以《地方金融监督管理条例》规范小额贷款公司监管的策略探析

谢菁

在金融创新和金融深化改革的背景下，以小额贷款公司、融资租赁公司、商业保理公司等为代表的地方金融机构呈现出蓬勃发展的趋势，成为金融领域一股不可忽视的力量。地方金融机构的产生不仅填补了传统金融机构部分金融市场和金融服务的空白，对地方经济、社会发展也发挥了积极的作用。小额贷款公司的发展与地方经济发展相辅相成，如监管不当则存在区域性、系统性金融风险的可能。2021年末，中国人民银行会同有关方面研究起草了《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称《条例》），为小额贷款公司等地方金融機构的监管提供了法理依据，对于健全小额贷款公司监管，防范和化解地方金融风险具有重要意义。

一、我国小额贷款公司发展概况及监管困境

（一）我国小额贷款公司发展现状分析

2010-2015年，得益于相对宽松的货币财政政策及高速的经济增长，小额贷款行业发展也驶入快车道，机构数量和从业人数于2015年达到峰值。从2010年的2614家、27884人增至2015年的8910家、117344人，6年间数量基本翻了两番。

2015年后，随着GDP增速放缓、货币政策转向稳健，经过10余年粗放式增长之后，小额贷款公司风险也逐渐暴露出来。加之银行等传统金融机构业务下沉，小贷公司客户群受限、展业困难，行业规模在高速增长之后呈现出了直线下滑趋势，机构数量和从业人数规模开始双下滑，2021年的机构数量和从业人数基本已降至2012年水平。以2015年的峰值计算，从业人数锐减近半，人员流失严重，整体行业呈收缩态势。

贷款余额方面的变动则相对平稳，2014年至2021年贷款余额基本在9000亿元上下浮动。2021年在机构数量、从业人员数和实收资格等行业规模均明显下降的情况下，贷款余额仍较2020年逆势增长527.16亿元，说明小额贷款的市场需求依然旺盛，这与2020年，多地明确对小额贷款公司拓宽融资渠道、扩张展业区域等阶段性宽松及支持政策有关。

有别于传统金融机构分布与地区经济关联度较高，小额贷款公司区域发展参差不齐。2021年机构数量排名靠前的既包含江苏、广东等经济发达省份，也有安徽等经济发展水平相对滞后的省份。而像上海、北京等经济发达地区小额贷款公司的机构数量却相对靠后，在2021年全国31家小额贷款公司机构数量排名中，仅排到23、24位。

小额贷款公司在经历了试点探索、飞速增长之后，目前已渐入转型调整期。在十多年的发展中，小额贷款公司业务的灵活、便捷，解了众多中小微客户资金需求的燃眉之急，在金融市场体系中发挥着资金聚集效应，是民间资本向金融资本转化的助推器。但因发展前期对风险认知的不足以及监管的不到位，也出现了现金贷之类的展业乱象，埋下了众多风险隐患。近两年，受疫情、经济下行影响，小额贷款公司外在的经营环境日益恶劣，内部又面临其他金融机构的竞争以及监管的层层加码，规模逐渐萎缩。前期运行不良的小额贷款公司陆续被市场淘汰、被迫离场，而部分“互联网”系小额贷款公司则密集增资，两极分化态势加剧，市场集中度加速提升。在行业面临如此严峻的发展形势下，及时立法、从监管层面上加强对小额贷款行业的正向引导就显得尤为重要，既需要有切合实际的规范小额贷款公司合规经营的监管政策的出台，也需要在政策上给予良性发展的小额贷款公司继续成长、创新发展的空间。

（二）我国小额贷款公司监管现状及问题分析

中央和地方政府十分重视小额贷款公司的监管，为规避风险，制定和颁发了不少规章制度。截至2021年末，与小额贷款公司相关的中央及各部委发布的政策已有10余个，起主要指导作用的监管文件为央行和银保监会在2008年发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称“指导意见”）、中国银保监会办公厅在2020年9月发布的《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》（以下简称“通知”）以及各地方政府出台的小额贷款公司管理办法。但现有监管政策以部门规章、指导意见以及通知等为主，法律权威性不强、监管针对性还不够，极大地影响了小额贷款公司的健康发展和持续服务能力。具体来看，主要存在以下一些问题：

