加强基层智慧治理能力建设的逻辑与进路

[摘要] 提升基层治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。随着数字技术在经济社会等领域迅速发展和广泛应用，新时代基层治理智慧化建设成为提升治理效能、赋能社会高质量发展的重要议题。当前基层智慧治理改变了传统社会治理模式，体现出治理理念关注效能、治理主体更加多元和权力结构趋向扁平等特征，其发展规律是政策逻辑、技术逻辑、共享逻辑和实践逻辑的有机统一。当前我國基层智慧治理还存在制度设计缺乏统一规划等不少问题。加强基层智慧治理能力建设，应兼顾好保障制度与夯实基础、技术支撑与以人为本、党建引领与社会协同、数据共享与信息安全几组关系，在此基础上不断完善智慧治理支持体系、价值原则、治理模式和管理机制。

[关键词] 基层治理能力    智慧治理    数字社会    治理现代化

[中图分类号] D669    [文献标识码]  A    [文章编号] 1004-6623（2022）05-0097-08

[作者简介] 毛佩瑾，中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部副教授、博士，研究方向：社会建设、基层治理。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，要加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。社会治理的数字化程度是衡量一个国家发展水平与核心竞争力的关键要素。基层治理是社会治理的核心，基层治理能力建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。近年来，随着数字技术在我国经济社会等领域受到高度关注，其以更透彻感知、更广泛互联互通和更深入智能化为特征，在基层治理实践中被广泛应用。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》进一步要求加强基层智慧治理能力建设。推进新时代基层治理数字化智慧化建设已成为大势所趋。如何有效运用数字技术手段加强智慧治理能力建设，是提升基层治理能效、赋能社会高质量发展的重要内容。

一、基层智慧治理的基本特征

智慧治理运用数字技术手段改变了传统社会治理模式，使基层治理的治理理念、治理主体和权力结构均发生显著变化，数字化智慧化特征更加凸显。

1. 治理理念关注效能

受公共行政理念影响，以往的基层治理注重效率导向，强调最大程度达到投入产出比，虽然增强了民众生活的便利性，但治理弹性和人性化程度不足。新时代基层智慧治理重视提升治理效能，要求秉持“以人为本”理念，有效回应基层诉求，提高治理满意度。一方面，坚持服务导向。基层智慧治理通过大数据挖掘、分析与应用，能够更加精准地掌握需求，实现公共服务供给的差异化和个性化，有效提升大数据治理的服务质量。同时，智慧治理以信息技术为核心，搭建基层党组织、政府、社会组织、企业等多主体协同工作平台，高效整合多方资源，避免了传统治理中的“踢皮球”现象，进一步提升基层治理能力。另一方面，坚持弹性原则。智慧治理要求具备多部门联动的配套管理机制，增强治理的灵活性和适应性，以克服刚性治理带来的制度惰性问题，从而快速、精准地解决基层治理难题。尤其在应急事件处置过程中，基层智慧治理通过互联网平台、大数据、人工智能等技术手段，有助于实现快速追踪、精准服务、有效应对。

2. 治理主体更加多元

相较传统基层治理而言，新时代基层智慧治理的主体和主体间关系呈现多元性与多边性特征。具体而言，城乡基层智慧治理通过综合应用人工智能、大数据、物联网、云计算、互联网等智慧化技术手段，搭建多元主体对话协商平台，构建基层治理线上线下相结合的诉求表达机制，进而打破以行政为主导的一元治理模式，打造多元主体相互协作的新型基层治理格局。首先，治理主体的服务模式由行政主导转为多元合作。基层公共服务通常由基层政府承担、实施，这种自上而下行政式服务模式的弊端在于公共服务供给的单向性和单一性。智慧治理通过构建智慧服务平台，将基层各类服务组织集聚在一起，最大限度地实现公共服务“协同供给”“协同消费”及基层治理“经济共享”，重塑基层公共服务供给主体间的关系格局。其次，多元治理主体间关系由双边向多边转变。智慧治理运用共享平台，将基层党组织、居委会、业委会、居民和社区内外企业、社会组织等关联主体有机整合，形成紧密协作的治理关系网络，共同完成各智慧服务子系统的有序运营与维护，从而打破传统的双边服务关系，构建多元主体相互协作的新型治理模式。

