食品安全风险社会共治的现实困境及其治理逻辑

王建华+葛佳烨+朱湄

〔摘要〕在治理现代化的背景要求下，传统的政府单一治理模式正暴露出越来越多的局限性，而市场与社会力量在食品安全风险治理中的作用备受关注。为此，科学构建政府、市场、社会等多元主体相互协调的社会共治模式成为防范食品安全风险的必然选择。本文基于我国食品安全治理现状，以人民群众日益增长的食品安全需求与食品安全风险治理之间的矛盾为主要背景，深入挖掘政府、市场、社会在共治中失灵的具体表现及其原因，并基于风险治理的现实状态与未来要求，梳理“政府—市场—社会”参与社会共治的治理逻辑，探索多中心嵌入食品安全风险社会共治体系的功能性设计，并为多元主体参与社会共治提出一系列制度性设计，以期为我国食品安全风险社会共治实践提供理论参考，为食品安全治理现代化提供现实依据。

〔关键词〕食品安全风险；社会共治；治理现代化

〔中图分类号〕D03529〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）06-0111-07

近年来，国内食品安全风险事件频繁发生，引起社会的广泛关注。对此，我国政府严抓食品安全治理工作，并制定了一系列更为严密的举措，以维护食品安全。然而，由于监管资源有限、监管成本较高以及监管过程不易控制等问题，我国长期实施的以国家为主导的“一元治理”模式正呈现出“内卷化”的趋势，内部的不断扩张和精细化并未带来治理绩效的明显改善。〔1〕在此背景下，食品安全风险事件仍处于高发态势，监管效果不尽如人意。食品安全风险问题具有复杂性、多样性、技术性和社会性相互交织的特点，鉴于政府单一治理绩效不足的现状，推动食品安全风险社会共治便成为一种必然。围绕食品安全风险社会共治这个主题，国内外学者展开了大量研究。其一，在社会共治的具体模式方面，有学者认为，食品安全风险治理应该是由政府、企业、社会多元主体共同构成治理主体，形成政府监管、消费者维权、行业自律、社会监督相结合的合作机制。〔2〕其二，在社会共治主体的功能组合方面，多数学者认为政府作为社会共治多元主体的一方，应扮演引导者的角色，通过政策工具引导、规制市场与社会主体参与食品安全风险共治。〔3〕其三，在社会共治的实现途径方面，国外学者多强调发挥食品供应链中核心厂商和社会力量的作用。有研究发现，上游企业提高产品质量的努力与下游企业检测系统的精度、发生质量事故后的惩罚力度等因素高度相关〔4〕，而第三部门（社会组织）的大力发展以及积极参与食品安全治理实践则是解决 “政府失灵”与“市场失灵”问题的有效手段。〔5〕其四，在社会共治的政府角色方面，多数学者认为政府的作用无可替代，不因分散治理而放弃自身应当承担的职责〔6〕，制定合适的政策推动企业加强社会责任活动，实现企业履责行为的激励相容〔7〕，同时，还应该改善和创新有利于社会力量参与的制度环境，构建有效的社会治理结构，改善食品安全的治理绩效。〔8〕综上所述，现有的文献多集中于分析政府单一治理的局限性和转向食品安全风险社会共治的必要性，强调多方主体参与社会共治，但并未对各主体的权责边界和职能分工进行具体划分，缺乏社会共治过程中问题呈现的具体分析，未能在已有研究基础上实现理念变革与实践创新。基于上述问题，本文旨在对已有不足进行进一步的弥补和探讨。

为此，本文基于我国食品安全风险治理现状，在治理现代化的背景下，以深入分析社会共治的现实困境为切入点，并基于风险治理的现实状态与未来要求，从我国实际出发，结合国际经验，探讨并梳理政府、市场与社会力量参与食品安全风险社会共治的治理逻辑，并提出多中心嵌入的一系列系统性设计，以期为我国食品安全风险社会共治实践提供理论参考，为治理现代化提供现实依据。

