农村儿童关爱保护体系建设的成效及问题

黄云凌，覃夏霏

(闽南师范大学 法学院，福建 漳州 363000)

农村儿童关爱保护不仅事关儿童权益，也影响社会和谐稳定，是全面建成小康社会急需解决的问题。近年来，党和政府十分重视农村儿童关爱保护工作。党的十八届三中全会明确提出，要健全农村留守儿童关爱服务体系。2016年国务院下发的《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》指出，各地区、各部门要加强农村留守儿童关爱保护工作队伍建设，配齐配强工作人员，确保活有人干、责有人负。2019年民政部等十部门联合印发《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》，对农村儿童保护工作的职责分工、人员配给和能力建设等做了具体部署。与此同时，民政部与联合国儿童基金会联合开展为期三年的儿童关爱保护服务体系试点建设项目。该项目在甘肃省、广西壮族自治区、江西省、山东省选取9个县市区进行试点。经过一年多的试点，该项目积累了成功的经验，也存在一些值得讨论的问题。

有关儿童关爱保护体系的讨论，西方学界的学者致力于合作网络的构建，关注政府、NGO和社区等层面的资源动员和协作，以解决儿童受虐待、忽视等问题[1](P67-93)。在国内，学界对农村儿童关爱保护的研究主要集中于儿童需求分析及政策建议、政策梳理和转型设想以及地方经验总结与反思等方面。相关论文主要分为三类：一是基于农村留守儿童及家庭的特点、问题和需求[2](P27-38)，从不同角度提出儿童关爱保护体系建设的建议[3](P172-186)。二是梳理各地儿童关爱服务政策的问题[4](P73-75)，并提出政策转型的设想[5](P99-105)，倡导构建一个政府为主导，学校为重点，村居为依托，家庭为核心、全社会共同参与的农村留守儿童关爱服务体系[6](P55-73)[7] (P100-104)。三是总结各地区的模式经验，分析问题并提出建议[8](P42-44)。虽然国内外学者对儿童关爱服务体系提出多方位思考，但仍存在以下缺失：一是国外的研究虽然比较系统，但是发达国家的研究出自成熟的公民社会环境，政府与社会力量之间的协作经验丰富，相关研究结论对我国农村的适用性有待验证；二是国内研究大多从关爱保护体系的内容出发，反思农村儿童关爱保护的问题并提出政策建议。几乎没有从网络理论的角度，对关爱保护体系中各方的关系进行系统地讨论。

儿童关爱保护是一个复杂的课题，涉及的事务繁多，儿童关爱保护体系除服务内容、标准和制度外，本质上是一个包含政府、社会力量等在内的合作网络，儿童面临的问题需要各单位合作解决。合作网络的结构和质量直接决定工作成效。在试点建设初期，关爱保护合作网络尚未成型，各部门机构处于磨合阶段，角色责任有待明确，协作机制比较粗放，很难形成协作合力。网络理论有助于分析和解释这种情况。因此，如何理顺合作关系，明确不同主体间的角色责任，提高协作水平，作为儿童关爱保护体系建设的重点和难点，有待深入探索。鉴于此，本文以试点城市广西L县为例，依托网络理论，从合作网络的3大属性，即：相互依赖性、资源和成员身份等角度，分析我国农村儿童关爱保护体系建设的建设成效，探讨其中存在的问题，在此基础上提出对策建议。

一、农村儿童关爱保护体系的建设成效

本文依托民政部与联合国儿童基金会联合开展的儿童关爱保护服务体系试点建设项目展开。该项目聚焦农村儿童监护状况改善，探索儿童关爱保护服务的内容、标准及工作队伍能力提升模式。该项目在甘肃省、广西壮族自治区、江西省、山东省选取9个县市区进行试点，L县是其中之一。L县地处我国西南边陲，外出务工是L县农村人口增加收入的主要途径。截止2020年6月，全县未成年人9.92万人。其中留守儿童和困境儿童数量分别为3662和1480人。(1)数据来自L县相关部门报送的资料。父母离家进城打工，重要家庭成员角色缺失，生活环境中不稳定因素增多，给当地儿童带来较大的成长风险。L县作为试点工作中基线调研的3个县市之一，能够全面反映试点情况。因此，本研究选取L县为调查地，以文献分析法和半结构式访谈法，深入分析儿童关爱保护体系的运作及部门协作情况。