3. 权力结构趋向扁平

数字时代，信息技术成为一种新的社会权力，拥有信息资源更多者占据主导权。数字技术催生信息传递方式转变，让更多的人拥有信息和权力，个人或组织可以相互联系、采取行动，使科层制结构下的信息不对称状况得以改善。因此，传统的等级权力结构被日益削弱，取而代之的是多中心、分散化权力治理格局。在这种网状治理结构下，传统国家权威仍然发挥着重要作用，但绝不是唯一的决策者，个体的参与及个体之间的交互变得日益便捷和频繁，治理主体的参与方式也由被动参与变为主动参与。以往自上而下的基层治理模式导致居民被动接受服务供给，缺乏畅通的公共参与渠道和平等的协商对话机制，降低了居民参与基层治理的自主性和能动性。社会治理智慧化建设引入了新的管理理念，以先进的信息技术作为网格化管理的辅助手段，将各网格链接成一个大网格系统。在该系统中，社会各主体平等对话、交流、协商及共享信息，以提升基层民众参与治理的主动性和积极性。由于传统治理权威被数字社会的去中心化治理结构不断冲击和重塑，基层智慧治理的权力体系结构由集中变为扁平，权力运行模式由统一变为分散，权力互动方式由单向转为交互。

二、新时代我国基层智慧治理的发展逻辑

新时代我国基层智慧治理是数字信息技术与传统社会建设相融合的产物，其发展规律是政策逻辑、技术逻辑、共享逻辑和实践逻辑的有机统一。分析与总结我国当前基层智慧治理的发展逻辑，对准确深入理解智慧治理的本质和内涵具有重要意义。

（一）不断强化政策引领

为推动基层智慧治理建设，我国近年来陆续出台一系列政策举措，进一步加强顶层设计，优化智慧治理发展环境，逐步形成了基层智慧治理相关政策体系。

1. 促进智慧城市和智慧社区建设

作为智慧社区的前身，智能化小区的发展理念在原建设部1999年出台的《全国住宅小区智能化系统示范工程建设要点与技术导则》中被提出。2013年，科技部印发的《国家高新技术产业开发区创新驱动战略提升行动实施方案》成为我国首次明确提及智慧社区的国家层面文件。2014年，国家发改委牵头研究制定《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，首次对我国智慧城市建设作出全面部署。同年，住建部印发的《智慧社区建设指南（试行）》明确指出“智慧社区建设是智慧城市建设的重要内容”，并为全面推动智慧社区建设提供了明晰框架。该《指南》发布后，民政部发布《全国民政标准化“十三五”发展规划》、国务院印发《“十三五”国家信息化规划》《关于加强和完善城乡社区治理的意见》等文件，提出了智慧社区建立标准、线上线下相结合的社区服务新模式，以及智慧社区信息系统建设等内容，将智慧社区发展纳入基层治理目标和框架体系之中，进一步引导基层智慧治理规范化发展。尤其是在新冠疫情暴发后，大数据、互联网、人工智能等新信息技术在疫情防控中的作用愈发凸显，国家有关部门进一步发文鼓励和推动基层智慧治理。2020年，民政部、中央网信办等部委联合印发《新冠肺炎疫情社区防控工作信息化建设和应用指引》，指出要“提高社区防控的信息化、智能化水平，发挥社区防控在疫情防控中的阻击作用”，从而推动现代信息技术在基层防控工作和应急事件处置中的重要作用。

