农村宅基地政策范式演变和发展趋势——基于1949年以来的政策文本分析

文/李梦娜(武汉轻工大学，湖北武汉 430023)

内容提要：农村宅基地政策大致经历了五个明显的范式阶段：主导分配阶段(1949年-1961年)、两权分离阶段(1962年-1981年)、强化管理阶段(1982年-1996年)、严格管控阶段(1997年-2014年)与改革探索阶段(2015年至今)，不同范式阶段的话语体系和政策风格截然不同，而且政策问题构建、政策目标定位与政策工具选择也呈现出较大的差异性。2015年以来宅基地制度改革探索使宅基地政策更具公平性、人本性和时代性，在共享发展理念指导下，不断突显资源共享性、成果共享性将成为这一宅基地范式阶段重要的发展趋势。

一、政策范式与范式转移

美国科学哲学家托马斯·库恩最早提出“范式”的概念，认为“范式”是一个科学领域内包括合理问题和解答的一整套概念，为成熟的科学共同体在特定时间内所公认的研究方法、研究问题和解题标准提供基础。[1]基于库恩的“科学范式”的理论，哈佛大学政治学家彼得·霍尔在分析政策变迁过程时，引入政策范式的概念，认为政策范式是政策制定者惯常工作中的一个由各种理念和标准组成的框架，它不仅指明政策目标以及用以实现这些目标的工具类别，而且还指明它们需解决之问题的性质。[2]从霍尔对于政策范式概念的论述中，可以看出政策范式的基本要素构成包括政策问题、政策目标以及政策工具。政策问题建构作为政策过程的逻辑起点，它的实质是对于特定的社会问题形成共识,从而确认所需要采取的政策手段来加以解决问题。[3]一般来说，政策问题的构建是在政策制定者主导下经过“问题感知——问题搜索——问题界定——问题陈述”四个步骤 ，[4]将潜在的社会问题转化为政策问题。在这一形成基本共识的过程中反映了政策制定者的价值观念和理念标准，即嵌入在政策制定者习惯性工作中的知识框架。政策目标的确立是政策制定者在理性认知和价值规范指引下，针对政策问题进行价值分析和价值选择的过程，[5]最终所确定的政策目标内容体现了政策制定者期望依靠政策行为所达到目的、效果和状态。在政策目标确立的基础上，政策制定者会科学设计、正确选择政策工具以保证政策目标的实现。政策工具的选择不仅与政策工作的价值属性有关，也受到政策制定者的思维模式和决策方式的影响。[6]政策问题的界定决定了政策目标的定位，政策目标的确认进而影响政策工具的选择，政策问题、政策目标、政策工具的自身特点和互动关系共同决定了政策范式的特征。

政策范式的形成会在一定时期保持连续性，但这种连续性偶尔也被一些变化所中断。根据彼得.霍尔的政策变迁理论，第一第二第三序列变化的过程具有其独特性。第一和第二序列是在相对封闭的政策网络中，对现存的政策范式所进行的政策调整，这一过程并不影响政策范式的整体条件和语言风格。而第三序列变化是由特定类型的异常事件所引发的，导致既定的政策范式相关的政策话语的整体条件发生本质性改变，这个过程就是“范式转移”的关键部分。[7]当社会中所出现政策问题，在第一和第二序列内的政策变迁并不能解决时，说明原有政策范式出现政策失灵，这时政策制定者会寻找替代性的政策范式，或尝试修正政策的试验过程，[8]当在一段时间作用下，新的政策范式已经开始占据权威性地位，并通过相关政策文件进行新范式的制度化、组织化转变，这一变化过程就是“范式转移”。分析政策范式的变迁可与不同时期的整体政治话语或政策风格相联系。基于此，本文不仅考虑政策问题、政策目标和政策工具，也将政策话语作为一个重要因素去识别各阶段的政策范式。

