“互联网+”背景下老旧社区改造的社会发展新路

徐梓耕 崔金海

摘要：文章运用访谈法、参与观察法针对牡丹江市B小区的老旧社区改造现状进行了调查。基于调研所获资料，对牡丹江市B社区在老旧社区改造中存在的社区治理困境进行了归纳与梳理，从基层协商与监督、违建改造、居民公共性三个角度分析B社区当下所面临的治理困境，并从党建引领、民政互信、居民心理三个角度进行原因分析。“互联网+”技术的引入为老旧社区改造提供了新的活力，文章提出了构建老旧社区数字化社区治理平台、坚持党建引领长效治理的社区改造理念、培育公共精神推动社区居民组织发展的相应对策，希望能为老旧社区改造中的治理困境提供解决之道。

关键词：社会发展理论；老旧社区改造；社区治理；“互联网+”

基金项目：天津市哲学社会科学规划课题“城市来华外国人社区融入模式及社区管理研究”（TJSR20-014）。

作者简介：徐梓耕，天津师范大学政治与行政学院；崔金海（通讯作者），天津师范大学政治与行政学院教授，博士。（天津300387）

中图分类号：D669.3文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）09-0065-05

一、研究背景

2015年召开的中央城市工作会议提出，要加快棚户区和危房改造，由此老旧社区综合整治工作在国务院的推进下持续展开，这一时期的改造聚焦于综合整治方面。2019年的政府工作报告提出支持老旧小区加装电梯，更新水电路气等配套设施，健全便民市场等生活服务设施，这一时期的老旧小区改造以微改造为核心。2020年7月20日，国务院办公厅印发了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（以下简称《意见》），提出预计到2022年我国要基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制；到“十四五”期末，力争基本完成我国2000年底前建成的老旧小区改造任务。目前，学术界从社会发展理论视角针对老旧社区改造中存在的治理问题进行的研究较少，对居民私利优先的心理和“互联网+”背景下党建引领的基层协商与基层监督关注度较少。因此，本文借助“互联网+”技术引入老旧社区改造的契机[1]，挖掘社会资本、培育公共精神，推动业主、居委会、职能部门的多元共治主体的全面发展，促进社区可持续发展，推动建设中国的市民社会[2]。

二、研究对象与研究方法

（一）研究对象

本文的研究对象涉及牡丹江市B社区居民、街道办工作人员、居委会成员、物业公司及改造施工工人。在田野调查中采用了非概率抽样和滚雪球抽样的方式选取研究对象。B社区居民以60岁以上的老年人为主，青壮年群体较少且其中原住民少而租客多。居委会成员及网格员均由社区居民兼任。社区工作人员也以中年人为主，对互联网技术掌握水平不高。B社区已完成2020年和2021年两次老旧社区改造，由社区牵头已在小区居民楼内挂牌建立了居委会，新引入了物业组织，建立了微信群作为沟通协商平台。

（二）研究方法

在研究方法上，本文采用参与观察法与访谈法相结合的方法收集研究数据和材料。在参与观察法方面，笔者对所研究的B社区进行了为期两个月的田野调查，自2020年7月5日至2020年8月20日和2021年8月4日至2021年8月30日经历老旧社区改造工作的实际推动过程，实际参与了小区“互联网+”治理技术的引入、违章建筑的改建、物业费的催缴、墙体外立面以及管道的更新等，通过参与观察获得了生动、真实的第一手资料。在访谈法方面，运用半结构化访谈的方式，通过对社区内居民、居委会工作人员、社区网格员、街道办事处相关工作人员等共计13位社区成员进行了个别访谈，在访谈对象同意的情况下进行了录音和记录，访谈时间为50分钟，次数为3～5次不等，直到访谈资料饱和为止，以了解B社区街道办对老旧社区的治理方式、B社区内自行治理模式、居民对社区改造工作的感受等情况。

三、B社区面临的治理困境与原因分析

基于调研所获资料，本文对牡丹江市B社区在老旧社区改造中存在的社区治理困境进行了归纳与梳理，从基层协商与监督、违建改造、居民公共性三个角度分析B社区当下所面临的治理困境，并从党建引领、民政互信、居民心理三个角度进行原因分析。

（一）党建引领的基层协商与监督功能发挥不充分

《意见》指出要健全动员居民参与机制，统筹协调社区居民委员会、业主委员会、产权单位、物业服务企业等共同推进改造。搭建沟通议事平台，利用“互联网+共建共治共享”等线上线下手段，开展小区党组织引领的多种形式基层协商，主动了解居民诉求，促进居民形成共识，发动居民积极参与改造方案制定、配合施工、参与监督和后续管理、评价和反馈小区改造效果等建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制[3]。