2. 大力支持乡村治理数字化发展

自党的十九大报告指出要“建设网络强国、数字中国、智慧社会”后，智慧乡村建设亦受到更多关注。2018年中央1号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》均提出要实施数字乡村战略，大力发展数字农业。2019年，中办、国办印发《数字乡村发展战略纲要》，进一步明确将数字乡村作为乡村振兴的战略方向，加快信息化发展，整体带动和提升农业农村现代化发展。2020年1月发布的《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》，正式把“建设乡村数字治理体系”纳入“推进管理服务数字化转型”五大任务之中。同年，中央网信办等7个部门联合印发《关于开展国家数字乡村试点工作的通知》，部署推动国家数字乡村试点工作开展。

（二）技术与社会日渐融合

基层智慧治理以满足居民需求为目标，涵盖一体化政务服务、基层公共教育、基层医疗卫生、基层养老看护、基层助残公益和基层安全保卫等内容，涉及领域包含城乡各种公共服务设施和服务供给模块。当前，基层治理智慧化发展遵循的技术路径强调，借助大数据、区块链、物联网、人工智能等信息通信技术，实现多元主体在网络和社会双重空间中的有效共治。各种技术自成一個子系统，相互作用、相互支撑，具有耦合性、开放性、交互性等特征，共同构成完整的智慧治理技术生态系统。首先，大数据、云计算等技术是推动基层公共服务精准供给的关键要素。通过对城乡居民公共服务需求和需求满意度等数据进行充分挖掘、获取、汇总、分析与运用，从而精准识别、提供和评估公共服务，推动基层服务供给的精准化、精确化和精细化。其次，区块链技术发展有助于推动数据共享、资源整合，从而吸引更多社会主体参与合作，重塑社会信用体系和基层智慧治理生态环境，进一步强化资源配置能力、改变信息交流传递方式、提升服务管理效能。再次，物联网、5G等在基层治理中主要体现为计算机技术、传感技术和网络技术的运用，以实现对多元信息的有效采集、处理及共享，消除“信息孤岛”现象，建立相应设施并应用于物业系统、医疗系统、智能交通系统、智能家居系统、居家养老系统等领域，促进基层治理的物联互通和数字化发展进程。复次，人工智能作为基层治理中的“智慧大脑”，其应用场景主要包含智能服务机器人、安防图像目标跟踪、能源大数据分析等，以此实现实时追踪、统筹协调和治理优化。

然而，基层智慧治理已不仅是互联网技术的简单运用。除了“技术”赋能外，新时代基层智慧治理的技术逻辑同时强调“社会”属性，要求技术与社会双向赋能及融合，以实现“算法技术”与“人本价值”相统一的高质量治理。一方面，当前智慧治理通过发挥信息技术在数据挖掘、汇总、分析和应用等方面的优势，更加精准地把握不同群体、个人对基层公共服务的需求偏好和体验感受，更好实现公共产品和公共服务的差异化、个性化供给。另一方面，智慧治理愈发重视个体的社会利益诉求表达，同时凭借网络平台将各治理主体有机联系起来，实现信息共享和高效协同，从而提供更加多元优质的公共服务，并在重塑服务型政府的同时进一步实现社会善治。

（三）共建共享持续深入

共享性是智慧治理的一个核心属性，以此推动基层治理的整体性和一体化程度不断深入。具体表现为两方面：一是主体共建，二是资源共享。

随着信息技术水平和居民生活质量不断提升，民众对公共服务的丰富性、层次性、针对性和精准性等要求也随之提高，对服务的需求和满意度不仅仅是被动接受，而且是主动参与、协同行动、共建共治。基层智慧治理通过共享信息、建立线上反馈和表达渠道，保障了基层民众的知情权、参与权，充分激发和释放其能动性，使得公共服务更具个性化和发展性。同时，共创共建的治理模式也使民众能更好地进行诉求表达、决策参与、绩效监督，从而解决供需间的信息鸿沟问题，实现公共服务高效匹配和供给。