第一，身份属性定位不清。《条例》前，国家层面出台的主要政策《指导意见》将小额贷款公司的性质界定为“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”，仅定义为一般商事主体，未明确其金融属性。因小额贷款公司长期以来身份定位不清导致业务经营也受到诸多限制，如：在2020年《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》中，对小额贷款公司是否属于民间借贷而非金融机构，是否适用于15.4%贷款利率上限，曾一度存在较大争议。

第二，监管主体不够明确。在现行小额贷款公司的监管体系中，多头监管和监管真空两种现象同时存在。一方面，小额贷款公司面临中国人民银行、银保监局、审计机关以及各地金融办的多头监管，每年度各监管机构分批次现场或非现场监管，造成小额贷款公司疲于应对。另一方面，因各监管机构监管边界模糊、职责不清，形成了部分监管真空，且各监管机构信息未共享，监管协调机制尚未形成，难以形成监管合力，降低了监管效率。

第三，法律体系不完善，监管尺度不一。因小额贷款公司的属性及法律地位不够明确，国家层面出台的政策以指导性文件居多，主要以部门规章、通知等形式体现。各地政府在国家出台文件上细化了对小额贷款公司的监管，但在实际监管实施过程中，因所处地区经济及风控文化等差异，地方政府对小额贷款公司的管理尺度不一，整个行业缺乏统一的法律规范。

第四，监管专业化人才缺乏。小额贷款公司作为类金融机构，有其独有的经营特征，需要监管人员具备相对丰富的金融实践经验，但现有监管体系并未组建专门的小额贷款公司监管队伍。其中部分监管人员缺乏金融从业经验或一线信贷经历，对小额贷款公司经营特点及风险因素认识不足，将小贷业务简单与传统金融机构的业务相类比。甚至还存在一些监管人员缺乏必要的金融专业知识，在对小额贷款公司的日常管理上监管尺度拿捏不当，指导意见与实际不符而无法真正落地。

二、《条例》对规范小额贷款公司监管的要求

《条例》明确了小额贷款公司的监管规则和上位法依据，为统一监管标准、构建权责清晰的监管框架奠定了基础，主要体现在以下方面：

（一）厘清监管职责，健全监管体制

《条例》中，明确由国务院金融监督管理部门负责制定地方金融组织的监督管理规则，省级人民政府履行对地方金融组织的监督管理和风险处置职责，地方金融监督管理部门应当建立健全监督管理制度并加强对地方金融组织的非现场监督管理和现场检查，小額贷款公司监管由“谁制定、谁监督、谁执行”职责边界继《通知》后再次得到梳理和重申。

（二）加强对跨省异地展业的管控

因小额贷款公司对异地客户及其所处区域不够了解，难以对风险进行全面、有效评估;同时，因管理半径过大，还存在违规跨区域放贷合同有效性的法律争议、跨区域催收的风险、抵质押和担保等增信措施的执行风险等一系列问题。《条例》再次强调，地方金融组织应当坚持服务本地原则，在地方金融监督管理部门批准的区域范围内经营业务，原则上不得跨省级行政区域开展业务。对违规跨省展业的，制定了详细的处罚措施。

（三）规范小额贷款公司人员准入

目前小额贷款公司从业人员没有明确的准入限制或要求，人员素质参差不齐。部分人员在从事小贷工作前缺乏金融从业经验，对小贷风险认识不够，导致操作风险时有发生。《条例》要求，小额贷款公司的董、监、高都应当满足国务院金融监督管理部门规定的任职条件，对小额贷款公司的高管任职人员有了明确的准入要求。同时，《条例》还明确，地方金融监督管理部门将从业人员的相关违法失信信息记入信用记录，并纳入全国信用信息共享平台，可在一定程度上规范、约束小额贷款公司从业人员行为，提高整体人员素质。