二、食品安全风险社会共治的现实困境

（一）食品安全风险社会共治理念的偏差

十八届三中全会精神指出，集中监管、多方共治是未来我国食品安全风险治理的基本趋向。社会共治要求治理主体的多元化，强调政府、市场、社会多方使用灵活手段实现公共利益的活动和过程。〔9〕然而我国传统的食品安全风险治理模式以管制主义为逻辑起点，强调政府全权包揽，排斥市场和社会〔10〕，这导致了治理理念的偏差，政府的治理能力被过度依赖，而市场和社会主体的有效参与不足，社会共治陷入困境。在这一理念偏差下，市场忽视其自身责任，将食品安全风险治理视作政府的责任，参与意识淡薄，必然使得其参与食品安全风险社会共治的力量不够、底气不足、可持续性差，呈现出零乱无序、话语权不强的状态。此外，社会共治理念的偏差使得治理主体之间尚未形成平等、合作的共同治理方式，社会力量参与社会共治遇到了一定的阻碍，面临着制度化、组织化程度低，参与治理阶段片面化等问题，使得社会治理的作用难以得到有效发挥。〔11〕

（二）食品安全风险社会共治的法制保障不足

完备的法律规章是食品安全风险社会共治的外部保障。虽然近几年出台的政府工作报告以及“十三五”规划建议都一再强调，要建立严密高效、社会共治的食品安全治理体系。但中国目前涉及食品安全的法律体系尚不健全，首先，现行法律制度仍突出地表现为一种应急性的事后补救策略，而缺乏前瞻性的制度設计与政策引导。其次，现行涉及食品安全问题的法律体系具体包括法律、行政法规、规章和规范性文件等，而真正具有法律效力的仅有新《食品安全法》，尽管该法律条文中明确提出食品安全风险治理的社会共治原则，但缺乏操作化定义，从而导致实现食品安全风险社会共治只是空想，市场与社会力量的主体作用得不到发挥〔12〕，到真正落实时就变成了可行可不行的文件，难以在实践中看到成效。再有，我国食品安全法律体系的严格度明显滞后于发达国家与地区，法律法规的惩罚力度、打击力度不足，无法对不法食品生产企业起到威慑作用。〔13〕另外，食品安全问题常被看作是政府的责任，事实上，食品安全问题已不再是一个局部的、静态的社会问题，仅靠政府食品监管部门是不足以走出困境的，这就需要各个社会部门间的共同协作，通过沟通、合作与整合，拓宽和放长法律制度设计的战略性视野，才能提高法律制度的针对性和有效性。

（三） 食品安全风险社会共治的信息交流不畅

信息交流与共享是社会共治的关键，但在我国的食品安全风险社会共治实践中，真正意义上的风险交流基本不存在，有的只是信息的公开。政府作为信息披露的主要部门，当前政府的信息公布制度存在着一系列问题。其一是信息发布的单向性，食品安全信息仅仅是从政府部门向社会单方面传递，较少考虑其他主体的认知特点与信息回馈。其二是信息发布主体的多元性，各政府部门通过各自的渠道发布食品安全信息，而未形成统一的信息发布机构与制度，为社会公众信息收集带来不便。其三是信息发布的滞后性，食品安全事故发生之前缺乏相关的风险评估与风险预警信息，发生之后没有及时通报事故的危害性与处置方式。其四是信息发布的不透明性，政府部门信息公布多以事后通报总结为主，缺乏结果产生的过程和依据。〔14〕信息是各主体进行合作的前提，政府若不能为公众提供充分的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓的食品安全风险社会共治则无从谈起。

三、食品安全风险社会共治的治理逻辑

政府、市场和社会共同构成了食品安全风险社会共治的结构框架，政府、市场、社会三者之间权责边界的划分对探讨食品安全风险社会共治的治理逻辑带来不同的可能，各監管主体之间力量的强弱及均衡关系对整个社会共治框架及食品安全风险治理的效果产生重要的影响。