多元主体间的资源共享是共享逻辑的另一重要维度。基层智慧治理通过建立共享机制，实现信息互通、数据共享，并在此基础上发展共享平台和共享商业，打破信息壁垒，让各社会主体充分发挥活力，共同享有发展成果，使基层社会由原来割裂的、分散的状态向一体化发展模式转变。首先，建立共享平台。商家凭借智慧服务平台的消费监测数据，可以更好了解居民的消费偏好，进而调整商品结构，转变服务模式和营销策略;居民能够在平台上共享闲置资源，通过后台大数据技术将供需双方的诉求快速精准匹配，促进城乡社区资源集约高效利用。其次，推进商业共享。在基层智慧治理中，商业共享借助互联网、物联网、大数据、人工智能等技术手段，将社区内外部商业和居民有效链接起来，打破传统社区边界，为居民提供多样化和一体化服务，如网订店取、网订店送等商业运作模式，给居民生活带来极大便利，也促进了小微商户抱团发展，进一步释放社会经济活力。此外，依托物联网和智慧服务平台，商业共享模式使电子商务、连锁经营、物流配送等功能均得以增强且有效衔接，加快了商品流通体系建设、商品配送线下实体自提点建设以及C2C末端配送模式的发展。当前的基层商业运作在智慧服务平台的推动下，不同体量和类型的商业为了避免相同业态之间的竞争，会调整经营手段，突出经营品类、营销策略和服务特色，推动基层治理的商业业态更加趋向综合化和专业化。

（四）覆盖范围逐渐延伸

在政策和需求的双重推动下，基层治理智慧化发展进程不断提速、发展程度持续深入、覆盖范围逐步扩大。

1. 从纵深方向来看，基层智慧治理逐步向我国县域城市发展延伸

随着智慧城市建设从省会城市不断下沉，智慧社区发展也随之向地级市、县级市、县域和镇（乡）地区辐射，产生了一批极具代表性的县域智慧社区治理模式。如福建某县级行政服务中心充分发挥中国电信在信息服务、通信网络等方面的资源优势，以智慧党群服务网格化平台为依托，打造出以街道信息化平台为基础、集合五大智能化社区管理模块和多项电信基础业务下实现的应用场景为一体的“1+5+N”县域智慧社区新模式。同时，智慧社区发展步伐也逐渐向我国中西部地区延展。近年来，作为大数据先行的“云上贵州”，为了更好解决以往社区面临的“上面千条线，基层一根针”等治理失效问题，建立并投入使用了“贵州省集约化社区综合信息服务平台”。该平台以每户居民的家庭采集数据为基础，实现动态更新管理，并打造成为集政务、生活等多种功能于一体的支撑性信息平台，将商业运营、业态发展、居民需求和社区治理有机融合、有效匹配，以此提高社会治理中数据采集、情况分析、服务供给和科学决策的精确性水平，从而促进基层高质量服务和高效能管理。

2. 从横向发展来看，基层智慧化建设开始向广大乡村地区延展覆盖

随着我国信息化和数字化发展不断深入，智慧治理理念逐渐向乡村下沉，数字技术已成为新时代推动乡村振兴的重要工具。近年来，我国数字乡村建设进入加速发展通道，各地不断完善数字化基础设施条件，积极探索“互联网+乡村”的数字治理新模式，将乡村数字治理与产业兴旺、治理有效等有机结合，进一步打造智慧农业、平安乡村等典型实践模式。如浙江某地与上海盒马公司达成战略合作，拟建总面积1.1万亩的数字农业示范区。同时，该地以此为契机投入区域协调资金4000余万元，建设农业产业冷链分拣中心，配置智能化种植设施设备，完成农产品加工体验基地培育等项目，从而推动园区内龙头企业数字化赋能和融合化发展，实现传统农业向智慧农业转型升级。湖南某市运用互联网、云平台等信息技术手段，通过中国电信与市县政府共建456个示范村、2605个平台、49190个视频监控点位，延伸了全市的“平安智慧乡村”和“天网工程”末端，织就了一张“平安智慧乡村”保护网，全力推进市县域社会治理现代化工作等。

三、基层智慧治理存在的问题

依托现代信息技术，基层智慧治理近年来发展迅速，一方面提升了常态化社会治理效能，促进公共服务更加科学化、精细化和精准化;另一方面为非常态化下的危机治理与社会风险管控提供了重要支撑和保障，以数字化和智能化助推治理水平提质增效。但是，从“治理”到“智理”的转变过程中，也暴露出一些发展短板和风险弱项，直接影响数字化转型和治理能力提升，亟须得到有效解决。