政策范式的研究引起学者们广泛的研究兴趣，但目前对于宅基地政策范式研究较少。农村宅基地制度建设在不同历史阶段对于公平分配住宅用地、保障农民住有所居、推进用地节约集约、促进社会和谐稳定发挥了重要作用，但也在发展历程中出现了不同问题和政策范式转移，现阶段宅基地制度在有偿使用制度、有偿退出机制、管理制度等方面的改革意味着我国宅基地制度重大变革。因此，本文基于政策范式理论的分析框架，梳理自1949年以来的相关政策文本，对新中国成立以来我国宅基地政策范式变迁加以区分，并解读未来基于“共享发展”观念所形成的新的政策范式。

二、农村宅基地的政策范式阶段与政策话语体系转变

公共政策文本作为公共政策存在的主要载体，是借助文字或语言表达决策者的政治意图和价值取向的重要工具，[9]在不同时期由于社会经济、政治、文化等领域综合影响的结果会形成不同的政策话语体系。而政策话语体系变化能敏锐地反映在不同的政策范式阶段。因此，根据不同时期政策文本中政策话语的整体风格特点和宅基地产权特征，新中国成立以来我国农村宅基地政策可以大致划分为五个范式阶段，即主导分配阶段(1949年-1961年) 、两权分离阶段(1962年-1981年)、强化管理阶段(1982年-1996年)、严格管控阶段(1997年-2014年)、改革探索阶段(2015年至今)。通过对比不同范式阶段的政策文本，可以明显看出农村宅基地政策的话语体系发生了巨大变化(表1)。

表1 不同时期农村宅基地政策话语体系比较

在新中国成立之初，我国农村土地分配严重不均，农村大部分农民还是深受封建土地所有制剥削。为了改变这一局面，政府继续开展土地改革运动，采用阶级斗争方式，强化土地改革的政治功能，迁就农民的平均主义和土地私有思想，从而建立以农民个人为单位、平均分配、无偿取得的宅基地私有制度。从政策话语来看，地主、富农、中农、贫农、雇农等政策客体称谓，具有明显阶级属性特征；“没收土地”“统一地”“公平分配”“承认一切土地所有者有自由经营、买卖及出租其土地的权利”反映了政府在主导分配农村宅基地后赋予农民私有宅基地权利。

在农业合作化过程中，宅基地与房屋的个人所有权没有改变。宅基地所有权和使用权分离是在1962年《农村人民公社工作条例修正草案》中所确立的，并在这一阶段相关文件中多次重申。“生产队范围内的土地都归生产队所有，房屋归农民所有”(1)1962年9月27日颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》。，“社员的宅基地，……都归生产队集体所有。宅基地上附着物归社员所有……”(2)1963年3月20日发布的《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》。“农村社队的土地都归集体所有。分配给社员的宅基地社员……只有使用权”(3)1981年4月17日发布的《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》。等文件中有关表达无疑采用不同的语言表达方式表明了宅基地制度两权分离的特征。

20世纪70年代末，我国城市住房短缺现象相当严重，为了满足一些特殊身份或住房困难的城镇居民的住房需要，在1982年底到1996年底，政府规定农村居民和城镇居民可原始取得宅基地使用权，但以农村居民对宅基地使用为主。由于改革开放后农村土地管制放松释放农民住房需求，以及农民土地无偿用地的制度，导致农村集体和农民个人占地大量增加，因此从政策话语来看，相关政策更加体现了农村宅基地规范管理，如“申请”“审核”“批准”“标准”“规划”等。20世纪90年代，城市化进程加速推进，城市建设用地需求也快速增长，迫使城市周边大量农村集体土地转变用途用于城市化建设。1997年以后，政府以“严格管控”为政策理念，限制非农业户口城镇居民使用农民土地建设住宅的权利，进一步加强耕地保护、土地用途管制与宅基地管理。这一时期的政策文件中“严格”“禁止”“控制”等词语高频出现，体现了较强的强制性、指令性与约束性。

改革开放以后，农民大规模流入城市为中国经济快速增长作出贡献的同时，也引发了一系列社会问题。农村“一户多宅”“空心村”等问题层出不穷，为了盘活农村闲置宅基地，2015年国家选取15个地区开始农村宅基地有偿使用制度、宅基地自愿有偿退出制度、宅基地管理制度等一系列改革。2015年提出“共享发展”理念意味着我国发展全局深刻的变革，[10]自此，“乡村振兴”“三权分置”“战略”“改革”“有偿退出”“房屋财产权”等词语在政策文本中出现，说明宅基地政策范式进入一个新的历史阶段。