作为试点城市，2020年L县组建由副县长为召集人，民政局等25个部门负责人为成员的农村儿童关爱保护工作联席会议，明确基本原则和职责分工。政府主导、民政牵头、部门联动的未成年人保护工作机制初步建立。在此基础上，L县从人才队伍、运行机制及社会资源等方面发力，初步搭建起农村儿童关爱保护平台。按照试点方案要求，儿童关爱保护平台的服务流程包括：接受报告、应急回应、伤害评估、干预服务和帮助受害儿童回归家庭结案等5个步骤。根据平台设计的初衷，在村庄层面上，每个村庄成立儿童之家，选派1个儿童主任与社工合作，负责儿童伤害监测预防，寻找风险因素并提供早期干预，以此来降低儿童伤害事件发生的可能性。工作内容包括：搜集儿童及其家庭的信息、建立儿童档案、分类干预服务和上报等。截至2020年12月，L县共建设132个儿童之家，选聘132个儿童主任，实现全县所有村(居)全覆盖。在乡镇层面，L县共建设10个未成年人保护站，配备10名儿童督导员。儿童督导员负责统筹指导各村儿童保护工作，接收儿童主任上报的案件并移交给县未保中心，并对儿童主任进行培训、管理和考核。县级层面上，L县成立1个未成年人保护中心，1个流浪儿童救助保护中心。根据试点方案的设计，未成年人保护中心负责全县未保服务的业务指导和管理，并对案件进行评估和分类处置，一部分紧急案例移交给公安等部门，另一部分案例直接联系民政、福利院、医疗等部门链接服务，还有一部分比较复杂的案例，未保中心不定期召集相关部门召开联席会议商议处理方案。未成年人保护机构接受的疑似案例报告，不仅来自村居儿童服务机构，还包括学校、公安、司法以及任何公民的报告。最后，社工等专业人士对康复返回社区的儿童进行必要的跟进(见图1)。

图1 农村儿童关爱保护服务体系框架图

除了政府部门的参与外，在试点中，联合国儿童基金会主要负责提供资金，专家负责关爱保护体系建设和社工项目负责人培训，社工机构主要负责基层儿童工作者的管理制度设计和儿童主任的培训。这些组织机构共同组成网络，通过资源共享，应对农村儿童保护的问题。

二、儿童关爱保护体系存在的问题及原因

农村弱势儿童及其家庭面对的问题多元复杂，决定了儿童关爱保护需要一个合作网络，通过政府和社会各界的协作，调动各种资源来共同应对。儿童关爱保护体系的效率，很大程度上取决于合作网络的质量[9](P419-442)。经过一年多的试点，组织机构之间形成一个合作网络，农村儿童关爱保护体系初步成型。然而，从网络理论的角度出发，以合作网络的3个属性来审视现有体系，本文发现想要达成政府部门、儿童督导员、儿童主任、社区居民以及其他专业机构间的有效协作，仍存在诸多难题。

(一)同级部门间工作联合不联动

网络成员的相互依赖关系是建立在愿景和承诺基础上的一种积极主动的工作关系。在儿童关爱保护体系中，网络成员通过建立共同的愿景和凝聚力，合理分配参与者的角色，保持承诺，界定权利和责任，才能形成有效的互动合作关系。所有成员必须有主人翁意识，才能真正落实协作任务。当前各部门主要依靠联席会议的方式开展合作，共同拟定政策措施和年度计划，组织协调儿童保护工作。从网络依赖关系的角度来说，一些成员单位虽然表现出一定的合作意愿，并已联合开展了一部分工作，但现有的儿童保护联席工作仍存在明显不足。一是工作形式及内容固化，各干各的现象比较严重。调研发现，当前各部门主导开展的儿童服务活动主要可归纳为三类：主题宣传或讲座、特定节假日发放物资、走访慰问。各单位提供的服务内容重复单一，彼此之间缺少合作互补。同级部门之间的协作仅停留在“联合”层面，缺少“联动”。二是工作主动性有待提高。当前联席部门多以被动接受任务为主，自主开展工作的积极性不高。在对部门儿童工作负责人的访谈中，个别受访者甚至表示并不清楚所在部门位列联席会议的成员单位名单之内，更别说了解职责并主动开展工作。由于缺乏前瞻性和主动性，联席会议一直没有建立针对特殊案例的应急处理机制，以致出现部门介入干预侵害案例滞后，导致错过最佳处置时间的事情。