1. 制度设计缺乏统一规划，难以有效衔接

目前我国已出台诸多与智慧治理相关的政策文件，制度設计日趋全面，对引导实践发展具有重要意义。但整体而言，制度建设仍滞后于信息化发展进程，且缺乏统一规划，进一步导致治理效能低下。一是政府间制度设计不相容，存在制度矛盾。各层级政府、各政府部门间在智慧治理方面的制度设计存在时间、内容和范畴上的差别，缺少顶层设计和统一规划，导致制度割裂和碎片化，加剧统筹协调与数据共享的难度，产生智治失灵的现象。二是重复建设问题突出，资源浪费较严重。受我国条块分割体系影响，各级、各地通常都拥有各自的智慧治理平台或系统。由于并非统一规划建立，各平台间存在信息采集和数据存储等方面差异，难以实现有效对接和快速传递，致使资源浪费和效能低下。如何通过建立统一的智慧管理平台，在保障信息安全的前提下真正实现数据共享和共融，而不是仅停留在将各平台放在统一端口下简单机械融合，是未来亟待解决的问题。三是智慧治理网络尚存不确定性，系统脆弱性特征明显。智慧治理网络是由总网络系统和分支网络系统共同构成的，存在被攻击和系统瘫痪的风险。这种“系统脆弱性”需要通过加强顶层设计和治理弹性来解决，从而提升智慧网络抵御风险与应急反应的能力。

2. 数字化发展不平衡不充分，存在过度技术依赖风险

首先，数字化发展不足是当前智慧治理面临的核心困境。一是存在数字虚化问题。即囿于技术限制导致难以实现全面数字化及数字化程度有效性不足，同时一些部门不愿意进行数字化改革，存在抵触情绪，或通过建立双重台账应付数字化监管;二是面临“数字鸿沟”风险。由于一部分人既没有数字化工具也不掌握智慧治理技能，无法享有便捷生活和治理权利，进一步加大了智慧治理带来的发展不平衡问题;三是缺乏专业的信息化管理人才。我国传统基层治理对信息技术人才重视不足，人才引进机制不够健全，导致基层专业信息技术管理型人才短缺、人才结构有待完善问题突出。

其次，过度技术依赖致使需求了解不足与治理主导权丧失。一方面，忽略人本需求，尊崇“算法至上”。新发展阶段，智慧治理的核心体现在“技术”与“社会”双向赋能。但当前智慧治理过度重视后端云部署，忽视基层实际需求，导致应用与需求割裂，形成“两张皮”现象，降低了治理效能。同时，“算法至上”运用数据逻辑分析问题，在智慧治理的各环节都追求算法依据，将人沦为数据的工具，有违“以人为本”的治理理念和社会发展实际规律。另一方面，政府过度依赖智能技术优势型企业，增加了监督和管理难度。少数信息技术巨头企业同时拥有数据、算法和资本三方面技能，加大了政府的决策风险和治理的不确定性。如何在政企有效合作的基础上实现有效监管、恢复政府主导权，也是亟须解决的现实难题。

