指标得出的总评分。

三、构建自然资源资产离任审计平台的路径分析

以上大数据技术应用于自然资源资产离任审计的优势，在实践中可以通过构建自然资源资产离任审计平台实现。审计平台，是指通过程序化及半程序化手段采集和处理审计证据、实现审计分析、存储审计工作底稿和审计结果的虚拟信息中心。而自然资源资产离任审计平台，是国家审计机关在实践中针对该类审计项目整合而成的统一、稳定且系统性的信息化功能分区，其主要功能包括审计证据的采集与处理、量化的审计评价指标体系及审计数据库。随着自然资源资产离任审计工作经验的积累，该审计平台也能够不断实现资源的积累和功能的整合，成为审计机关强大的辅助工具。

（一）优化审计取证流程

鉴于审计证据的重要性，降低审计取证成本和信息时滞，完善审计证据覆盖面，保证审计证据的充分适当，并将信息资源纳入自然资源资产离任审计平台中管理，是解决当前自然资源资产离任审计实践中问题的关键。大数据技术在数据挖掘与共享方面的应用能够扩展信息获取的渠道。在审计计划阶段，审计机关可以根据信息获取方式将所需的审计证据分为两类：一是由自然资源管理部门或其他部门统一纳入国家自然资源部关于自然资源和国土空间信息管理规划中的数据，如前述的国家自然资源信息库，审计机关可以通过信息共享的方式获取为审计证据;二是未被纳入统一管理规划的数据，具有一定的零散性、时效性和特殊性，审计机关需要专门协同相关部门开展数据采集工作。

为提高工作效率，审计机关在计划阶段应根据审计内容和审计目标，考虑到当期区域环境资源治理工作重点及重大生态环境风险点，按照上述分类梳理审计取证所需要的数据清单。由于审计机关所需要的共享信息中既包含反映自然资源资产数量和生态环境质量指标，也包含反映政府部门和领导干部责任履行、法律法规遵守及资金项目运营等方面的非环境信息，同时还需要参考当地审计局历年审计经验数据。数据共享请求涉及的部门包括自然资源和规划部门、生态环境保护部门、林业部门、应急管理部门、财政部门、统计部门、发展改革和科技部门、行政审批服务部门、信访局等众多部门，现阶段各级相关部门都已建立了管理规范的数据库，为审计机关提供了丰富的数据资源。此外，还有需要专门采集的数据，如国家森林资源智慧管理平台仅能反映人工林地的保有量和区域分布，但在对县域防护林经营状况的考察中，审计机关需要协同县自然资源和规划局的仪器设备与技术人员，通过对防护林遥感影像的细化分析，判断林带的防风固沙效率、生物多样性影响、经营维护频率等因素，拓展审计证据的广度和深度。

数据采集中需要获取不同来源数据的数据共享技术，以及通过对国土空间进行实时检测获取数据的地理信息技术;此外，作为补充，网络爬虫技术可以用于收集来自互联网的媒体及公众舆情信息。取得數据后，MySQL、Hadoop、Python等数据处理工具能够实现对同源异构数据的提取、清洗、转换、存储等，最终形成标准化的审计证据数据库。整体数据采集和管理过程见图2。

（二）建立基于大数据的自然资源离任审计评价指标体系

风险导向审计评价过程主要是基于审计抽样对发现的问题进行逐一描述，审计机关将主要问题列示在审计意见中，并根据问题的数量和严重程度提出一个等级化的整体评价结果。在获取充分适当审计证据、提升数据覆盖面的基础上，审计平台的强化使量化的审计评价能够突破风险导向审计的局限。为细化审计评价，审计机关可以根据相关政策法规、责任目标和历史经验，将审计评价目标细化为多层级的量化指标，建立评价指标体系，以量化的标准对领导干部的履职情况进行赋权评分，并根据专家赋分生成指标权重，采用数据处理技术对每项指标确定标准化方法，使最终指标评价结果归于一个百分制的结果，与审计发现问题共同构成审计评价结果的主要内容。