三、农村宅基地政策范式转移：两权合一—两权分离 —三权分置

从新中国成立以来，农村宅基地制度的产权结构大致经历从宅基地所有权和房屋所有权主体的“两权合一”到宅基地所有权归农村集体所有和宅基地使用权归农民所有的“两权分离”，进而到现阶段宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”的改革探索。这一过程充分体现了政策范式转移的渐进性特征，即在渐进式阶段变化中会保持相对稳定的特点。而不同政策范式阶段会产生不同的政策风格，政策问题构建、政策目标定位和政策工具选择也具有较大的差异性。

表2 我国农村宅基地政策范式转变

(一)政策问题的认定

农村宅基地作为广大农民重要的生产和生活资料，具有明显的福利性质和社会保障功能。自新中国成立以来，农村宅基地问题一直是国家重点关注的政策问题，尽管在不同的历史阶段产生不同性质和形式的宅基地问题，但国家对于相关问题的理解和认识不断深入，在近70年的政策变化和调整中，宅基地制度也日趋完善。新中国成立初期，农村宅基地问题是以土地分配严重不均的问题形式存在的。据统计，1950年，地主、富农约占总人口9.41%，占地总数为51.92%；贫雇农约占总人口57.44%，占地总数仅为14.28%。(4)数据来源：国家统计局：《中国农村经济统计年鉴》，中国统计出版社，1989。计划经济时期，中国农村严格的管制状态使农村房屋供给缺乏制度激励，农民居住条件长期得不到改善。随着人口增长，农村人均住房面积下降，改善居住条件的需求不断上升，在十一届三中全会前后，适应宏观政策对农村土地管制的放松，进一步扩大了农户建房需求。由于这一时期农村集体所有制公权力过大，仅靠行政权力配置土地资源的情形下，几乎无成本、无惩罚的制度安排刺激了各类单位和组织的用地冲动，导致土地资源的无节制使用和浪费。1957年到1977年的20年间，农村建房总量约为15亿平方米，而1978年、1979年这两年全国新建农房总量为4亿平方米，1980年5亿平方米，1981年超过6亿平方米。(5)数据来源：中国农业年鉴编辑委员会：《中国农业年鉴1982》，中国农业出版社1983年，415页。。在1978年到1982年这3年间，年平均净耕地减少331776公顷，其中农村集体占地和农民个人建房占地对这一期间耕地面积减少的贡献约在50%，这一变化是在无偿用地的制度刺激下国家要求各地大力发展乡镇企业以及农民收入增加后大量建房的增长。(6)数据来源：中华人民共和国国土资源部：《国土资源年鉴1999》,中国国土资源年鉴编辑部，2000年。上世纪90年代，城市化进入快速化发展时期，到1997年，我国城市已发展到668个，相当于前30年增加数2倍多。同时，这也导致城市建设用地快速增长，2006年，全国新增城市建设用地42.295万公顷，2007年21.85万公顷，2008年27.88万公顷，而其中绝大部分来自于城市周边的农村集体土地。(7)数据来源：《中国城乡建设统计年鉴2008年》，中国计划出版社，2009年。此外，城市化进程的加快导致征收农村宅基地、农民房屋的情况越来越多，当农地非农使用产生巨额增值收益，由于缺乏宅基地房屋征收拆迁补偿相关立法规范和利益公平分配机制，无法给予农户充分的权益保护，因此引发大量的利益纠纷，成为较为突出的社会问题。

2017年10月18日习近平在党的十九大报告中提出中国发展新的历史方位——中国特色社会主义进入了新时代，而当前农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。新的历史时期中国农村宅基地管理面临新的挑战和问题——当前宅基地产权制度框架下不同主体利益之间的博弈，核心是产权结构与利益的分配问题，[11]具体表现为：宅基地无偿取得较为困难；闲置宅基地退出机制不畅；宅基地限制流转政策流于形式；宅基地用益物权不完整；宅基地管理缺位导致无序扩张。妥善地解决这些问题不仅直接关系到广大农民的切身利益，更关系着国家层面乡村振兴战略的落实和发展。2015年，中央对宅基地制度改革试点进行了一系列重要部署和安排，先后经历了试点工作确立、三项试点联动、试点期限延长、试点范围拓展等过程。2018年中央一号文件提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，这一提法表明我国摆脱了宅基地改革管理的路径依赖，进入重塑城乡土地产权关系的新时期。

