政策扩散视域下省级政府推进“双减”的优化策略探究

摘要：以省（市）级政府为单位的教育政策统筹者，对“双减”政策的推动至关重要。文章从政策扩散的视角为切入点，对各省份“双减”政策制定情况进行分析，发现省级政府推进“双减”的政策扩散呈现省级政府间的横向扩散、“试点—推广”的纵向扩散、地方经济社会影响下的非均衡式扩散三种模式。省级政府推进“双减”中存在创新动力不强，存在低效扩散现象；资源流通性低，缺乏跨区合作；省内区域扩散不均，各级政策联动性弱等问题。省级政府通过完善创新激励制度，推动政策的横向扩散；开展良性发展的府际合作，降低经济社会的既定影响；构建政策联动机制，增强纵向政策的协调性等优化策略推进“双减”工作。

關键词：政策扩散；省级政府；“双减”；优化策略

作者简介：郭鑫，山西师范大学教育科学学院（山西太原030031）。

中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）09-0060-05

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《意见》），一系列旨在让“双减”落实落细的政策及举措全面推进。省级政府为本省（市）教育政策的统筹者，对“双减”政策的推动至关重要。各省份推进“双减”的整体情况呈现怎样的扩散模式？存在哪些问题？如何能够进一步推动“双减”工作的开展？政策扩散作为当代公共政策学科研究的重要理论分支，为深化推动“双减”提供新的视角。本文从政策扩散的视角为切入点，对省级政府推进“双减”的政策扩散模式进行分析，进而发现存在的问题，并提出省级政府推进“双减”的优化策略。

一、省级政府推进“双减”的政策扩散模式

政策扩散（Policy Diffusion）是某项政策由一个政府实施之后，通过特定路径传播，并最终被其他政府采纳的现象[1]。美国学者沃克（Walker）是政策扩散研究的开创者，自20世纪60年代提出政策扩散的描述后，政策扩散的研究开始在西方不断得到深化和拓展，建立了全国互动模型（The National Interaction Model）、区域扩散模型（The Re？ gional Diffusion Model）、领先—跟进模型（Leaderlaggard Models）和垂直影响模型（Vertical Influ？ ence Models）四种政策扩散的传播模型[2]212。由于我国与西方国家所处具体政治环境不同，我国学者基于西方政策扩散的基本解释框架，对传播模型进行本土化的调适和应用，极大地丰富了对政策扩散的认识[3]。基于政策扩散的传播模型及解释框架，对各省份“双减”政策制定情况进行分析，发现省级政府推进“双减”的政策扩散呈现省级政府间的横向扩散、“试点—推广”的纵向扩散、地方经济社会影响下的非均衡式扩散三种模式。

（一）省级政府间的横向扩散

省级政府间的横向扩散主要来源于相邻地方政府间产生的近邻效应及区域间的学习、模仿与竞争。按照出台文件的时间顺序整理发现，我国最先颁布“双减”政策文件的省份为陕西、海南、广东、北京，以四省份区域为起点，接邻的四川、广西、福建、辽宁等省份先后发布相关政策。起初仅有浙江、上海、吉林、云南、湖南结合本地情况提出各省（市）的实施意见，其他省份皆为《意见》的转印通知。在后续扩散过程中，各省份趋向于对某一方面政策内容的深化学习及演进。以“作业减负”提质方面的政策为例，深圳市发布通知文件完善作业统筹管理机制，针对作业设计研制指导性文件；海南省出台作业设计专项行动方案，将作业指导性文件配套出台，在内容上增加案例部分，补充细节；广州市在同一时间段出台作业指导文件，在内容上与各学科进行紧密结合，将作业设计分类并具体化，进行创造性的政策演进。广东省与接邻的海南省在“学习、模仿与竞争”的行为范式基础上，新增公开的政策文件至少7部。邻近区域地方政府间存在相似的政策情景，政策趋同会大概率提升，省际之间政策的横向扩散明显会受到邻近地区政策的影响。