3. 智慧治理区域发展不均衡，主体间协同效果欠佳

区域发展不均衡是当前我国基层智慧治理面临的主要问题之一。同时，区别于传统治理模式，智慧治理因其较为复杂的主体构成对协同治理能力又提出了新要求。一是城乡发展不均衡。互联网、大数据、人工智能等新技术的出现为城乡融合发展奠定了重要技术支撑，但由于城市和农村在信息技术发展方面存在较大差异，致使大多数农村地区智慧建设基础设施薄弱、软硬件设备不健全，发展速度和水平明显滞后于城市。二是地区间发展不均衡。智慧治理需要政府对信息基础设施和智能中枢系统等给予大量财力支持和持续投入，因此，智慧治理发展水平与政府财政投入力度通常成正比。从当前发展情况来看，东部沿海地区的一、二线城市与部分中西部省会城市现代信息技术基础设施较好，专业信息技术人才集聚，为基层智慧建设创造了良好条件。但绝大部分中西部地区受到财政、人才、技术、网络等因素制约，智慧化进程相对缓慢，进一步加大了地区间数字建设的差距。三是治理主体间难以协同。基层智慧治理涉及主体更加多元，各主体间职责不相同，且层层分包的利益关系更加复杂。从纵向管理层级来看，覆盖省、市、区、县、街镇、社区和村庄等;从横向管理领域上看，整合了政法、城管、社保、公安等多个部门。因此，智慧治理是一项多主体协同运作的新型基层治理系统工程，需要进一步明晰主体间权责，提升多元主体的协作治理能力。

4. 信息安全隐患频发，管理机制有待完善

信息安全不仅密切关乎智慧治理和公共服务事业发展，更是攸关居民信息隐私安全等切身利益。由于基层智慧治理的复杂性、网络环境的不可预见性，信息安全管理已成为智慧建设亟待解决的重要问题。一方面，信息安全难以得到有效保证。智慧治理强调多元主体共同参与和实现数据共享。网络将各主体进行互联，在提升数据价值和治理效能的同时，也存在较大信息安全风险。政务数据和个人信息一旦遭到泄露，或被数据开发和运营企业垄断及滥用，会产生极大的社会安全隐患。另一方面，信息安全管理机制亟待完善。当前我国鲜有制度和政策对智慧治理中的信息安全管理问题进行规范与引导，实施过程中在数据采集、数据存储、政务开发和安全维护等环节存在不专业、不规范等问题。如何进一步加强信息安全监管、规范数据使用行为、完善信息安全法律保护和管理机制，有待深入探索和实践。

四、加强基层智慧治理能力建设的路径选择

（一）建立保障制度与夯实基础并重的智慧治理支持体系

完善顶层设计是推进数字社会建设的重要保障，需统筹规划、整体布局，促进基层智慧治理体制机制创新。一是建立健全智慧治理法律支持体系。以法治化促数据运用。通过法律法规推动标准化制度建设和数据安全治理，建立跨部门和跨层级的数据应用、流动和共享机制，规范数据使用行为。以法治化促公平公正。加强数字监管力度和效能，完善数字经济公平竞争法律体系，促进政府监管和平台自律相结合，规范平台企业竞争行为。二是从整体性出发完善智慧治理政策制定。要兼顾好信息一体化建设和因地制宜的关系。既要建立智慧治理跨部门协调机制，实现从纵向到横向再到纵横相间的部门数据资源共享三级提升，又要依据各地情况量力而行、精准施策，不搞“一刀切”式发展。同时，处理好支持智慧化发展和避免盲目建设的关系。大力扶持智慧城市、智慧社区和智慧乡村建设，加大对边远、贫困地区的支持和数字覆盖力度;对智慧治理进行全面、整体、科学规划，避免因仓促介入导致智慧治理碎片化。三是推进数字治理标准体系和评价体系建设。尽快建立国家层面数字治理标准体系，兼顾标准化和差异化，因地分类引导数字建设。加强基层智慧治理有效评估，通过技术要素介入建立评价反馈机制，推进数据挖掘和优化利用，提高智慧治理的精准化水平和精细化程度。

完善智慧治理支持体系还需不断夯实基层治理基础。一方面，加大智能基础设施投资。持续加强对网络通信基础设施、新技术基础设施和智能终端等硬件设备的资金扶持力度，促进数字技术和治理工具创新，努力实现乡村与城市“同网同速”，降低协同治理成本。另一方面，加强人才队伍建设和信息化能力培训。在数字技术领域挖掘和培养更多专业技术人才和管理型人才，加强对基层政府工作人员的信息化技能培训，提升其数据精准采集、分析和运用能力，尤其要在乡村开展针对村干部、村信息员、村民以及镇村企业、农合组织成员等不同群体的多样化信息技能培训项目。

