改革金融监管体系振兴农村普惠金融的对策研究

梁环忠，李少辉

1.福建江夏学院，福建 福州，350108；2.中国建设银行漳州分行，福建 漳州，363005

一、农村普惠金融与农村金融监管的辩证关系

金融监管是指一个国家（地区）的中央银行或其他金融监督管理当局依据国家法律法规的授权，对金融业实施监督管理。农村金融监管对其监管范围进行了缩小，主要以农村地区的金融业为监管对象。但要明确农村普惠金融发展是目的，农村金融监管是为实现目的而采取的手段。

（一）农村金融监管宽松促使了农村普惠金融飞速发展

对于普惠金融的初始阶段，金融监管采用较为宽松的方式。在各项经济利好政策不断刺激、农村普惠金融监管规定合理滞后的情况下，农村不断释放着自身的发展潜力。下面以涉农银行业金融机构数量和普惠领域小微贷使用情况为例。

1.根据银保监会发布的消息，截止至2020年12月31日，全国4604家银行业金融机构中，农村商业银行1539家，占比33%；村镇银行1637家，占比35%；农信社641家，占比14%；农村资金互助社41家，占比1%；农村合作银行27家，占比1%；其他金融机构719家，占比16%，累计达到3885家，涉农银行占全国银行数量比重达到84.38%。与普惠金融发展规划初期对比，农村商业银行由2017年的1262家增长至1539家，村镇银行由2017年的1562家增长至1637家，在全国银行业金融机构数量呈下降趋势的背景下维持着增长，其庞大的基数意味着农村经济充满活力，侧面反映了农村普惠金融的发展速度。

2.根据中关村互联网金融研究院数据显示，近三年普惠小微贷款余额不断增加，截止至2019年12月31日，普惠小微贷款余额达到11.59万亿元，全年增加了2.09万亿元，同比多增8525亿元，余额同比增长23.1%，相较上年提高了7.9个百分点，占到全年人民币各项贷款余额的7.57%（见图1）。普惠小微贷款是专为农户、小微企业提供的贷款，利率低于平均贷款水平，与农村经济发展直接挂钩，普惠小微贷款余额的增加，意味着在还款意愿不变的前提下对农村经济供给的增加，有助于农村普惠金融的发展。

图1 2017-2019年普惠小微贷款余额变化表

（二）农村普惠金融发展为农村金融监管提供思路

农村普惠金融的蓬勃发展为起初松弛监管途中遇到的新问题提供了思路。在农村普惠金融的发展过程中，农村金融监管中暴露出监管力量不足、监管方式落后，监管法律法规缺失等主要问题，这也为金融监管的完善指明了方向。

1.提高监管力量。农村金融机构数量日益增多，机构涉及的业务内容不断丰富，操作的难度不断增加，为了进行全方面的监管，需要增加监管人员数量，提高机构人员的职业素养和监管人员的监管能力。

2.改变监管方式。先前农村金融监管方式过于单一、消极，监管人员被动等待风险发生，而不采取主动跟踪监管农村企业生产经营的方式，监管往往滞后于经济活动的开展。再加之目前农村金融监管方式以套用城市监管“模板”为主，约束了农业多元化的发展，无法体现农村经济的特点，因此中国农村金融监管方式需要作出相应调整。

3.完善法律法规。当下国家对农村金融监管的法律依据仍以针对城市银行而制定的《商业银行法》《银行业监督管理法》为核心，前者在2015年进行修正，后者在2006年进行修正，对于新颖的农村普惠金融涵盖的内容并不充分。至于针对农村的法律条文只有《农村资金互助社管理暂行规定》《村镇银行管理暂行规定》等一系列缺乏法律效力的暂行性文件，加上这些规定多从宏观层面出发，缺乏科学的定量依据，监管人员不好掌握监管分寸，这大大降低了实操性。法条的完善势在必行。

二、农村普惠金融发展态势分析

（一）农村普惠金融发展现状

2020年是《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》的最后期限，五年的时间里普惠金融事业在农村发展迅速，实现了传统金融产品、电子支付的广泛覆盖，网点可得性、助农取款点可得性不断提高，农村消费者金融知识水平不断提升。为直接体现农村普惠金融的发展情况，以下内容均采用中国人民银行于2016年底建立的中国普惠金融指标体系及填报制度进行分析。分析对象为代表性较强的几个指标。