（二）“试点—推广”的纵向扩散

纵向扩散主要来源于政策试点的经验推广，在中央政府、试点实施方、非试点学习方三元结构参与下，形成以“辐射”式为主要推广形式的组织化扩散[4]。试点实施方基于政策需求进行典型试验，在探索过程中形成较好的社会反响和效果，政策试点经验将获得中央政府的合法性认可并进行推广，鼓励其他试点地区与非试点地区学习，加快试点政策经验扩散的进程。《意见》发布后，中央政府确定北京、上海、沈阳、广州、成都、郑州、长治、威海、南通等市为全国试点，鼓励其他省份进行尝试、大胆创新，至少选择1个地市开展试点，从试点提炼出对国家“双减”工作的有效成分并在教育部官网发布通知进行推广，动员各省份开展学习，合理引导社会舆论和社会预期，争取社会各界对试点工作的理解和支持。中央政府的强推动力及部分非试点地方政府的高度重视，使得政策试点成果逐渐呈现“辐射式”的扩散过程。如浙江、福建等省份积极学习《北京市学科类校外培训机构预收费管理办法（试行）》的政策经验，进行试点探索。浙江省探索开展校外培训机构资金风险预警工作方案，构建“线索收集—风险识别—监测预警—处置反馈”的一体化监管闭环。泉州市出台《校外培训机构资金监管暂行规定》，采取“最低余额+大额动账预警”或“最低余额+分阶段资金解付”资金监管模式。截至2022年2月24日，教育部官网47条案例推广内有31条为省（市）级政府自主探索的试点城市。

（三）地方经济社会影响下的非均衡式扩散

地方政府是政策创新和政策采纳的主要行动者，其决策动机及行为逻辑在很大程度上塑造着政策扩散的过程[5]。地方政府的决策动机及行为逻辑不仅会受到横向的近邻效应及纵向的上级规范性等外部环境因素的影响，也会受到地方经济社会自身特点和资源需求的影响。以“校外培训、作业、课后服务、双减”为检索关键词，选取2021年7月至2022年3月的数据，各省级单位政府部门共发布地方规范性文件135部，地方工作文件131部（注：该数据来源于北大法宝法律数据库）。其中，各省份均有涉及，部分所辖市的政策文件也包括在内，政策文件发布数量较多的省份以东部沿海地区为主。美国学者沃克（Walker）认为，发达区域采纳新政策的更大可能性来自其对变化所具备的高度适应性和容忍度，经济层面的财政支持是决定扩散方向的最终因素。以上海市为例，上海生产总值常年稳定在全国城市榜首，是国际经济、金融、贸易、航运、科技创新的核心地区，在“双减”政策的研制中拥有丰厚的社会资源与社会支持力量。在课后服务方面，上海文化广播影视集团旗下“小荧星艺校”，以公益价格为学校提供专业的“菜单式”课后服务。在提升教育教学质量方面，上海市闵行区依托智能教学和智能学伴两种应用助手开展个性化教学，打造垂直服务的教育云平台，全面深入推动信息技术与教育教学深度融合。从当前“双减”政策的扩散情形中，也可以清楚看到较为发达省份的政策推进活动更为活跃—整体表现出由经济发达的华东地区先行，逐步向中西部地区推进的非均衡式的政策扩散趋势。

二、省级政府推进“双减”进程中存在的问题

截至2022年3月，在教育部、省教育厅、市教委官网及北大法宝法律数据库中，以“校外培训、作业、课后服务、‘双减”为检索关键词进行检索。结果显示在2021年1月至6月地方文件的新增数目总体趋近且均先于《意见》前出台；7月文件较少，整体处在一个对“双减”政策的采纳消化与再造的过渡期；8月文件数量出现大幅度增长，9月到10月文件新增数量相对减少；10月到12月恢复增长趋势，12月到达顶峰。2022年1、2、3月份出台“双减”相关文件新增数量明显降低。“双减”工作前期已对“减”的基本规范性政策作出要求，后续阶段政策跟进将更多倾向“加”的自主探索及先前政策实施后的更正及补充，各省份在2022年的“双减”推进工作相比之前速度暂缓，在三种扩散模式下存在创新动力不强，存在低效扩散现象；资源流通性低，缺乏跨区合作；省内区域扩散不均，各级政策联动性弱等问题。

（一）创新动力不强，存在低效扩散现象

党中央对“双减”工作作出决策部署以来，各省份迅速行动，积极响应“双减”，并采取相应措施，但创新研制精神不强。不少地方政府在参照《意见》制定本省政策文案时，具体内容是将《意见》要求内容简单照搬、修饰与组合式重复，或是对先行地区的政策文本进行跟风模仿，通过规避操作性难度大的部分，降低不确定因素带来的风险。地方政策创新性不强，使得在试点经验推广方面也不乏出现部分非试点地方政府采纳方案的主动、积极程度不够高，只是出于服从中央政府接纳试点成果要求而采取的一系列机械推進行为。整个政策试点成果扩散过程的节奏比较缓慢，或是执行力度不够高，甚至流于形式。我国政治背景下的政策制定与西方体制下的政策性选择不同，我国的政策扩散既是改革的过程，又是改革的成果，政策制定应立足未来，始终顺应时代的发展需要。整体扩散过程中跟风模仿及机械推进的低效扩散表现，使得在政策制定中难免会呈现“短视化”的特点。