（一）政府—市场治理模式与食品安全风险

政府—市场治理模式是我国现行的食品安全风险治理的主流范式。长期以来，政府注重于动员体制内资源（包括法律、法规及行政监管等）来约束企业的违法行为，以确保食品安全。而西方发达国家的食品安全风险治理更加强调市场治理的模式。一方面，西方发达国家更注重发挥食品供应链上核心厂商的作用，通过纵向契约激励来实现食品产出和交易的质量安全。〔15〕另一方面，国外也通过标识认证、可追溯系统等工具来引导食品企业在市场上自觉规范自己的行为。〔16〕然而，在我国食品安全风险治理实践中，政府与食品生产经营企业的关系被简单定义为“管”与“被管”的对立关系，忽视和违背了食品安全首先是生产出来的这一基本规律。〔17〕在这一治理模式下，政府注重以威权为手段对食品企业等市场主体进行监督，忽略了对食品安全风险治理实际操作过程的关注。企业等市场主体把食品安全风险治理看作政府的责任，仅仅满足于达到政府的要求，缺乏主动参与食品安全风险治理的动机〔18〕，并将政府的监管看作是限制获得经济利益的障碍，设法规避政府的监管，从而放弃自身在食品安全风险治理中的社会责任。

（二）政府—社会治理模式与食品安全风险

食品安全风险治理的最终落脚点是为广大消费者提供健康、安全的食品。为此，寻求社会力量的参与成为食品安全风险治理的新走向。依据发达国家的经验，社会组织在食品安全风险治理中发挥着重要作用。美国政府通过增强食品安全立法和管理过程的公开性和透明度，让全社会都能参与其中，为社会性力量参与食品安全风险治理实践提供基本管道。〔19〕日本食品安全风险治理的成功经验很大程度上在于社会中广泛存在的生协组织，通过市民自身和社会组织的积极参与来完善食品安全风险治理的架构体系。〔20〕相形之下，在我国政府—社会治理的逻辑框架中，政府意识形态影响较大，将社会组织、公众视为管制对象而不是合作伙伴，在利益表达、利益调整和利益分配上被食品安全风险治理各部门、中央与地方机构之间的权力配置格局缚住手脚，导致社会性参与的制度环境严重缺失，在事实上无法可依、无规可循。〔21〕食品安全虽然涉及社会公共利益，但社会公众在“搭便车”的心理下，认为食品安全风险治理是政府的责任，缺乏积极参与的动机和意愿，且参与方式较为盲目，关注的焦点往往集中在负面消息和对政府部门的批评指责上，与促进食品安全风险社会共治的目标相悖。〔22〕在这一模式的治理逻辑下，政府在食品安全风险治理中大包大揽，而社会性参与碎片化，致使社会性力量难以形成对食品安全风险治理的合力，弱化了社会主体的实际效用。

（三）市场—社会治理模式与食品安全风险

根据西方的经验，要实现食品安全风险的“善治”，市场与社会两大主体的作用不可忽视。在市场—社会治理模式的逻辑框架下，政府的作用被弱化，市场由于其自发性，在利益最大化的目标驱使下，不惜损害消费者利益。正如亚当·斯密所述，“我们每天所需要的食物和饮料，不是出自屠户、酿酒商或面包师的恩惠，而是出于他们自利的打算”。〔23〕而社会力量尤其是消费者处于信息弱势地位，往往在重大食品安全事件发生并严重损害公众利益之后，市场主体的违法行为才会被曝光出来。由此说明，社会力量对市场的监督作用很微弱，起到的只是事后监督的作用，而非事前监督。这反映出的问题是，社会力量在食品安全风险治理中的作用不够强大，市场调节的色彩过浓，容易产生“脱嵌”的风险。市场“脱嵌”的后果是可怕的，人们对于公共道德越来越淡漠，食品企业的逐利倾向使得企业采取各种机会主义行为，损害消费者利益。〔24〕由于市场的自发趋利性和社会力量的薄弱，单纯将食品安全风险治理交给市场和社会，缺乏政府的有效监管，显然是行不通的。