(二)政策目标的确立

政策目标是政策为解决公共政策问题而依托政策工具所期望达到的目的和效果，一般在政策制定过程中，要求政策目标具有问题针对性的特征会产生政策子目标的不唯一与分散化。本文通过基于一定时期的整体政策环境，对当期政策文本的价值取向分析，尝试性梳理出指导子目标体系和所有政策行为的总目标。

新中国成立初期，我国仍有3.1亿人口的解放区未进行土地改革，大量土地仍被封建地主所占有，大部分贫雇农由于无地、少地而处于被剥削状态。为了稳固新生政权，赢得广大农民对新政权的支持，政府严格按照保障农民居住权理念确立了向农民平均分配宅基地的总体目标，向广大农民兑现“耕者有其田，居者有其屋”的承诺。计划经济时期对农村长期高度管控，导致农民居住面积减小、居住条件恶化。进入改革开放前后时期，高度集权化的社会管控体制走向市场化、社会化与放松管制的制度实践模式，如何顺应整体社会环境提高农民居住条件成为宅基地改革的政策目标。适应宏观政策环境对农村宅基地管制放松，多部门多次发文声明农村住房自建自用完全合法。其结果是导致宅基地出现较大的负外部性，大量农房建设普遍存在乱占耕地的现象。因此，到了20世纪90年代，完善农村宅基地管理制度实现农村宅基地规范使用和管理成为政策目标。1997年到2004年，政府延续完善宅基地管理制度的目标，进一步明确“一户一宅”“禁止城市居民购买和违法建造住宅”等多项具体化管理规定。但是乱占耕地、圈占土地的体制性动因尚未消除，深化土地管理改革，建立最严格的土地管理制度迫在眉睫：一方面，落实从严管理，针对宅基地各种违法、违规问题，坚持严格执法、有法必依、执法必严、违法必究。另一方面，调整利益机制，切断扩张用地的冲动，理顺中央与地方、政府与用地者以及被征地农民等多重利益关系。

实践证明，实施最严格的土地管理制度和政策措施，虽然在解决宅基地问题方面取得一定成就，但这种宅基地管理“以严治乱”的惯性思维并没有从根本上解决农村宅基地使用和管理的实质性深层次问题，更不能从根本上统筹宅基地社会保障和经济效益功能。而且现行的宅基地制度也难以适应新时代的乡村振兴的要求，因此，着眼于宅基地产权结构的基础性问题，保障农民用益物权，重塑城乡土地权利关系，可以说是当前最有意义的政策价值取向定位。

(三)政策工具的选择

新中国成立初期，国家为了废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，使农民对其宅基地及地上附着物拥有完整的产权，开始了新解放区开展的土地制度改革斗争。政策工具主要包括土地改革运动和相关辅助性工作，具体而言，是在阶级划分前提下开展阶级斗争，没收地主的土地和财产后重新分配给无地、少地的农民，并在分配工作完成后进行复查，一律由人民政府颁发土地房产所有证。20世纪50年代中期, 我国开始了以农业集体化为核心的农村土地所有权制度改革,将生产资料土地的农民个人所有改造为社会主义集体所有。到1962年9月中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》时,我国进入以法律形式确定农村土地集体所有的时期，从此不再存在农村土地私人所有，农民享有的宅基地权利也开始发生相应的变化。[12]至此，国家开始了对农村宅基地一系列规定：一是农民享有的所有权转变为宅基地使用权，并首次界定宅基地使用权的概念与范围；二是禁止宅基地使用权买卖、出租、抵押；建立宅基地建房申请审批制度。改革开放前后，农村开展家庭承包经营赋予农户作为独立经营主体的权利，取得巨大成功，再加之亟须改善农民居住条件，政府开始增强宅基地使用权私有性的政策尝试。政府在肯定宅基地所有权归集体所有的前提下，明确农房的私有财产属性，鼓励农民建房自住。但农村住房领域私有化倾向却导致农房侵占耕地现象问题突出，1981年国家针对侵占耕地建房问题发布紧急通知，并在以后出台的政策文本中政府通过严格分类规定宅基地的准建标准，建立宅基地用途管理制度等措施遏制不合理用地行为。上世纪90年代，城市化进程快速推进，城市空间规模扩大对城市周边农村宅基地产生极大的需求，在各地政府带动下各种违规使用农地现象层出不穷。相应地，政府对于土地管理的政策措施进入严格管控时期，主要表现为：实施最严格的土地用途管制制度，禁止集体土地进入建设用地市场，严格按照国家指令控制各类用地指标；二是最严格的土地集约化利用制度，开展农村建设用地整理和治理规划；三是最严格的土地市场监管制度，尤其加强城乡接合部地区农村宅基地的监督管理。