（二）坚持技术支撑和以人为本相融合的智慧治理价值原则

技术驱动和以人为本是智慧治理价值取向的两面，应兼顾“技术”与“温度”，形成人、技相生互促的治理形态。首先，创新智慧治理技术手段，推动基层社会治理和服务模式转变。一是推动数字技术革新，实现高质量发展。充分运用物联网、云计算、大数据、人工智能和区块链等新技术，将基层治理中的各个节点和要素有效联接，形成高效联动的治理生态。继续推进5G、人工智能、集成电路、工业互联网、物联网等核心技术的产学研联合攻关力度，发挥创新平台优势，促进数字经济与传统产业有机融合。二是拓展数字应用场景，转变生产生活方式。大力推进新技术应用发展及其科技成果转化，推动传统产业向数字化、智慧化转型升级，实现产业质量飞跃和产业间互动融合。推动生活服务新基础设施建设，拓展智能体验场景，改变传统服务模式，用智慧治理技术优化服务体验、方便日常生活。三是推进智慧政务建设，促进治理模式转变。用新型智慧治理工具推动治理流程创新、改进政务服务方式、完善基层决策模式，通过数字技术将条块分割转为整合治理，为趋向场景关注的基层智慧治理新范式提供技术支撑。搭建“一网通办”基层政务办公自动化系统，提高基层百姓办事效率和部门间协作治理水平。

其次，以人本为导向，增强智慧治理的精细化和可及性程度。基层智慧治理应以居民满意度为遵循，在对居民个体数据采集和分析的基础上充分了解具体需求，基于移动应用实现个性化服务定制，如智能垃圾分类系统、社区智能养老系统、智能健康管理系统等，提供更加精准和个性化的服务。应兼顾数字工具的便捷性和普惠性，充分考虑不同受众的特点，尤其要照顾老年人、残障人士等受用群体的适用情况。不断完善应用软件，通过社区培訓、社工协助等方式让更多居民能运用好各类数字应用和平台，消除数字鸿沟。通过智慧治理的智能手段，逐步建立促进城乡居民互动交流的社交平台，实现社区内信息共享和线上线下多渠道交互，并基于数字技术链接机制，建立社区信任，形成价值互联。

（三）完善党建引领与社会协同相结合的智慧治理模式

智慧治理应充分发挥党建引领的政治优势，将智慧党建和基层治理有机结合，发挥党组织贯通联动、一体落实的动力机制，推动构建信息数据纵横联通的立体服务网络。一方面，建立党建智慧平台，优化党组织结构和党建工作流程。党建智慧平台将网络技术和数字技术嵌入现有党建工作体系中，能打破时空、部门和层级限制，提供更加精准及时的服务，实现党建功能和党务工作交融聚合。基于平台的智慧党建有助于构建从源头到末梢全流程、全要素的智慧治理模式，形成权责明确、运转高效的基层治理格局。另一方面，发挥党建统筹协调功能，贯通数据共享渠道。通过党建统筹协调，构建基层治理数据共享和数据交互机制，打破部门间互斥共享的治理难题。智慧党建平台应具备相对开放性，允许其他网络平台的多源数据在该平台上交汇，形成大量的数据积累，并在此基础上通过特定算法更加精准地提供党建服务、施行党内监督。

建立智慧治理社会协同体系，有助于打通条块壁垒、形成政企社治理合力。一是优化信息系统平台架构。纵向交互嵌入，实现生产建成、信息传递、信息监督与信息反馈无缝衔接;横向整合智慧家庭、智慧政务、智慧民生等信息系统和政府、居民、企业、社会组织等终端用户，推动多系统协同运作，实现社区内信息资源全面整合，形成横向交互、纵向递进和横纵向动态整合互嵌的三维协同架构。二是引入社会力量共同参与。引进智慧社区建设和管理企业等市场要素，将社区智慧平台的规划、运营、维护和服务交由企业主导，政府提供政策支持、技术指导与沟通协调，加强政企数字间合作。鼓励社会组织等社会力量参与智慧乡村建设，借助自身的资金优势、技术优势，支持智慧治理培训和职业技能培训发展，有效培育新时代高素质、信息化农民。三是构建多元主体协同机制。政府、企业、社会组织、居民用户等主体入驻社区智慧平台，以推动社区治安、交通、商户、物业等各职能部门有效联动，提高社区的集成化、智慧化管理水平。继续推行PPP、政府购买服务等方式，广泛吸引民间资本参与智慧城乡建设，逐步形成可持续的智慧治理多元主体协同机制。