在实地调研中笔者发现，B社区的基层党建在改造中的引领功能发挥得并不充分，表现为对新生的居委会、“互联网+”沟通协商平台等基层协商机制的引导不足，使得无法实现有效的基层协商和基层监督。在具体问题上集中体现为B社区内违章建筑“煤棚子”的拆除问题。当社区组织居民委员会、产权单位、物业公司、市政住建局共商、共治、共议社区改造中煤棚子这一违章建筑的拆除问题时，居民认为并没能得到切实的利好。访谈中有社区居民反映“我们去了之后只管签字，他们胡乱说了一通也听不懂”，“确实找我们说了一些政策，但是我们也听不懂，不愿意拆棚子的意见反馈上去了，问题解决不解决也不知道”。

改造中小区建立了业主微信群作为沟通协商平台，当居民采取“修改群名”等方式向社区工作人员反映小区棚子的违章建筑改建问题，社区工作人员在多次解释无果后，将该成员踢出微信群。社区工作人员表示“来社区会有工作人員给予解答”，“有能力去找政府，我也帮不上忙啊”。而街道办党委对于居民的相关提问则表示“社区居民群是为了便于居民了解相关政策用的，不是用来宣泄和聊天的，社区是基层服务组织，并不代表社区是万能的”，“想要解决相关问题请通过正常途径维权”。在笔者对该社区进行的参与式观察来看，群成员对沟通协商平台的参与率仅为54.05%，有效参与天数占总天数的比例为22.85%。微信群等网络平台实际上仅充当为线上社区公告栏的作用，社区工作人员在平台中的主要活动在于转呈上级通知等上传下达的工作，对于居民的相关提问更多倾向于线下沟通。

在改造过程中，由社区牵头，在小区居民楼内挂牌建立了居委会、确立了网格员制度，作为居民代表搜集与宣张民意。在对居委会工作人员的访谈中，课题组了解到，“涉及棚子的改建问题的意见已经反馈上去了；居委会目前人手不足，都是居民自发组织，相关的决定要听街道办的安排”。居委会在2020年秋季社区内一处煤棚子被施工方用挖机强行拆除后，才增派了人手对改造施工加以监督，但依然面临人手不足的问题。这一施工方挖机强拆棚子的突发事件，也使得原本岌岌可危的社区关系更加紧张。在改造过程中居委会并未成立新的党支部，在对社区工作人员的访谈中，我们了解到，“具体的执行都是由社区的工作人员来负责的，身兼数职的情况很多见；党委主要负责的是文件精神的传递和党建的推行”，在提及居委会的关系上时，社区工作人员表示“他们更像是社区的志愿者”。

老旧社区改造中所暴露出的利益主体的多元化、基层社会资本参与改造的信任机制缺乏等问题对传统的基层社会行政化治理提出了挑战。居民自发参与的基层协商受限于能力不足与信息不充分，并未能实现民政之间的有效互动，未得到传递的需求反而转为情绪的宣泄；居民自发组织的基层监督受限于有职无权与资源的不充分，未能实现对社会力量参与改造的有效监督，被破坏的信任激化了居民对违建改造的矛盾。为应对这一治理困境就必须发挥基层党组织的政治与社会整合功能[4]，为基层协商与基层监督提供正确的方向指引、全面的信息畅通与充实的资源保障，推动改造主体的跨组织协同、社区价值观的共同维护、社会资本参与信任机制的重塑。

（二）违章建筑改造中的信息互通与信任缺乏

在调研中笔者发现，社区居民对于国务院办公厅公开发布的《意见》知之甚少。在对社区整体环境的调研中，笔者并没有发现社区对国务院老旧社区改造相关政策进行解读的公告或文件。在实地访谈中，当提及“您是否知晓国务院已经发布了关于老旧社区改造的相关政策文件，这一改造行为已经上升为国家政策行为这件事情”时，有社区居民表示“不知情，只知道他们每天都在挖道路，出行不是很方便”，“不知道，还以为是最近市里要办旅发大会在做的市政修缮”。经过统计，71.42%的访谈对象表示对此事并不知情，较少地认识到其与自身权益的密切相关性，缺乏对政府的改造行为的理解，自行猜测导致加重了对政府的误解。在对社区牵头建立的沟通平台微信群的参与式观察中，笔者发现在制度执行的末端存在着网格员有职无权的尴尬境地。社区网格员表示，“你们有事情要私聊，添加江滨社区的工作人员私聊，而不是我，找我没有用”。