新时期要求乡村全面振兴的目标，决定了宅基地领域改革措施必须是系统化、全面化、协同化，具体表现为：一是政策措施更加配套化实施。2013年国家已经按照时间规划安排开展新一轮土地确权颁证工作，为农村宅基地改革相关试点工作打下良好基础。2017年底中央决定将宅基地改革试点范围扩展到33个试点地区，打通三项土地改革内容，即协同推进试点地区的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度的“三块地”改革。二是政策价值更加科学化、合理化。其中最主要的宅基地“三权分置”改革的初衷就是要在始终“坚持农村土地集体所有、耕地红线不突破”这两条底线条件下，兼顾“既保持其宅基地使用权农户取得的身份专属性，又满足一定条件的社会主体得以利用宅基地”，通过制度创新和产权结构调整将社会主体引入宅基地利用关系，实现土地资源的更高效配置。[13]具体改革内容包括：明确宅基地用益物权，完整农村宅基地权利体系；基于自愿、有偿、规范的原则建立宅基地退出机制；探索建立宅基地有偿取得制度等。

四、农村宅基地政策新范式——共享发展

发展理念是发展行动的理论指导，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。2015年10月党的十八届五中全会提出“坚持共享发展，着力增进人民福祉”“必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。共享发展是党中央审慎把握我国实际和新时代特征所提出的新理念，为推动我国经济社会健康持续发展探索新机制、新路径提供了实践指南。

(一)共享发展理念下构建农村宅基地政策新范式的时代意义

共享发展理念明确了党带领人民进行新时期的伟大斗争过程的重要理论和实践问题，指明了新的历史时期国家经济社会发展的工作导向，具有深刻的时代意义和价值意蕴。

以共享保障民生公平正义的坚守。宅基地领域所产生的民生不公平的主要原因是农村集体土地和城市国有土地的权利差异难以实现“同地、同权、同价”，以及缺乏稳定的宅基地入市增值收益分配机制，从而使宅基地增值收益和发展成果在城市居民与农村居民之间在“数量”与“时间”分配上呈现出不均衡。[14]这种不均衡长期、持续的作用下必然会形成马太效应，使农村、农民陷入更加弱势的局面。共享发展理念基于公平正义的“均衡享有”和“人人共享”的要求，改革长期以来发展战略和资源配置的城市偏好与市民优先的惯性路径，提高全民资源投入的边际产出效益，更好地实现社会治理成果全民共享。这一发展理念无疑为农村宅基地制度带来了一种新的改革取向，即强化宅基地的资产属性，保障农民的宅基地产权权益，让农民平等地分享土地增值收益。

