新《档案法》背景下专业档案馆档案开放问题探讨

文/自然资源部海洋减灾中心 王伟红；国家海洋信息中心 中国海洋档案馆 孙晓燕

档案开放是指各级各类档案馆将无密级可公开的或保密期限已满、通过鉴定审核解除密级的档案，通过各种方式和手段提供给社会公众服务的过程。档案开放是发挥档案作用和价值最直接的手段，是信息资源共享的重要途径。档案开放是档案事业发展的必然趋势和当前档案工作的重要内容。《档案馆开放档案暂行办法》自1986年发布以来，国家综合档案馆作为档案开放责任主体开展档案开放已有36年。本文结合新《档案法》要求，探讨档案法律法规、国家保密制度等因素对专业档案开放范围、时限和方式等的影响，及专业档案开放工作存在的问题。

一、新《档案法》背景下专业档案开放势在必行

（一）新《档案法》要求专业档案馆开放档案。《档案馆开放档案暂行办法》、1988年实施的《档案法》、1996年和2016年修正版《档案法》中均规定仅各级国家档案馆需履行档案开放职责。2021年新修订实施的《档案法》第二十七条规定的档案开放主体明显增多，除各级国家档案馆外，将企事业档案馆、专业档案馆在内的其他档案馆纳入档案开放主体范围。第三十条中规定对尚未移交进馆的档案，由档案形成单位或者保管单位负责开放审核，馆藏档案的开放审核由档案馆会同档案形成单位或移交单位共同负责。此外，社会服务机构、非国有企业等单位和个人也可向社会开放档案。新《档案法》扩大了档案开放主体范围，开放主体之间的权责划分更为明晰。专业档案馆作为国家档案馆网设置中的重要组成部分，有开放专业档案的职责使命。

（二）《“十四五”全国档案事业发展规划》提出了专业档案开放的新举措。《“十四五”全国档案事业发展规划》明确提出加快推进档案开放的相关内容。要求除了各级国家档案馆以外，包含机关和企业事业单位在内的专业档案馆要建立馆藏档案开放审核机制，健全档案解密和开放审核有关制度，保障档案开放审核的常态化、规范化和法制化。规划进一步扩大各级国家档案馆提前开放档案的范围，提出要稳步推进档案开放，推动档案馆通过网站、新媒体等方式定期或不定期公布开放档案目录。新时期国家档案发展规划对档案开放工作要求更为具体和明确，专业档案馆开放工作势在必行。

二、专业档案馆的基本情况和专业档案开放现状

《全国档案馆设置原则和布局方案》中将专门档案馆、部门档案馆和企事业单位档案馆统归为专业档案馆，纳入全国档案馆网建设，主要包括三类：一是在中央设立的专门档案馆，属于国家档案馆范围，例如中国照片档案馆、中国科学技术档案馆和中国声像档案馆等。二是部门档案馆，隶属于中央和地方某些专业主管部门，例如外交部档案馆、安全部档案馆和应急管理部档案馆等。三是企业、事业单位档案馆，例如中国科学院档案馆、中国社会科学院档案馆、国家教委直属的院校档案馆等。截至2020年，在国家档案局备案的中央和国家专业主管机关、企业和事业单位设立的专业档案馆共有62家。

专业档案馆馆藏档案主要包括专业主管部门机关形成的档案；主管部门派出机构和直属单位形成的永久保存的档案；主管部门组织实施的重大任务、重大项目档案；专门档案（专业数据资料）；部门管理范围内产生或者相关行业形成的专业数据资料和成果；主管机关成立之前的专业档案资料等。长期以来，由于未被赋予档案开放的法定职责，相比于综合档案馆，专业档案馆馆藏涉及民生问题的档案相对较少，专业档案有一定的机密性，许多专业成果资料和技术档案在相当长的时间内利用服务都局限于一定的范围，专业档案提供利用的主要方式是查考利用，服务范围大多局限于本专业系统及档案形成单位，向社会公众开放档案程度非常低。

三、专业档案馆档案开放的影响因素

（一）新《档案法》出台影响专业档案开放实践。新《档案法》规定，档案馆馆藏档案自形成之日起满25年向社会开放，封闭期限由原规定的30年缩短为25年，显著提升了档案开放效率。新《档案法》中将经济、科技、文化和教育等类档案增加为可提前开放的范围。档案封闭期缩短和可提前开放档案范围增加，使得档案馆馆藏待鉴定开放档案的数量显著增加。以某部属国家级专业档案馆为例，截至2021年末，若按25年封闭期计算，相比较按30年封闭期计算而言，到期剩余待鉴定档案数量增幅达25%，数量增加逾万卷。

新《档案法》明确档案馆不履行开放职责的处罚措施，第二十八条规定：“档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人。”第四十八条规定：“对不按规定向社会开放、提供利用档案的行为，县级以上档案主管部门、有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”从以上两条“不开放要处罚”的角度强调了档案馆必须履行开放档案职责，其中“不按规定向社会开放、提供利用档案的”进行处罚是新增条款。由此，专业档案馆要将档案开放纳入日常工作计划，按照国家法规要求履行开放职责，向社会公众提供专业档案开放服务，不按规定开放档案的可能受到利用者投诉和行政处罚。