中国现行的普惠金融指标体系包括“使用情况”“可得性”“质量”三个维度，可细分为21类51项指标（其中8个指标通过问卷调查采集，详见表1）。下列数据均为2017-2019近三年的最新数据。

表1《中国普惠金融指标体系》维度和类别

1.使用情况维度分析

（1）账户、银行卡使用情况。近三年银行结算账户和银行卡人均拥有量增长迅速。以2018年数据为基准，全国人均拥有7.22个银行账户，较2017年的6.6个同比增长9.39%，全国人均拥有5.44张银行卡，较2017年的4.81张同比增长13.08%，活跃账户为88.64%。其中农村人均银行账户为4.44个，同比增长8.55%，农村人均银行卡3.31张，同比增长10.27%，活跃账户为82.25%。可以看到不论是账户还是银行卡使用情况，均以超过8%的比例高速增长，且在活跃账户相差不大的情况下，农村人均持有量已经超过了全国人均持有量，体现了农村金融服务使用程度的稳步加深。

（2）电子支付使用情况。电子支付的使用普及率持续提高，城乡差距不断缩小。农村成年人电子支付比例由66.51%逐步上升到76.21%，与全国平均水平缩小到9.16%，农村手机银行与网络银行在经过2015、2016年的爆发式增长后增速有所下降但仍保持着高速增长（见图2），手机支付业务笔数和总支付金额也不断刷新纪录，这体现着金融业务在农村的广泛普及与农村经济的强劲活力。

图2 农村网络银行及手机银行发展情况

2.可得性维度分析

（1）网点可得性。银行网点乡镇覆盖率维持在96%，意味着基本上除了青海、西藏等几个为数不多、地广人稀、基础设施欠缺的地区外基本实现了乡镇地区的全覆盖。在国有银行战略变革、小规模撤除农村银行网点的局面下，每万人平均拥有的网点数量维持在1.6个左右，处于大多数国家的1-2.5个的水平之间。银行是调节资源配置的金融机构，足量的银行网点能为农村的资源配置起到重要作用。

（2）助农取款点可得性。截止至2019年底，全国助农取款服务点达到87.35万个，相较于峰值的91.4万个有所减少，覆盖的村级行政区达到52.33万个，覆盖率为99.21%，办理的助农取款业务共4.26亿笔，平均每人不足0.5笔，办理金额总计3549.36亿元。助农取款点是“普惠金融服务平台”的载体，设立的目的是解决金融服务推广难题，为交通不便地区的农民提供存取款便利，完善农村金融基础设施，开拓农村市场，提高农民所得的金融服务质量。99.21%的覆盖率为以上目的实现提供了足够的平台与可能性。

3.质量维度分析

（1）金融知识和金融行为。根据《中国普惠金融指标分析报告》显示，3年内全国平均金融知识得分由6.4上升至6.64，金融行为得分由6.18上升至6.51，其中农村地区平均金融知识得分由5.52上升至5.85，金融行为得分由5.57上升至5.94（满分为10分）。以上数据体现了消费者金融知识和金融行为得分有所提升，但农村地区的知识素养仍有待提高，各级政府依旧要重视农村地区金融知识的普及，通过开展金融知识教育活动，改善金融行为。

（2）信用贷款使用情况。农户、小微企业信用贷款使用的比例分别由15.01%上升至16.97%，13.72%波动下调至13.35%。信用贷款是解决农户、小微企业生产经营、生活消费等资金短缺的重要途径，农户使用比例的提高体现了农户对该项金融服务的认可，侧面反应了农户对银行金融机构依赖度的增加，以及扩大再生产需求得以满足。但整体比例依旧过低，上升空间大。小微企业下滑0.37%属于正常波动范围，无需过度解读。