在下例中，本文借鉴企业内部控制有效性评价方法中“过程观”与“目标观”结合的思路，首先将对领导干部履行自然资源资产和生态环境治理权责的评价，分为对其权责履行过程的评价以及自然环境治理目标实现成果的评价，并将这两者作为一级指标。其次，根据中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，将其中确定的审计重点作为二级指标分列在“权责履行”和“目标达成”两个一级指标之下。最后再由审计机关根据当地资源环境禀赋和生态环境监管工作重点构建三级指标和四级指标，在设置三级指标和四级指标时，既要考虑指标的相关性，也要考虑审计证据的可靠性和科学性，应当与获取审计证据的计划工作相结合（见表1）。

（三）建立自然资源资产离任审计数据库

以上对策建议在实践中能够促进自然资源资产离任审计获取充分适当的审计证据、建立客观精确的审计评价。为使相应的审计工作记录和结果为期后审计整改提供核查依据，并为相关审计项目在审计方案和审计标准的制定、审计指标体系的调整等方面提供参考，审计机关应当建立和完善自然资源资产离任审计数据库。建立该数据库的重点在于保存审计实施过程中关键环节，包括审计取证、审计数据分析、审计评价指标计算、审计评价结果及后期的审计结果反馈中的相关信息，既形成了审计存档，也有利于依托于数据库不断优化审计流程。

自然资源资产离任审计数据库的起点是审计取证阶段得到的数据，这些原始数据经由自然资源资产离任审计平台提取、清洗、转换之后导入数据库中实施审计数据分析程序。审计分析程序的主要任务是根据相关工作经验设置分析程序，寻找违背政策标准、未达到预期目标、纵向差异较大等数据之间的异常关联，为后续审计工作提供线索和关键环节指引。审计指标体系子库主要记录审计指标体系的设置、生成和评价状况。指标体系需要在审计计划阶段起根据地区环境治理发展状况设置指标及权重，不能照搬异地模板或简单沿用历史经验。审计评价结果子库既是前两个子库阶段性成果的汇总，包含了经审核的审计分析程序发现问题和审计指标体系评价的量化结果;也是审计工作成果的存档记录，包含了审计报告、审计公告中的问题揭示和量化评分。审计结果反馈子库则是对以上子库的完善和补充，主要记录审计机关、审计对象所在部门和社会公众的反馈信息，以便于督促审计整改的有效落实和对审计工作全流程的优化调整（见图3）。

四、构建自然资源资产离任审计平台的配套措施

（一）加强审计机关与相关部门的工作协同

自然资源资产离任审计的内容丰富、审计证据的覆盖面广，这决定了在审计取证阶段需要众多党政机关和环境管理部门的工作协同。审计机关需要共享的信息资源主要来源于相关部门信息管理平台中的数据和部分纸质档案信息，此外，还有部分审计证据需根据项目需要，在相关部门的支持下进行现场勘察取证。审计机关可与相关部门展开多种形式的工作协同，需要勘察实物信息的可以根据对方部门的工作进度采取现场协同，在审计标准制定和指标体系赋权中可以抽调相关专家咨询与论证，对于一些重要及常用的环境治理信息，也可以在对方许可的条件下搭建长期信息共享渠道。

（二）强化外包工作管理制度

在自然资源资产离任审计平台构建的过程中，需要应用大量的技术工具，审计机关内部的技术力量有限，可以将部分自身技术力量难以解决的问题外包给专业的技术团队，尤其是信息共享渠道的搭建、数据挖掘和审计分析程序的设计及自然资源资产离任审计数据库的建立。针对这项需求，审计机关应当建立外包工作管理制度，对外包技术工作的立项、招标、验收、运营、保密和后期维护制定相应制度，以保障外包工作的效率和效果。

（三）提升审计人员业务素质和职业素养

技术工具的不断提升意味着对审计人员业务能力的要求也不断提高，审计机关应当根据需要组织人员技术培训确保工作的顺利进行。独立性、客观性和谨慎性是审计人员应当具备职业素质，在审计寻找线索和发现问题的过程中有大量工作需要审计人员进行主观判断，审计机关也应当关注和培养审计人员的职业素养。

（作者单位：西北大学经济管理学院，邮政编码：710061，电子邮箱：124934983@qq.com）

主要参考文献

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