以共享满足乡村社会的发展诉求。在当前农村，农户“一户多宅”和农房闲置问题严重，受限于宅基地流转仅限在本集体经济组织内部的农民，大量闲置宅基地缺乏市场机制和外部资源的优化配置。宅基地作为农村建设用地的来源供给，是乡村经济发展重要的资源要素，但农村宅基地闲置问题的存在，加之管理体制滞后，造成了土地资源的极大浪费，影响乡村社会的全面可持续发展。共享发展不仅强调民生公平，而且将发展的概念纳入全面协同的框架之中，积极回应短板的发展诉求，真正实现城市与乡村统筹兼顾、发展与民生共融共生。乡村社会需要共享社会资源的发展诉求要求宅基地改革中嵌入共享发展理念，在坚持农村宅基地集体所有和宅基地农户专属福利保障功能的前提下引入市场机制，通过创新方式使农村集体、农户、社会三方主体共享宅基地权利，促进农户财产权利增收与乡村全面振兴。

以共享促动宅基地产权结构重塑。从产权视角来看，现行的农村宅基地使用权制度设计中存在宅基地使用权功能超载、功能兼容冲突和部分功能弱化三个方面的突出问题：一是宅基地承载着社会保障、经济效益等过多的功能；二是宅基地的社会保障功能要求农民专有身份属性与经济效益功能需要市场化方式配置资源之间存在兼容矛盾和冲突；三是宅基地经济效益功能过于弱化，限制宅基地流转使农民无法享受财产收益。[15]共享发展理念的提出为深化宅基地制度改革解决宅基地产权问题提供了理论契机，要求宅基地产权结构进行合理分离，在保障农民的资格权的前提下，引入市场化机制放活使用权，使各方共享增值收益。

(二)共享发展理念下农村宅基地政策新范式构建的现实选择

在共享发展理念下我国已经提出宅基地“三权分置”的改革方向，我国是否能真正地针对新形势和新问题，依靠全社会力量“共治共建”构建更加合理有效的农村宅基地政策新范式，实现宅基地制度改革与城乡发展一体化制度体系建设的系统集成，[16]主要需要从以下三个层面着手：

第一，协作性共治：构建多部门协同治理体系。农村宅基地“三权分置”改革直接关乎多部门的职能权限——财政税收、社会保障、市场监督、土地规划等等，宅基地改革的现代化治理体系的首要任务是实现政府多部门之间的联动与协作。在坚持共建协作的基本原则下，通过共享各部门的政策资源，提高各部门的治理手段和治理能力。但目前由于各试点地区改革处于探索阶段，各地区根据地方实际情况采取不同的政策变革方式，因此，中央应总结试点情况从宏观层面寻求更为清晰的激励机制实现宅基地政策融入各部门政策制定过程，并采取更加有效的政策措施实现宅基地政策执行过程中各部门工作的横向协调。

第二，参与性共建：建立多力量合作参与机制。宅基地改革的实施不仅需要各部门之间的协作，更需要政府、市场、社会等多方力量的共同参与，尤其针对宅基地使用权相对封闭的制度设计，科学合理地引导不具有集体成员身份的社会主体参与对农村闲置宅基地利用，实现宅基地资源的集约有效利用和资源配置效率最大化显得尤为重要。多主体参与式共建不仅是出于适应现代化社会治理和转变农村经济发展方式等多方面的考虑，更是为了满足农村居民期望享受宅基地财产权利，共享社会发展成果以提高生活水平的需要。政府应围绕各主体之间谋求共赢成果的需求，引导社会主体的市场参与行为，共建合作参与网络，依托政府所构建的合作中心平台为各方提供有效的信息支撑、权益保护和监督管理，从而更加有效解决宅基地问题，实现乡村全面发展。

第三，普惠性共享：构建多主体均衡分配机制。在“共建共治”补齐宅基地发展短板的前提下，让宅基地相关利益更多更公平地惠及全体人民，需要着力解决收益分配机制的问题。 首先，必须清楚界定收益分配主体及各类宅基地收益界限。在宅基地收益分配中，收益主体主要包括中央政府、地方各级政府、村集体、企业与农民，[17]主要的收益类型包括宅基地的征地补偿收益、退出收益与流转收益。其次，在坚持“谁贡献，谁受益”的基本原则下，将村集体和农户的宅基地利益分配置于首位，同时兼顾政府、企业利益的合理分配。[18]最后，根据贡献分配理论和各地区实际情况，构建收益均衡分配的量化模型，按照不同的收益类型和收益主体的实际投入合理确定分配比例，使宅基地改革红利科学合理地惠及全体社会。