食品安全风险社会共治的核心在于各行动主体之间的合作，形成食品安全共同体。经上述三模式的研究论证，政府、市场、社会各主体形成的不同组合中，缺乏任一主体的治理模式都存在一定的弊端。由此，构建政府、市场、社会共同参与的食品安全风险社会共治体系可能是最理想的状态。也是食品安全风险治理的有效路径。

四、食品安全风险社会共治体系的嵌入式设计

食品安全风险社会共治是我国在十八届三中全会精神指导下的社会治理模式创新，是社会共治理念在食品安全风险治理领域的重要体现，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。但在食品安全风险社会共治体系的构建过程中，还应注重对这一治理体系进行嵌入式设计，即“组织及其行为受到社会结构的制约，而仅把它们作为独立的个体进行分析是存在制度脱嵌风险的”〔25〕，因此，需要结合当前中国转型社会的特殊国情从功能和制度两个层面进行嵌入式设计。

（一）功能性嵌入：食品安全风险社会共治的主体分工

不同主体在食品安全风险社会共治体系中发挥的作用，是社会共治研究中一个非常核心的问题。尽管新《食品安全法》明确规定了食品安全风险治理的社会共治原则，但由于食品安全风险社会共治理念的偏差，多个主体参与食品安全风险社会共治的地位和作用边界仍然比较模糊，尚未适应我国食品安全风险社会共治的需要。食品安全风险社会共治体系是一个庞大而复杂的系统，在治理体系的不同层次和不同领域，各个主体的作用也不尽相同，若不具体分析治理主体的职能分工、作用边界，只是笼统地提出治理主体多元，显然不能解决如何有效治理的问题，甚至还可能造成认识上的混乱。〔26〕为此，基于我国社会转型时期的基本国情，如何将治理主体的分工设计嵌入食品安全风险社会共治体系（见图1），界定政府、市场、社会共治主体的合理边界，并通过充分的沟通、交流与协调，将各行为主体由无序转变为有序参与，成为构建具有中国特色食品安全风险社会共治体系的基础性问题。

1. 政府：转变职能，注重引导

在食品安全风险社会共治体系中，政府的作用要涵盖食品安全风险治理的各个层次和各个领域，发挥总揽全局、协调各方的领导核心功能，从推动全局工作出发，协调好中央政府和各级地方政府及各类组织之间的关系。值得注意的是，政府的地位和作用无可替代，单纯地将食品安全风险治理交给市场和社会，则容易产生“脱嵌”的风险。由此，在食品安全風险社会共治体系内，政府的功能性嵌入体现在，应通过市场秩序的规范、社会多方主体共同合作机制的构建，从政府主导型食品安全监管模式向政府参与型食品安全治理模式转变。〔27〕在具体的职能操作上，要尽可能地将自上而下运作的国家政策、制度和法律法规操作化为便于市场、社会参与共治的规范，以减少食品安全风险社会共治实践的运行阻力。要改变大包大揽的传统做法，通过政策的制定和制度的安排，构建市场、社会主体合法参与食品安全风险社会共治的制度环境。在与市场和社会主体的关系上，要全面履行政府职能，处理好与市场的关系，解放和增强市场活力，使市场在食品安全风险社会共治体系中发挥作用，充分调动市场组织的积极性。注重培育、发展社会组织，在社会共治体系中既要巩固政府领导，又要鼓励和支持社会各方面的参与，并推进社会组织明确职责、依法自治，最大程度地发挥作用。