（二）农村普惠金融发展的问题及成因分析

根据上述指标分析可以看出农村普惠金融的发展总体上是十分可观的，大多数影响程度较深的指标都维持着上升趋势，但这并非完美无缺，有些问题也不容忽视。

1.农村人口金融素养偏低

全国平均金融知识得分6.64，金融行为得分6.51，在满分10分的试卷里只是一个刚刚及格的分数，而农村地区的平均得分更是不到及格线，这极大地凸显了我国农村地区人口金融素养偏低的客观事实。其中有以下几个原因：第一，农村地区中老弱人口占较大比重，文化程度较低，对于抽象的金融知识在理解上存在困难；第二，基层监管人员的金融知识宣传不到位，存在范围窄、程度浅的问题，对于地处偏远的个别村镇容易被忽略，限制了他们学习金融知识的可能性；第三，农村地区人口受传统观念影响，不愿学习新知识，对于陌生的金融领域存在抵触心理。很大一部分农村消费者对于新颖的金融产品和服务知之甚少，缺乏合理的投资理财规划、家庭财务支出计划。在金融产品、金融创新日新月异的数字时代，金融素养的欠缺极易扩大数字鸿沟，信息不对称的存在让消费者无法享受数字金融、普惠金融带来的红利，甚至会因为风险防范识别能力不足的问题，导致自身利益受到侵害，乃至破坏金融市场的正常秩序。

2.农户、小微企业信贷比例不足

截止至2019年底，农户信贷比例为16.97%，小微企业更是低至13.35%，这背后体现出的正是融资难、融资贵的社会现象。目前，许多乡镇银行、农村信用合作社的兴起很大程度是受到政策的影响，他们在农村地区不断开设网点，扩大辐射范围，但受限于经营成本过大和贷款规模不足的局限，很难有正向收益。在国家政策红利逐渐削弱后，在利率市场化的作用下，为了得以生存而选择提高贷款利率和贷款门槛，过高的利率和门槛超出了农户、小微企业的承受范围，阻碍了其贷款步伐，迫使他们转向民间资本寻求帮助。当然这其中也有金融素养不足导致他们选择了非正规的金融机构甚至非法高利贷的问题。正是由于非正规金融机构信贷行为的存在，才使得官方统计数据与现实存在较大偏差。

3.非正规金融缺乏监管

非正规金融机构主要指未经人民银行批准、未取得合法金融营业许可证的民间机构，从事包括发放高利贷、民间集资、典当在内的具有私人钱庄性质的组织。农村地区的非正规金融凭借交易成本低、担保品范围广、贷款门槛低、放款效率高等正规金融不具有的优势，因而在农村地区不断生根。非正规金融作为正规金融的补充，是一面照出正规金融问题所在的镜子，然而非正规金融缺乏监管的问题也不容忽视。一方面，农户的信用贷款比例仅有16.97%，对于生产经营收入季节性波动较大，受自然灾害影响较深的农户而言，这个比例远远低于现实水平，而其他的贷款需求无疑都转向了非正规金融，这侧面反映了非正规金融的影响范围之广、监管难度之大。另一方面，非正式金融在农户间的扩张多通过熟人的介绍，位于金融监管空白区域，受限于固定的人群，无法将风险进行分散，存在巨大金融隐患，一旦出现问题，容易引起连锁反应，破坏金融秩序。

三、改革金融监管体系振兴农村普惠金融的对策

根据《中国普惠金融指标分析报告》中的数据整理可以总结出当下农村普惠金融的发展存在几个问题，以下主要针对农村人口金融素质偏低、农户及小微企业信贷比不足、非正规金融缺乏监管这些问题，以金融监管为主要手段提出相应对策。

（一）提高参与人员的金融素养，构造金融监管环境

监管人员和农民是农村普惠金融的重要组成人员，是农村金融监管环境中的重要组成部分，提高二者的金融素养有利于构造良好的金融监管环境。此前由于农村地区发达程度较低，员工薪酬福利较差，难以吸引高素质人才的进入，缺乏优秀新鲜血液的替换，使农村金融监管显得动力不足，好在由于资金需求量小，业务操作简单，尽管缺乏高素质监管人员也能维持监管的正常运行。现在随着全国农村地区不同程度的发展，农村吸引力也不断提高，每年大量金融相关专业的毕业生都具有较高金融素养，只要妥善安排就业岗位，就能引进这批潜在的高素质人才，以此激活农村金融监管的活力，通过竞争就业，便能在内部培育出符合现代农村金融监管要求的监管人员。在提高农民金融素养方面，当下能做的便是更高频率、更具针对性的金融知识宣传普及，除了人人均受用的财务管理、支出规划等资金安排外，还要大力推广与农户生产活动息息相关的保险产品，让农户意识到风险转移的重要性，获得更加稳定的收入来源。此外，还可以通过组织召开宣讲会的方式，以现实案例讲述金融风险，简洁明了地阐述金融知识，树立良好的金融法律观念，从源头上构造良好的金融监管环境，降低农村金融监管压力。但要深知农民金融素养的提高是一个缓慢的过程，是与农村发展水平同步上升的，知识宣传普及更多起到的是辅助作用，最重要的还是经济水平的提高。