基于上述资料可以发现，改造后B社区内增设了许多便捷治理的体制机制，从表面上来看，这一改造环节的问题在于居民与政府在权益让渡与补偿机制上难以达成一致[5]，但深入探究我们可以发现这实际上是双方缺乏信息互通、互信导致的，居民对改造政策的模糊理解使其政策参与限于盲从。地方政府和社区机构是老旧社区综合治理之中的重要参与者，但社区治理的根本主体在于社区居民[6]。政府利用行政手段对老旧建筑定性以推动小区改造顺利实施，就目的与结果来看的确是在为居民谋取了更好的生活条件，但在过程上对居民情感和生活诉求的忽视，进一步加深了居民对政府工作的不信任，降低了居民对老旧社区改造的获得感，不利于良性改造治理运行制度的构建。

（三）社区内公共性的缺失与私利优先的民众心理

当社区内物业公司的工作人员前来收取物业费时，居民大多选择了拒绝支付，有社区居民表示“其实谁家也不差那十几块钱，但是老小区原来就没有物业，大家都不习惯突然之间交这样一笔费用，老人们更是，就都不愿意交”。“小区内有很多在外地定居的人，回来只是度假旅游，一年回来不了几次，却还要给物业费，根本享受不到他们的服务”。在实地走访中笔者了解到物业公司多次派人上门收取，却都被居民以各种理由搪塞，以至于发布了要求居民缴费的律师函。而基层治理机构在这其中扮演的角色并不清晰，当居民向社区机构提及相关问题时，得到社区工作人员的回复往往是“请找相关的部门，在群内抱怨并不能解决相关问题”。

截至2021年8月，B社区的改造已经进行了两期工程并且如期完成。煤棚子作为当初开发商在建房时一并建造的附属设施究竟是房子附属的公用设施还是居民私搭乱建的违章建筑，双方依然争论不休。相较于在一期改造中居民对政府强硬要求改建被认定为存在消防安全隐患和违章建筑的煤棚子产生的强烈不满而言，现在的居民对老旧社区建筑改造后的生活福利非常满意。在访谈中社区改造施工工人告诉笔者：“过去曾经被推平的一些老棚子被建为了小区休闲广场，夏天晚上去那儿玩的人挺多。”笔者在此基础上对这类棚子被强行推平后建造的小广场进行了调查发现，几乎每个晚上居民都会去这些小广场上休闲娱乐，改造部门在小广场上安装的一些健身设施也成了老人与孩子们活动的好去处。在随机选取了其中一个小广场对其进行为期30天的参与式观察中，笔者发现每天傍晚约有5～10人在此活动，以年轻的家庭为主，兼有老人，社区居民告诉笔者：“虽然这里相较于附近的江堤公园面积要小很多，但胜在离家近，出门不多远就能够走到，环境也还好”。可见居民对改造后的广场满意度较高。

小区内尚未进行改造而被搁置的老棚子区与改造后新修建的一个个小广场形成了鲜明的对比。少数居民只顾及眼前生活便利而忽视了潜在的安全隐患，导致大多居民真正需要的完善类、提升类项目的需求無法落地。

四、社会发展视角下老旧社区改造的对策建议

笔者将从社会发展视角出发，基于所搜集资料，从构建数字化治理平台、坚持党建引领长效治理的改造理念、培育公共精神三个角度试图探究在老旧社区改造期间应对社区治理困境的新举措。

（一）构建老旧社区改造数字化治理平台

面对改造中供需不匹配的困境，可以利用改造中引入的电子政务、智慧社区等互联网新技术，并推动其与现有体制机制有机结合，对碎片化供给改造的基层治理能力加以整合。

首先，针对居民对相关政策认知不足、缺乏信任的困境，应在现有基础上，“线上线下相结合”拓建宣传渠道，学习借鉴疫情防控过程中以健康码为代表的数字化社会治理的优势[7]，构建集改造信息公开、政策宣传、政务答疑、意见反馈为一体的多元主体沟通平台，增进主体间互信、化解矛盾。

其次，针对改造过程中居民私利优先的心理宜疏不宜堵，在主动提供信访部门联络方式的同时，也可以借此将物业费缴纳、适老化设施改造等社区典型热点问题纳入数字化社区治理平台。政府在其中扮演着协调者与公证人的角色，一方面是对市场机制的引入与居民私利优先心理的协调，另一方面也是对市场化运营下资本逐利心理的监管，既便利了居民改造意愿的表达、增进了政治参与，也使得政府能充分了解民意，针对性地对政策进行调整，避免决策脱离群众，更加符合广大群众的根本利益，营造积极的社会效应，推动整个社会的发展。

再次，针对现有社区沟通平台，如线上微信群、线下民主评议会等机制要加以充分利用，推动其与社区内原有的体制机制和社会结构相融合，如针对老年人口偏多的社区就应当积极开展对数字化沟通平台使用的宣传和培训，因地制宜、因时而变，挖掘社区内部资源，培育社区资本，推动社区发展。