2. 市场：强化主体意识，重塑社会责任

市场主体在食品安全风险社会共治中的作用，主要体现在两个方面。一是将市场的非正式治理资源嵌入食品安全风险社会共治体系，能有效填补政府正式的单一治理绩效不足的空缺。二是食品安全首先是生产出来的，市场的主动参与能将食品安全风险问题有效扼杀在源头。然而，社会共治理念的偏差，使得市场主体通常将食品安全风险治理看作政府的责任。各个市场主体在食品安全风险社会共治中既是政府引导、规制的对象，又能自发地发挥其能动作用，其作用与表现，能显著影响到社会共治体系的效果。而一批优秀的市场主体，是提高食品安全风险社会共治质量的前提。为此，市场主体应树立诚信观念，落实企业是食品安全生产第一责任人的意识，主动参与食品安全风险社会共治。从思想上认识到保障食品安全、改善社会福利的责任。在行动上致力于技术创新，借鉴西方发达国家的先进经验，加快HACCP、ISO认证在规范企业安全生产中的应用，建立健全问题食品召回机制、食品可追溯体系，减少对社会的危害。积极配合政府部门的食品安全监管工作，完善企业的信息公开制度，促进食品安全信息交流，主动接受新闻媒体、行业协会、社会公众的监督。

3. 社会：全员参与，注重监督与合作

当前食品安全风险治理的内容日益复杂，治理难度日益增加，对治理精细化的要求也越来越高，单纯依靠政府和市场治理已不能适应于当前食品安全风险治理的需要，必须借助社会嵌入治理体系，动员社会力量的全员参与，形成政府、市场、社会的治理合力，促进食品安全风险社会共治格局的建立。但在食品安全风险社会共治体系中，社会力量参与意识薄弱，有效参与程度不高。为此，要借鉴西方发达国家社会治理的经验，适应社会力量主动参与食品安全风险社会共治的需求，积极转变社会公众的态度，增强社会力量的主体意识、维权意识，培育公共精神，注重培育、发展社会组织，激发社会活力，充分发挥社会参与的主体作用。与此同时，社会组织要实现一定程度的自治，有序参与食品安全风险治理，否则无法实现社会共治的目标。此外，要通过信息公开平台进行充分的交流和沟通，以信息增权的方式改善自身弱势地位。注重与政府、市场之间的监督与合作，以理性的参与方式，通过正确的渠道加强对政府治理和市场治理的监督与约束。

复杂、多样化的食品安全风险问题使得食品安全风险治理变得愈加困难，需要更多不同意见的合作参与，需要各方力量更多地参与秩序整合，这显然不是单独的政府部门或政府部门间的合作就能承担的，而是需要社会各方面对食品安全风险治理承担责任，需要既代表“公”利、又代表“私”利的组织和个人共同参与。〔28〕食品安全风险社会共治的主体结构，由各级政府、企业等市场主体、公众与社会组织等多元主体构成。多元主体以不同的分工设计相互制约和监督，同时又进行跨地区、跨部门、跨环节等各个层面的合作。多元主体之间相互独立又相互合作，共同实现食品安全风险社会共治。

（二）制度性嵌入：食品安全风险社会共治的运作机制

制度作为一种社会秩序和社会环境，对个体或组织的行为具有形塑功能。结合我国当前食品安全风险治理的实践，食品安全风险社会共治模式的构建必须落实到具体的制度上。为此，需将一系列的运作机制嵌入食品安全风险社会共治体系，为多方主体有序参与食品安全风险社会共治提供制度保障。