（二）资源流通性低，缺乏跨区合作

考虑到我国西部地区的特殊环境以及少数民族学生的特殊教育需求，存在新疆、西藏、宁夏等自治区公开发布的政策文件较少的情况。同时，部分自治区的文件没有在官方平台公开发布，政策学习资源较分散，学习效率相对较低。“双减”政策在研制方面，对物力、财力、人力、信息资源等社会资源及社会支持力量的需求较高。长三角等重要经济发展区域的资源承载力较大，整合自然、经济和社会三种因素的能力较强，政策制定的可行性更高，会在空间上形成政策创新的集聚现象。这种创新集聚不免将区域能力进行了划分，显现出政策资源分布下的弱势政府和强势政府。中西部地区的经济发展相对较弱，社会资源力量不足，以此进行“双减”相关政策的制定空间较为有限；东西向社会资源流动性不高，政策资源不均，难以出现“跳跃式”扩散的现象。

（三）区域内扩散不均，各级政策联动性弱

省级政府推进“双减”过程中，全区域的扩散程度直接影响着整体改革的成效。在“双减”工作方面，政府及公众更多关注某省区域内出台某一项突出政策及特色措施的地方政府，对其他地方政府政策推行的关注度相对弱化。创新举措固然重要，但在整体改革中，有力政策及有效举措的推行才是评价改革成效的重点。各省区域内既有积极跟进政策的地方政府，也存在按部就班推进式的地方政府，在整体的关注点都聚焦在代表性政策成果方面，这些政府的存在感会被弱化，更容易使该地区的政策及教育环境维持现状。部分地方政府缺少指导性政策文件，无法保持各层级政策的上下贯通，联动性不强。以出台政策较多的广东省为例，在省教育厅发布方向性政策文件后，全省21个地级市进一步部署工作并公开发布文件的城市为广州、深圳、珠海、佛山及中山市，以出台指引政策数量较多的广州、深圳市的探索经验更有成效，并获得中央政府的认可推广。“双减”推进中，规范性的部分按照中央文件要求采取措施易取得成效，但在自主探索的部分需要结合地方特点有目标地开展。同时，全国省市的信息量大，较难在教育部整体呈现，但在各省级政府的公开信息中也没有完整呈现，缺乏概括性的地方政策及举措信息的统一，无法判断在本区域内的探索方向与改革推进程度。

三、省级政府推进“双减”的优化策略

（一）完善创新激励制度，推动政策的横向扩散

结合地方性治理知识，发挥地方政府政策执行的自主性和能动性是政治势能转化为治理效能的关键[6]。在政策创新扩散的社会系统内，各地方成员单位有不同的信息空间和利益权衡，在自身利益的驱动下其会选择积极地创新与消极地创新。将激励制度与创新力度相结合，有利于提升省级政府的创新内动力。具体操作包括以下三个方面。第一，因地制宜。政府在“双减”工作推进中，考虑到发展水平与民众接受度在各区域内呈现不同的特点，让试点区参与工作目标的制定。对本区域情况的深度把控，有利于本区特色激励目标的体现，并能够采取更有效的具体激励措施。第二，制定评价标准。激励评价标准要看试点地区的创新推广价值、可行性及试点项目的最终实施效果，同时也需结合当地已有的政策文件及运行状况进行制定，从而更加客观地比较与评价。适当将试点区的工作人员及社会成员纳入评价标准校验的主体范围，提升评价标准的公正性，减轻实施结果的舆论阻力。第三，奖惩制约。地方政府可将行政权、财政权和人事权与提升“双减”政策的创新性进行有机结合。增加创新绩效激励，将创新力度与相关工作人员的职务晋升及薪资评定体系挂钩，同时避免为个人提升导致创新“过度采纳”的现象发生，应聘请专业人士参与考核评级。