（四）注重数据统计及风险预警

小额贷款公司数据报送一直存在统计口径不统一、多头报送等问题，还有部分小额贷款公司仍停留在手工台账，数据统计及报送难以保证准确性及真实性，在该种情况下，更无法通过数据来监测小额贷款公司日常运营情况。《条例》第十九条中提出，“中国人民银行会同国务院金融监督管理部门制定地方金融组织统计制度并开展地方金融组织统计工作”，并将统计数据与国务院金融监督管理部门共享，逐步实现小额贷款公司数据报送统计口径统一以及数据共享。第二十二条明确，地方金融监督管理部门将建立地方金融风险信息收集、监测预警机制，以加强风险评估及防范。

除上述条款涉及内容外，《条例》还从公司的设立到退出全流程、风险防范措施、法律责任尤其是处罚等方面都作出了具体要求及规范。

三、我国小额贷款公司监管及发展策略

《条例》不仅明确了小额贷款公司的法律地位，还指明了未来的监管方针及方向，具体到小额贷款公司监管及发展上，笔者有如下几点建议：

（一）细化措施，统一监管尺度

《条例》中虽明确了小额贷款公司等地方金融组织的监管主体及监管方向，但尚未深入探讨地方金融组织各类公司的具体监管措施，缺乏国家层面出台的统一监管细则。以资产质量为例，小额贷款公司因资金成本较银行相对高昂，其可选择的客户群体受限，风险评估无法与银行等传统金融机构类比，但现有监管制度在考量小额贷款公司资产质量时，基本仍沿用银行的五级分类法，这与小额贷款公司目前实际生存空间、风险收益不匹配。建议出台符合小额贷款公司发展特点的监管细则，明确如资产分类及计提等具体管控要求。

（二）设立门槛，提升人员素质

目前银行业、证券业乃至担保业都有相关的从业资格准入，但小额贷款公司在人员准入上一直缺乏明确的用人标准，至今未有任何准入门槛，金融专业人才匮乏。而小额贷款公司的业务在客群的复杂程度、风险的判断难度上并不亚于银行等传统信贷机构，不仅需要从业人员具备一定的专业知识及素养，还需要从业人员对各类风险有充分、正确地认识，最好具备一定的信贷经验。建议设立小额贷款公司从业人员基本准入门槛，可参照银行人员准入模式，对人员基本素养作出统一管理及基本要求，同时还应加强对从业人员诚信记录的核查，以防范操作风险。

（三）练好内功，加强内控管理

外部监管为必要，练好内功是关键。要想小额贷款公司获取稳健、长足的发展，除提升公司人员素质外，还必须加强内控管理：首先，比照本次《条例》要求，对日常经营情况，如：设立变更报备、异地展业业务风险排查、重大风险事项等进行梳理、整改并及时上报监管机构。其次，针对可能存在的操作人员合规意识淡薄、内控机制不健全等情况，建议通过加强内部培训、完善机构设置等提升小额贷款公司内控管理能力，且应设立独立的内控职责部门。以完善的内控机制防范小额贷款公司出现短期逐利牺牲长期良性发展行为产生，以构建行业良好风尚，维系整个小贷行业稳定、长足发展。

（四）精准发力，推进科技赋能

因小额贷款公司在资金来源上受限，在客户群体选择上，通常陷入为银行“打补丁”、不得已选择次贷客户的局面，资产质量堪忧，不利于小额贷款公司的长期发展。建议小额贷款公司摒弃固有信贷观念误区，结合所处区域发展状况及特色，秉承“短频快”、“小额、分散”等理念，在不放松风控尺度的前提下开发出切合自身优势的信贷产品，深耕本地市场。同时，监管机构也应结合小额贷款公司的经营特点，出台契合小额贷款公司发展实际的支持政策，如：税收返还等。

为精准定位客户，高效、便捷展业，小额贷款公司应利用大数据、云计算、人工智能等技术，充分运用科技赋能。利用现代技术手段对客户信息进行全方位、多维度的收集、分析，确保客户信息真实、可靠，降低信息不对称风险;加快线上化、数字化转型，为客户提供精细化、个性化服务的同时降低运营成本，如：线上人脸识别、合同录入数字化，数据自动化提取等。此外，接入监管机构认可的第三方征信系统，如：百行征信，通过征信系统提高借款人的违约成本，进一步提升小额贷款公司的风险防范能力。

（作者单位：成都市高新区金坤小额贷款有限公司）