（二）坚持党建引领长效治理的社区改造理念

基层社区党组织应以政治嵌入为前提，以文化嵌入为保障，加强党建工作，发挥党组织的凝聚力，增强街道、社区、居委会党组织政治功能和战斗力，充分发挥基层党组织代表人民利益、为人民说话、替人民办事的组织功能[8]。对于改造中新生的体制机制，应当加强小区党支部的指导与引领。

针对新成立的社区居委会，应当组建居委会的党支部，避免基层党组织的缺位，发挥基层党员的骨干作用与先锋模范带头作用。同时，还要充分利用好社区内退休党员在社区改造重大问题上具备的优秀个人能力与社会资源优势。组织党员深入社区，走门串户搜集居民改造的意见与需求，针对社区改造过程中存在的重大问题进行多方协商，充分发掘社区内存在的资源。此外，要加强上下联动，通过上级党委赋权的方式解决居委会有职无权的困境，缓解社区工作人员人少事多的压力，实现对社区改造施工方的有效监管，培育社会力量参与改造的信任机制。基层社区党员应当增强服务意识，发挥党组织在基层治理中的引领和组织作用，为多方合作与沟通搭建平台，使得改造成果施利于民、藏益于民、服务于民；要加强党对“互联网+”沟通协商平台的参与和监管，对社区居民在沟通协商平台参与改造事项的反馈要及时，结果要广泛公开，增强居民参与老旧社区改造的获得感与效能感；在平台内推送党涉及民生的重要论述与主张，将社区改造与党引领的“五位一体”总体布局相结合，凝聚社区改造的社会共识，化解矛盾、减少冲突；通过微信公众号等新媒体平台推送、社区宣传栏展示等方式向居民宣传政府对于老旧社区改造的政策、意见、流程，使得改造行为有法可依，促进新生体制机制长效治理，推动社区整体的发展。

（三）培育公共精神推动社区整体发展

老旧社区改造不应仅仅停留于对建筑物的修缮和维护，也同样应对社区内的社会关系与居民的公共精神加以培育[9]，推动社区整体发展。

首先，针对B社区改造中居民对待改造的冲突与质疑要辩证看待，充分认识到这也是居民碎片化需求的一种体现，在疏解居民不满情绪、收集居民意見、给予答复的同时，也应当联系和发动居民，链接具有相似改造诉求的居民，鼓励居民为自身利益需求的实现建立社区居民组织团体，理性合法地表达自身的利益主张。一方面，使得碎片化的改造利益需求明确化、突出化，便于集中整治；另一方面，借助政府改造这一外力，增强社区改造的内在动力和向心力，培育社会资本，推动社区发展。

其次，针对改造过程中居民公共性的缺失，应当充分发挥新生的社区居委会作为“半官方”的自治性社会组织可以撬动较为广泛的社区资源（如用地、房屋）的功能，鼓励居民自治，加强对营利性活动的监管，维护其作为凝聚公共精神的实体所具备的服务性、公益性职能，促进社区居委会组织的发展。

再次，针对居民在参与违建改造中有心无力的问题，可以尝试引入专业社会工作服务，建设社区志愿服务队伍，鼓励居民互助互惠。在这一过程中，丰富了社区的社会资本，增强了社区整体的凝聚力与认同感，推动老旧社区改造的完善类、提升类目标得以实现。

五、结语

“互联网+”技术的引入为老旧社区改造提供了新的活力。本文提出了构建老旧社区数字化社会治理平台、坚持党建引领长效治理的社区改造理念、培育公共精神推动社区居民组织发展的相应对策，作为牡丹江市老旧社区改造的实践建议，本质上依然需要与各地社区的具体实际相结合。智慧社区与老旧小区的改造相融合或可为我国的社区发展提供一条新路。

参考文献：

[1]宁家骏.“互联网+”行动计划的实施背景、内涵及主要内容[J].电子政务，2015（6）.

[2]雷晓明.市民社会、社区发展与社会发展——兼评中国的社区理论研究[J].社会科学研究，2005（2）.

[3]国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见[J].中华人民共和国国务院公报，2020（22）.

[4]彭勃，杜力.“超行政治理”：党建引领的基层治理逻辑与工作路径[J].理论与改革，2022（1）.

[5]赵逸靖，余灏深.多时代历史记忆为触媒的老旧社区微改造实践——以广州市番禺区先锋社区为例[J].城市规划，2021，45（9）.

[6]刘蔚，黄家亮.老旧社区改造与基层社会治理创新——以北京市朝阳区Y社区为例[J].新视野，2019（5）.

[7]方兴东，严峰.“健康码”背后的数字社会治理挑战研究[J].人民论坛·学术前沿，2020（16）.

[8]宋洋.老旧社区治理的创新之道及其内在逻辑——以北京市HC社区治理经验为例[J].学习与探索，2021（11）.

[9]孙立平.社区、社会资本与社区发育[J].学海，2001（4）.

责任编辑：周玉婷