（二）开展良性发展的府际合作，降低经济社会的既定影响

开展良性发展的府际合作，建立区域化政策联盟，宏观上实现中央总体要求与各省级政府具体操作之间的互通互联，推动“双减”政策在各省级区域内的创新扩散，提升国家与地方政策的契合性，增加“双减”工作的国家治理效能，形成政策合力。在同级的府际合作中，由于担心区域合作的加深会削弱自身的政策优势，部分拥有政策优势的强势政府不主动和那些弱势政府开展合作，因此，各政府间的沟通协调功能有待进一步提高。

组建协作组织，通过法律法规、政策进一步明确划定协作组织权力关系和职责边界，以此来减轻政府间的防备心理，促进“双减”政策在同级区域间的优化。搭建府际交流平台，便于优化相关责任主体间的信息共享与创新合作，营造政府间良好的学习氛围，形成“协同共进”的地域良性互动格局，具体可从如下方面展开。第一，在各省级出台的相关政策文本中加强对各行动主体合作内容的关注，拓展合作项目；树立大局意识和战略眼光，在不损害本地发展根本利益的情况下，应让渡出部分利益给其他地区以协同发展，减少影响合作方利益和参与积极性，形成府际间互动、互补、互惠的持续合作格局[7]。第二，在区域合作实践中，发展水平不同意味着不同的政策诉求，要促进相关部门府际关系中的干部交流，拓宽工作思路，提升各地方政府单位合作的积极性，协同解决好相关问题，共促发展。第三，要发挥好各省级政府在本区域工作安排的统筹权，通过宏观调控，引导更多社会资源进行东西向的跨区域流通；扩大多元主体（如社会团体、组织、各行业代表、家长和老師等社会成员）的共同参与，争取更多的社会支持力量。第四，跨区域合作应该坚持差异取向，尤其在与少数民族地区进行合作时，需要思考和解决的首要问题是如何平衡国家对教育的统一要求和少数民族地区独特的教育需求，以增强政策制定的针对性与适应性[8]。

（三）构建政策联动机制，增强纵向政策的协调性

各省级政府应对所辖地区的“双减”工作作出具体规定，明确政策要求及改革目标，出台各类指导政策，并跟随省级单位最新相关政策及国家“双减”的总体要求对政策设计作出调整，构建政策的联动机制。在基本公共教育服务体系中，各类政策之间存在相互依存、互为支撑的内在关联，每项政策的出台或者调整都会引起相关政策的变化，政策之间存在“联动效应”[9]。地方政府是贯彻、落实“双减”政策的主体，“双减”相关政策的研制应注重政策在整个纵向层级政府间的系统功能和整体效果，构建政策间上下贯通的联动机制，保证新旧政策之间的前后衔接，提高政策的协调性、连续性。一是做好省内政策的统筹工作。督促各地市政府积极学习，出台政策。将公众对“双减”的反馈及需求作为政策推进的出发点和落脚点，全面回应地方社会的大众诉求，以此来聚焦进一步要推进的相关事项，细化政策规定。二是制定科学的政策目标。邀请专业人士结合政策要求提出目标建议，增加政策目标的纵向衔接性和可操作性，确保政策的联动及实施。三是定期汇总区域内试点区及其他地方政府的政策制定及推进工作。总结在本区域内的政策扩散情况，更好地把握本省内的教育改革成效。

参考文献：

[1]黄燕芬，田盛丹，张超.国家治理视角下的中西方政策扩散比较研究[J].教学与研究，2021（9）.

[2]杨冠琼.公共政策学[M].北京：北京师范大学出版社，2009.

[3]冯锋，周霞.政策试点与社会政策创新扩散机制——以留守儿童社会政策为例[J].北京行政学院学报，2018（4）.

[4]周望.如何“由点到面”？——“试点—推广”的发生机制与过程模式[J].中国行政管理，2016（10）.

[5]杨志，魏姝.政策爆发：非渐进政策扩散模式及其生成逻辑以特色小镇政策的省际扩散为例[J].江苏社会科学，2018（5）.

[6]盛志宏，李雨明.从政治势能到治理效能——基于“指挥部”结构—技术—行为的三维分析[J].江汉论坛，2021（12）.

[7]杨爱平.从垂直激励到平行激励：地方政府合作的利益激励机制创新[J].学术研究，2011（5）.

[8]陈婷，谢升梅.我国民族地区教师队伍建设政策演进：回眸与展望[J].民族学刊，2021，12（7）.

[9]张兵.高校大学生创业扶持政策优化路径研究[J].国家教育行政学院学报，2016（10）.

责任编辑：聂慧丽