造成部门间联合不联动的主要原因有以下几点：首先，在进行机制建设和网络构建的时候，只是以政府发文的形式来组建联席会议，各部门并没有充分沟通协商、分解工作内容和流程，明确各自的角色和责任，将儿童关爱保护工作与日常工作做有效衔接。网络理论认为，网络成员都有自身的利益，如果缺少共同愿景和组织承诺，彼此的依赖关系将变得松散，合作参与将流于表面。在部门工作人员的访谈中，近半数人表示，当前各部门忙于完成本职业务，只将儿童服务列为额外任务，自然不会花更多时间精力和人力在上面。召开联席会议时，某些部门指派出席的人员甚至不知道会议性质和所在部门的角色，由此可见日常协作比较生疏。其次，作为牵头单位的县民政部门横向协调能力不足，难以调动成员单位的积极性。调查发现，民政部门多次遇到会议空缺、材料欠交等尴尬情况。联席工作制度在面上得到完善与发展，实际工作却未得到落实。最后，联席会议配套机制缺位，针对各成员单位的协作、考核和监督制度没有落实，一定程度上影响成员单位之间的合作成效。

(二)未成年人保护中心的枢纽作用未充分发挥

合作网络的第二个属性是资源(Resource)。在合作网络中，每个成员占据不同的节点，掌握的资源和权力存在差异，对协作的影响也不一样。作为儿童关爱保护体系中的枢纽，县未成年人保护中心具有承上启下的功能，既负责业务指导，并评估、处置镇未保站上报的案件，又要为服务对象链接民政、教育、医疗和社工服务等资源，还要对接各个联席会议成员单位，协调复杂案例的处理。按网路理论的观点，未保中心处于网络的核心位置，应该对其进行重点建设，让其掌握更多资源和信息，更有能力发起合作。然而，调研资料显示，县未成年人保护中心当前面临定位不清、制度建设落后、人员配置不齐等问题，影响其功能发挥。

在定位方面，各地作法不一样，有些地方直接把救助站挂牌为未保中心，有些地方成立具有独立编制的事业单位。而L县的作法是从县教育系统选派一个人员担任专职工作者，未保中心虽然设在民政局里面，但其定位和性质并没有明确，其究竟是民政局直属部门、临时机构还是下属事业单位，目前并不清楚。网络的排他性表明，在网络中获得成员资格是参与合作和资源共享的前提。这种定位不清的情况给工作开展带来一定的难度，很多业务只能暂时由民政部门代劳。而作为未成年人保护机构的职能代理人，民政局与镇未保站和儿童督导员没有形成稳固的工作关系。访谈资料显示，镇未保站与县民政局平时没有什么业务交流，儿童督导员只有遇到特殊儿童身份认定不清的时候才会来电咨询。制度建设方面，日常工作机制、工作流程及管理条例等尚未出台，中心工作人员对自己的职责和日常事务也不是很清楚。人员配置方面，县未成年人保护中心目前只有一个工作人员，缺少专业资质和训练，对业务不熟悉，很难有效开展工作。县未成年人保护中心的枢纽位置没有确立，成员资格不明，也是造成儿童关爱保护合作体系零散，部门各自为战的重要原因。