（四）建立健全数据共享和信息安全相统一的智慧治理管理机制

加快建立数据开放共享体系，有利于整合数据资源，增强基层治理内生动力。一方面，推动形成大数据统筹协调机制。加强数据全流程统筹协同，进一步完善基础性数据库和数据共享平台的标准化建设，减少相关数据资源库重复建设和数据资源浪费的现象。将数据资源与基层治理有机衔接，把数据资源有效运用在预测、监管和干预等治理措施上来。另一方面，创新数据资源整合机制。加快破除制度壁垒，规范基层数据的使用权限与行为，搭建基层信息整合与多元交互的数字治理平台，推动基层治理从“碎片化”转向“整体性”。促进技术价值整合，捕捉不同基层治理场域中的相关行为和事件，获得交互信息与数据，通过技术处理形成更加精确有效的信息，用于决策研判。数据信息共享还需加强政府监管和社会监督，降低科技风险，保证数据资源的准确性、客观性和有效性。

完善信息安全管理机制，建立安全可靠的智慧治理体系。其一，高度重视信息安全问题。政府部门应起带头作用，从观念上把信息安全放在智慧治理的首位，制定相关政策法规引导居民和企业等主体关注该问题;居民要不断提高信息安全意识，敢于保护自己的隐私信息;其他相关主体也应自觉遵守相关法律法规，维护信息安全，共同营造一个安全的网络世界。其二，加强信息安全宣传教育。通过广播、宣传栏、讲座、培训等方式向广大居民传播信息安全相关知识，学会如何鉴别垃圾、诈骗信息，防止个人信息泄露。建议企业等治理主体提供讲座、培训服务，提高用户信息保护意识。其三，加快构建完善的信息安全管理体系。建立健全与信息安全相关的法律法规，严格执法和司法，有效落实《个人信息保护法》，保障数据使用的安全性和规范性;加强针对物联网、云计算等新型网络技术的法律约束，对于企图破坏的不法分子给予法律震慑;加强信息安全技术能力建设，包括信息安全人才引进、高校信息安全专业建设、为基层信息安全培育相应的技术人才等;借鉴国外先进的信息安全技术，在此基础上不断开发和完善新的信息技术安全系统，从而更好适应本土智慧治理的具体情境。

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The Logic and Progression of Strengthening Capacity Building for Grassroots Intelligent Governance

Mao Peijin

﹝Party School of the CPC Central Committee（National School of Governance）， Beijing 100089﹞

Abstract： Improving the capacity of grassroots governance is an essential part of promoting the modernisation of the national governance system and governance capacity. With the rapid development and widespread use of digital technology in economic and social fields， the construction of smart grassroots governance in the new era has become an important issue in enhancing the effectiveness of governance and empowering high-quality social development. The current grassroots smart governance has changed the traditional social governance model， reflecting the characteristics of governance concept focusing on effectiveness， more diversified governance subjects and flat power structure， and its development law is the organic unity of policy logic， technology logic， sharing logic and practice logic. At present， Chinas grassroots smart governance still has many problems such as the lack of unified planning for system design. To strengthen the capacity of grassroots smart governance， we should strike a balance between safeguarding the system and consolidating the foundation， technical support and people-oriented， party building leading and social coordination， data sharing and information security， and continuously improve the support system， value principles， governance model and management mechanism of smart governance on this basis.

Key words： Grassroots Governance Capacity; Smart Governance; Digital Society; Governance Modernization

（收稿日期：2022-07-06    責任编辑：罗建邦）