1. 法律保障制度

食品安全风险社会共治体系的构建与运行必须以法律为根本依据。法律法规及其所衍生的法治体系，是实现食品安全风险社会共治的前提，同时也是食品安全风险社会共治体系协调运行的保障。若食品安全风险社会共治面临着法律体系不健全的困境，市场和社会力量参与社会共治得不到制度保障，具体的职责得不到落实，实现食品安全风险社会共治则只是空想。为此，必须将法律保障制度嵌入食品安全风险社会共治体系，从立法上确认并完善政府、市场和社会力量参与食品安全风险社会共治的程序性权力和实体性权力。具体而言，在以新《食品安全法》为核心的基础上，要继续完善配套性的法律法规，通过立法确定食品安全风险社会共治体系的主体结构，确立市场、社会在食品安全风险社会共治中的法律地位，与此同时，从治理权能、治理事物、治理客体等角度赋予其相应的准公共权力与职责，规定各主体参与社会共治的有效途径和方式，确保各类治理主体参与食品安全风险社会共治的行为有法可依。此外，在各项法律法规的制定过程中，立法机关应以公开渠道阐明制定该法律、法规的目的与作用范围，并就相应法条向其他主体做出事先的解释和说明。在法律法规的制定过程中，需有食品企业、非政府组织、专家、社会公众等其他主体全程参与，提供有建设性的意见，对于公众就某一项规定提出的异议，立法机关需做出实质性的说明。

2. 激励约束机制

针对市场、社会主体参与食品安全风险社会共治有效性不足的困境，激励约束机制的建立能以各主体个体利益的满足推进公共利益的实现，从而推动市场和社会参与的积极性。市场层面，要采取严惩重典的方式，增强法律的威慑性，加大对不法食品生产企业和个人的惩治力度，使其不敢违法、不愿违法。推行更加严格的食品生产企业市场准入制度，加强对食品企业的监管，规范其生产经营行为，通过食品市场秩序的整顿，倒逼食品行业良好市场机制的形成。社会层面，要对新闻媒体报道的正确性和客观性加以规范，对规范程度低、信誉差的行业协会要坚决取缔，充分重视培育理性的社会公众有序参与社会共治。在监督约束的同时，要建立相应的激励机制。对于市场主体，可通过政策优惠、技术支持、税收减免、资金补贴等手段对食品生产经营企业进行正向激励，鼓励其建立健全相应的食品安全标准、程序和规范，进行安全化生产。对于社会主体，要完善社会公众参与食品安全风险治理的有奖举报制度，提高有奖举报力度，使社会公众的维权收益高于维权成本，激发公众的监督举报热情。建立消费者举报内容的公示制度，对举报的食品安全事件给予充分调查和核实，并将调查结果公之于众。

3. 信息披露机制

信息的公開与共享是各主体参与社会共治的前提，信息披露机制的嵌入能防止各主体因信息沟通不畅而“各自为政”产生的“脱嵌的风险”。由于政府的权威性，信息披露与共享机制更多地需要政府来建立和维护。首先，整合各部门分散化、碎片化的信息，统一信息公布主体，实现各类关键信息分享的一体化，同时确保信息披露的有效性和权威性。其次，利用听证会、座谈会、网络平台等形式开放性收集公众意见，通过对公众意见的整理与反馈，完善和吸收公众意见。再次，加快建立食品可追溯化制度，要求企业标记自身产品，将食品生产、加工、流通、消费各环节的信息纳入其中，并保证信息的真实性、及时性和有效性，将可追溯平台向社会公众开放，鼓励社会公众通过信息追溯平台查询食品安全信息，维护合法权益。最后，鼓励食品生产经营主体积极参与食品安全信息化建设，以大数据、云计算等新兴技术为支撑定期披露企业信息。

食品安全风险社会共治的功能性嵌入和制度性嵌入是一个有机整体，两者相辅相成。各主体的分工设计必须依托于一系列的制度才能得以实现，政府、市场、社会等多元主体通过多种运作机制的相互融合，在融合的过程中实现各主体权力、资源和责任的行使。而食品安全风险社会共治的运作机制则反过来规定了各主体参与治理的内容、要素和途径，同时赋予他们相应的程序性权力与实体性权力，是多方主体有序参与社会共治的制度保障。从功能和制度两个层面进行嵌入式设计，两者相互配合与约束，是构建食品安全风险社会共治体系的重要内容。

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