（二）国家秘密范围与降解密制度制约专业档案开放范围与时限。馆藏专业档案普遍存在标密不规范或定密过高等问题。由于专业档案的特殊性、复杂性和专业性、档案形成单位的多元性，例如重大专项档案可能涉及全国范围内的数百家档案形成单位，及专业档案馆工作人员对涉密档案的把握和研究能力较弱等现实问题，专业档案馆很少主动开展档案开放工作，即使档案保密期满也未按程序开展开放鉴定工作，更遑论主动提请原定密机关、单位开展涉密档案提前解密。《保密法》规定国家秘密的保密期限为秘密级不超过10年，机密级不超过20年，绝密级不超过30年，保密期限已满的自行解密。新《档案法》实施前，档案封闭期限与涉密档案30年的最高解密期限一致；新《档案法》实施后，绝密级档案的保密期多出档案封闭期限5年，两部法律中有关档案开放与保密要求间存在衔接问题。按照规定需对封闭期限满且尚未到解密期限的涉及民生的绝密级档案提前开展解密和开放鉴定等工作，档案开放鉴定工作量明显增加。

（三）专业档案开放形式受信息技术影响。新《档案法》第二十八条规定：“档案馆应通过其网站或者其他方式定期公布开放档案目录，不断完善利用规则，创新服务形式……”《档案法实施办法》（国家档案局令第5号）第二十三条规定了开放档案的形式包括通过图书、刊物、报纸、声像和电子等出版物发表，出版档案史料资料汇编或摘编，公开场合宣读、网络传播、电台电视台播放，布设展览和公开档案复制件等形式。中国第一历史档案馆、中国第二历史档案馆等国家档案馆在官方网站和官方微信公众号上设置了公开档案目录和全文检索入口，为社会公众利用开放档案提供了便捷途径。专业档案开放要充分利用专业业务系统和管理系统搭建的网络，将业务网络其发展为服务网络，提高开放专业档案的服务范围。伴随移动电子终端发展，新媒体技术和APP技术等可为专业档案开放提供新的服务平台，将档案开放服务终端延伸至智能电子设备上，探索移动互联网终端提供开放档案服务模式，能充分提高专业档案服务工作的效率，让社会公众和档案需求群体能够更为高效、便捷地利用专业档案资源。

（四）政府信息公开与档案开放客体内容的差异。政府信息公开的内容与《档案法》规定实施档案开放的内容不同。政府信息公开的是现行文件或是尚未达到进馆年限的档案。而《档案法》要求开放的是档案馆按照接收单位和法定年限要求接收的档案。尽管档案开放的法定要求与政府信息公开的要求有冲突，但已出现很多履行政府信息公开查询中心职能的各级国家档案馆，也是国家档案馆在现有法律框架内，主动服务社会，积极参与政府改革的一种变通举措。专业档案馆在承担相关行业和机关政府信息公开职责时，如何统筹协调信息公开和专业档案开放尤为重要。如何将专业档案服务由传统的工作查考转为全方位的主动性、开放性的社会服务，加快建立两者相互渗透和补充的长效机制，是专业档案开放需要思考解决的问题。

四、专业档案馆开放档案存在的问题

（一）缺乏强有力的政策保障。我国现行档案开放政策主要包括新《档案法》（2021年实施）、《各级国家档案馆开放档案办法》（1992年施行）和技术性标准《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》（1991年施行），大部分政策缺乏对专业档案馆档案开放直接的指导性，且部分政策出台时间早，已与新时代发展不相适应，难以对开放工作进行解释和具体指引，导致开放政策条款在实施过程中缺乏可操作性。专业档案开放通常遵循从严控制原则，降低了开放档案的数量和比例。一些游走于政策边缘，本可开放的档案资料却由于缺乏明确的政策依据被工作人员谨慎地控制起来。此外，已达到法定开放期限的专业档案由于存在密级，解密工作缺乏具体的政策依据，不得不以履行保密责任为由拒绝或推迟档案开放。

（二）专业档案开放意识不强。新《档案法》实施前，专业档案馆未被赋予档案开放的法定职责，在很长时间内，专业档案馆工作人员受传统的机关作风影响，视档案馆为“机要重地”，档案开放理念秉持“保密是原则，公开是例外”的传统观念，专业档案馆更多扮演着保管者角色，对于馆藏封闭期已满的档案，即使满足开放条件，大多采取“明哲保身”的做法，在开放档案所产生的社会效益和可能承担的风险之间反复权衡，将他们认为有可能带来麻烦的档案全部控制起来，并降低了档案开放的数量和比例。很多专业档案馆的档案工作人员对档案研究深度不够，尤其一些关系国家安全和权益的专业档案，担心开放措施不谨慎导致有损国家利益的事件发生，直接影响了专业档案开放工作进展。

（三）专业档案缺乏明确的开放范围。国家层面和专业领域没有出具明确的专业档案开放范围的指导性文件，导致开放工作无据可依。部分欧美国家对档案开放范围做出界定的做法值得我们借鉴，有利于明确责任，保证开放工作在政策规定的范围内开展。例如，《加拿大内阁关于开放公共文件的指示》对公共档案的开放利用做出了明确界定和阐释，《关于法国国防档案的法令》《关于法国公共档案提供利用的法令》《关于法国外交部档案的法令》中针对不同类型的档案分别规定了详细的档案开放范围。国家有关部门应重视专业档案开放范围的设定，本着“开放为原则，不开放为例外”的宗旨，解决档案开放的现实困境，充分考虑到当前和今后的社会利用需求。

（四）尚未建立有效的监督机制。《档案法》中规定，档案行政执法主体和行政处罚的实施主体是各级档案行政管理部门。对于档案开放而言，档案行政管理部门职责包括监督各级各类档案馆贯彻执行档案开放法律法规，查处档案开放利用过程中的违法案件。从这个角度来说，各级档案行政管理部门应当对执法范围内的档案馆开展检查，对本级档案工作和档案开放工作具有定期检查义务。然而，目前档案执法对象范围仅是各级国家档案馆，尚不论各级综合档案馆执法检查的意识和效果，专业档案馆并不在执法检查的范围之内，档案开放方面的执法更是受到忽视，专业档案开放缺乏制度化的监督手段，也是影响专业档案开放的重要因素。