（二）对农村银行金融机构实施差异化监管

中国城乡经济发展不平衡，农村地区无法适用城市的监管模式，理应进行差异化监管。以银行业的资产质量监管为例，银行需针对不同风险等级的贷款计提专项准备，其中次级类贷款的计提比例为25%，可疑类贷款计提50%，两类贷款的计提比例可上下浮动20%，说明国家规定有一定弹性，对于抗风险能力较弱、资金来源不稳定的农户而言，村镇银行往往难以按时收回贷款，这时便要充分利用20%的浮动空间，在计提准备金方面给予村镇银行一定方便，增加涉农贷款风险容忍度。然而差异化监管并不意味着放松监管，在《巴塞尔协议Ⅲ》的要求下，非系统重要性银行的资本充足率不低于10.5%，乡镇银行受限于资金规模小，抵御风险能力较弱，需要加大资本充足率来提高风险防范能力，这点也不同于规模庞大的城市商业银行。值得注意的是，2020年新出的《考核评估方法》，该方法旨在从评估对象、评估指标、评估方法、评估程序、评估结果和运用等多个维度对金融机构进行考核监管，通过政策的引导，增加涉农贷款比重。目前效果尚不得而知，望能从监管层面促进农村普惠金融发展。考核评估方法中，贷款结构占35%，金融服务占30%，贷款比重占14%，贷款总量占10%，定性指标占6%，资产质量占5%。

（三）健全法律，加强非正规金融监管

作为社会主义法制国家，凡事立法先行，在普惠金融深入普及、金融创新日新月异的背景下，国家立法机关应根据农村金融发展的实际需要，将过时的法条进行修改或删除，制定更加具有针对性和实操性的法律法规，完善金融监管体系。对于非正规金融的监管，首先要明白非正规并不代表着非法，与其想办法进行取缔，不如逐渐给予其相适应的法律地位，纳入监管范围，让其发挥信息对称、担保广泛、交易成本低的优势，与正规金融相辅相成。其次，金融监管部门要限制非正规资金向农村市场的涌入，加速整合非正规农村金融组织。再次，国家可以为其提供交易平台，这样既能方便金融监管，同时也可以减少非正规金融为逃避金融监管额外产生的交易成本，避免非正规金融为摆脱金融监管束缚而造成的对法律法规的践踏及对社会秩序的破坏。最后，要区分非正规金融机构的性质，对非正规金融的合法权益进行保护，承认其对农村金融发展的潜在作用，对于合理但不合法的进行引导，让其朝着规范化的方向发展，对不合理且不合法的坚决予以打击取缔。

（四）提高信贷可得性

截止至2019年底，农户与小微企业的信贷比例分别为16.97%和13.35%，尽管涉及经济下行带来的压力，但对于农户与小微企业而言，这仍是一个不合理的比例。提高农户信贷可得性方面，乡镇银行、农信社等可参照非正规金融的优势，针对农户贷款“小、频、急”的特点，通过降低贷款利率，降低贷款门槛、提高放款效率来争取客户，期间利润的损失在所难免，但对于起到便民利民的金融机构，不应过多计较利润得失，国家应更多地给予财政方面的补贴，提升金融机构外部经营环境质量，推动普惠金融政策的普及，让农户与小微企业享受政策福利。另一方面，银行可直接与小微企业进行接触，宣传新型金融产品，并通过判断企业资金规模大小、财务报表好坏、资金需求多少来灵活打造专属借贷条款，进行针对性服务。鼓励有贷款需求的小微企业进行信息公开，通过处理收集来的数据，制定行业标准，以此减少企业贷款成本，降低贷款回收风险。此外，应大力支持金融机构线上贷款业务，扩大贷款额度，以此解决类似疫情期间，人员流动不便、信息核查困难情况下小微企业急需资金融通的问题，提高信贷可得性。