(三)儿童督导员与儿童主任间的协作层次较低

网络成员之间的依赖关系还体现在协作深度上。儿童督导员、儿童主任作为最主要的两大力量，肩负着打通农村儿童关爱保护“最后一公里”的使命。调查发现，队伍开展工作的实际情况稍显滞后，彼此之间的协作层次比较低。首先，儿童督导员与儿童主任间并未形成成熟的工作配搭模式。按照政策设计，乡镇儿童督导员主要负责儿童主任的管理，包括选拔、指导、培训、跟踪、考核等工作。然而，在访谈中，大部分基层儿童工作者表示，儿童督导员及儿童主任一般按照上级命令进行一些例行的信息收集工作，偶尔开展一些关爱服务活动，其他时间少有联系。截至目前，儿童督导员尚未开展对儿童主任的管理工作，儿童主任未定期向督导员汇报工作，二者协作的方式有待调整。其次，二者间协作产出工作成果的质量差。根据试点要求，基层工作者的其中一项任务是建立健全信息台账，动态更新特殊儿童信息。由于特殊儿童家庭的部分信息隐蔽性高、取证难度大，儿童主任时常出现漏报、错报的情况，儿童督导未能给予指导。二者的协作大多是为了完成上级任务，网络理论所指的依赖关系并未建立，基层儿童工作者的主动性和积极性较差。

影响基层儿童工作队伍协作成效的因素包括以下几点：一是工作机制不完善，很难达到协同效果。调研发现，虽然民政部对儿童工作者的职责进行了规定，但是基层的层级协同和绩效考核等配套制度并未跟上。没有制度的保障，儿童督导员很难开展工作，对儿童主任的管理也缺少正当性。二是基层儿童工作者整体待遇低，工作动力不足。自被任命以来，儿童督导员和儿童主任每月分别领取300和100元的岗位补贴。这些补贴主要来自县财政拨付的资金，补贴金额一直未做调整。较高的工作要求与较低的薪酬形成反差，影响工作积极性。一部分儿童督导员考虑到儿童主任补贴少，也不好意思对他们提工作要求。三是儿童主任普遍年龄大、学历低，难以独自完成诸如填写工作表格等基本工作，更不用说提供高质量的服务。总之，如网络理论所说，缺少制度建设，未充分考虑成员的需求和动机，直接影响角色和职责的划定，不利于依赖性合作关系的建立。

(四)网络的灵活性和适应性不足，影响资源多样性

合作网络的第三个属性是成员身份(Membership)。网络既具有排他性又具有包容性。排他性方面，在网络中获得成员资格是合作和交换资源的前提。灵活性方面，不限成员名额使网络具有灵活性和适应性，面对突发事件时，可寻找合适的合作对象，使组织松散耦合，让它们在某些情况下比结构严密的正式组织更有效率[10](P271-295)。儿童关爱保护需要广泛的合作伙伴网络，不仅政府对儿童保护负有责任，网络的灵活性和适应性使得遇到特定案例时，有关部门能够寻找到合适的合作对象，相关的非政府组织、企业、社区、专业机构和个人都有机会参与其中。多方的松散耦合，能够提高资源数量和利用效率，优势互补满足弱势儿童及其家庭的多元需求。

通过梳理平台情况，我们发现：虽然L县建立起从村居、乡镇到县城的一整套关爱保护体系，但是网络的灵活性和适应性并未充分发挥。首先，合作网络成员类型单一，缺少企业、NGO和社区的参与，社会力量参与不足直接影响资源的多样性。以项目资金为例，当前L县的项目基金主要来自儿基会，县民政部门配套一部分资金，县级财政预算中尚未包含儿童发展专项资金，各单位只能利用部门专项资金，为儿童提供服务。由于资金预算比较有限，仅能开展次数有限、规模较小的服务活动，且受益群体的类型比较随机。这也是导致儿童关爱保护变得零碎表面，缺少系统性、协同性和长效性的重要原因。其次，社工机构等专业力量参与层次浅，只负责管理制度设计和儿童主任的培训，没有真正介入儿童保护的关键环节，这种情况无法适应儿童保护的需要。调查过程中，一些基层儿童工作者表示，他们在实际工作中对儿童的分类、问题评估等环节会遇到很多困难和疑惑，渴望得到专业人士的协助指导，却没有专业社工介入其中。

影响合作网络灵活性和适应性的因素包括以下两点：一是协调层次低，难以调动社会力量。根据试点文件，这方面的事务主要由县未保中心和儿童督导员负责。然而，调研发现，县未保中心由于各种原因，尚未真正开展工作。在乡镇层面上，当前儿童督导员多为乡镇公务员兼任，他们本身时间精力有限，很难真正投入合作网络的拓展。同时，乡镇层面资源相对匮乏，能够发动的社会力量也不多。村庄层面上，大部分儿童主任能力有限，完成本职工作都有一定难度，更别说让他们在村庄里倡导社区参与。二是民间力量的经验不足，影响参与。以社工机构为例，一些机构对儿童关爱保护服务不熟悉，同时地方政府在服务购买时也较少涉及儿童保护的关键环节。这些因素都可能阻碍社工机构的介入。

三、改善农村儿童关爱保护体系的对策建议

根据上文分析，当前儿童关爱保护体系面临的组织机构协作水平差、未保中心枢纽作用未发挥以及网络的灵活性和适应性不足等问题，本质上与机制建设、资金投入、工作队伍管理及社会参与有关，因此，本文从以下四方面入手，提出对策建议。

(一)机制建设有效化：健全落实各项制度

工作制度和机制缺失对农村儿童关爱保护网络的各个环节都产生不利的影响。为提高关爱保护合作成效，应从制度建设入手。首先，完善已有制度，提高机构间的协作承诺。针对部门联席会议制度，修订合作章程、权责规定、考核标准等，形成部门之间的共识和承诺。其次，补充新制度，提升体系运作效率。针对基层儿童工作者制定日常管理、考评奖惩等制度，提高权责意识，理清隶属关系，推动儿童工作进入正轨。最后，加强未成年人保护中心相关制度建设，确立其枢纽地位。

(二)资金投入合理化：设立专项及调整薪资

资金投入不足直接导致服务协同性差以及基层工作者激励不足等问题。鉴于此，首先，应逐步将构建农村儿童服务体系纳入当地经济社会发展规划，制订明确的县级儿童工作年度财政计划，设立农村儿童服务专项资金，确保工作的系统性和长效性。其次，为激发基层儿童工作者的积极性和主动性，应建立合理有效的薪酬管理办法，通过增加财政预算、接受社会捐赠等多种渠道，提升薪酬福利。同时，提高资金使用效率，按照“多劳多得，少劳少得”的原则，给予工作者相应的岗位补贴，尽量做到薪资与工作要求、工作成效相适应。

(三)工作队伍规范化：推动岗位专职专业

调研显示，无论是联席部门、县未成年人保护中心还是乡镇、村居都存在工作队伍不专业的情况。首先，针对联席部门、乡镇督导员和村居儿童主任身兼数职、积极性较差的问题，提倡专人专岗，根据实际情况，在多涉及儿童事务的部门如民政、妇联、团委中增设儿童事务专员岗位，在儿童人数较多的乡镇中增加儿童督导员数量。其次，针对村居儿童主任文化水平低，能力差的问题，除了在选聘阶段积极动员村庄年轻人、大学生村官来担任之外，还可以加强对儿童主任的培训。最后，通过设置岗位、服务购买等形式，让更多社工参与到儿童关爱保护的各个环节，协助提高各级工作的专业性。

(四)工作过程社会化：引导社会力量参与

社会力量的参与能够提高儿童关爱保护的专业性，实现资源互补，满足多样化需求。针对当前L县儿童关爱保护中社会参与不足的问题，首先，建议将负责协调发动社会力量，改为由县民政部门和群团组织负责，未保中心统筹安排，这些部门在联络动员方面更为专业。其次，通过鼓励社会力量参与公益创投、社会服务购买等方式，将各类资金、资源引入农村儿童关爱保护服务中，推动完善政府主导、社会补充的儿童工作模式，形成儿童服务领域中政府与社会的长效互动机制。最后，加强宣传和监督，增强服务透明性和参与性。深入学校、村居开展儿童保护、未保政策法规等主题宣传活动，提高社会参与意识，并开通未保热线和网络通道，增加参与渠道，奖励事件上报，接受群众监督。