论政务信息管理

2022-05-05 12:53后向东国务院办公厅北京100000
四川行政学院学报 2022年2期
关键词:政务信息现行公报

文/后向东(国务院办公厅,北京 100000)

内容提要:国家制度及有效执行事关国家兴衰。历史经验表明,国家制度会随着时间推移而膨胀,如果不加以管理,将损害国家治理的有效实施,造成严重后果。以国家制度为重点加强政务信息管理工作,是古今中外国家治理的重要经验之一,也蕴含着重大教训。要汲取历史智慧、增强历史自觉,参考国际经验,直面国家制度体系底数不清、获取不便、体系不完善等现实问题,更加有效地推进政务信息管理工作,为国家长治久安提供必要支撑。

政务信息管理,是中央立足推进新时代政务公开作出的全新部署,是中国特色政务公开理论与实践的重大发展与重要内容。政务信息管理的提出,蕴含着对政务公开认识的深化和发展,着眼于国家治理体系和治理能力现代化。目前,政务信息管理工作已经被写入多个中央文件,有序衔接、接续推进,其理论轮廓、工作架构等已初步形成。对政务信息管理进行全面阐述,系统说明其背后的理念转型与理论支撑,适当说明其发展方向等,有利于社会各方更好认识和把握这一新理念、新部署。

一、政务信息管理的提出

2019年1月30日,中央在审议《中华人民共和国政府信息公开条例》(修订稿)时提出,加强政府信息基础性管理。据此,修订后的政府信息公开条例第八条规定:“各级人民政府应当加强政府信息资源的规范化、标准化、信息化管理”。2020年6月15日,全国政务公开领导小组第三次会议提出,“全面启动政务信息管理”[1]。

中央有关文件陆续围绕这一重大决策部署作出相应规定。中共中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》提出,“针对法律规定之间不一致、不协调、不适应问题,及时组织清理。……建设全国统一的法律、法规、规章、行政规范性文件、司法解释和党内法规信息平台。”[2]在此基础上,《法治政府建设实施纲要(2020-2025年)》《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划(2021—2025年)》等相继提出进一步工作部署。

已经出台的中央有关文件,初步勾勒出的政务信息管理大致框架,涉及五方面基本内容。

一是以法律、行政法规、规章、规范性文件、司法解释、党内法规等国家制度为重点。政务信息量大面广,其中,法律、行政法规、规章、规范性文件、司法解释、党内法规等,是一个国家最为重要的政务信息,必须妥善加以管理。二是制度清理。对规模浩大、新旧杂陈的国家制度体系进行系统性清理,形成现行有效国家制度体系,切实解决底数不清问题。三是制度管理。在制度清理并形成现行有效国家制度体系基础上,根据立、改、废等情况动态更新;同时,针对现行有效国家制度体系内部不同程度存在的不一致、不协调、不适应问题,进一步深化制度清理工作,积极解决体系不完善、内在不协调等问题。四是集中统一公开。新出台的制度,通过集中统一的渠道向社会公开,实现制度的规范发布。现行有效国家制度体系,通过集中统一的平台向社会提供,为制度执行提供必不可少的支撑。集中统一公开,以制度清理和制度管理为基础,是制度清理和制度管理成果的最终呈现。五是信息化技术运用。信息化技术的发展与普及,为国家制度体系的实时更新与集中统一公开提供了技术上的可能。因此,“建设全国统一的法律、法规、规章、行政规范性文件、司法解释和党内法规信息平台,及时更新数据”成为政务信息管理的重点任务,在中央文件中被反复提及。

二、政务信息管理工作的历史镜鉴

远古之时,“圣人制礼作教,立法设刑,动缘民情,而则天象地”[3];黄帝、颛顼、唐、虞之际,亦各有制度;殷、周时期,以税赋、户口、兵制为重点的国家制度已经相对较为完备。秦始皇建立起第一个中央集权的大一统国家,“海内为郡县,法令由一统”,中央政府以法令制度统制四方,成为我国国家治理的基本模式延续至今。制度及其执行,是国家治理的核心环节。制度制定得好并能够得到贯彻执行,国家便兴旺发达,反之则动荡不安乃至生灵涂炭,这已是人们所熟知的历史发展规律之一。

制度要得到良好执行,仅仅制定得好还不够,必须对其开展有效管理,及时立改废释以适应社会发展,定时清理并有序发布以便制度体系能够动态更新。如果不能够做到这一点,制度体系日趋膨胀进而走向紊乱,地方政府无所适从或者选择性执行,政府的有效管理由此受到严重削弱,国家由此衰败。这是历史发展的又一重要规律。

(一)政务信息管理与王朝兴衰成败的历史周期率

王朝覆灭之时,往往都是官僚主义繁文缛节盛行、国家制度多如牛毛混乱不堪之时。前车之覆、后车之鉴,新王朝建立之后,无一不从制度的清理与重构入手,开启新的时代。随着新王朝运转步入正轨,承平日久,形式主义、官僚主义开始滋长,政府事务开始变得繁杂,相应地,国家制度也开始慢慢庞杂起来,国家治理状况也便随之每况愈下,直至不可收拾,城头变幻大王旗,旧王朝被又一个新的王朝所取代。这就是“制度定型-制度庞杂-制度清理-持续恶化-终致覆灭”的历史周期率。

秦朝存在的时间太短,留下的记录太少,这个历史周期率体现得还不太明显。汉朝的治乱兴衰,将这个历史周期率体现得比较充分。萧何作《九章律》之后,“当孝惠、高后时,百姓新免毒蜇,人欲长幼养老。萧、曹为相,填以无为,从民之欲,而不扰乱”[4],国家因循旧制,制度基本稳定。“及孝文即位,躬修玄默,……吏安其官,民乐其业”[5],文景之治,主要是无为而治,国家比较消停,制度也还能够保持稳定。西汉立朝62年后,“及至孝武即位,外事四夷之功,内盛耳目之好,……其后奸猾巧法,转相比况,禁网寖密。律、令凡三百五十九章,大辟四百九条,千八百八十二事,死罪决事比万三千四百七十二事,文书盈于几阁,典者不能徧睹”。制度庞杂的结果,“是以郡国承用者驳,或罪同而论异。奸吏因缘为市,所欲活则傅生议,所欲陷则予死比,议者咸冤伤之”[6],国家开始多事,社会开始动荡。宣帝即位,已经感受到这方面的危机,开始着手准备“删定律令”,但其在位期间一直“未及修订”[7]。元帝方一即位,便下诏曰:“今律令烦多而不约,自典文者不能分明,……其议律令可蚀除轻减者,條奏,唯在便安万姓而已”[8]。出发点虽然很好,但执行情况似乎不太理想。成帝时,情况已经恶化到了这样的程度:“律令烦多,百有余万言,奇请它比,日以益滋,自明习者不知所由,欲以晓谕众庶,不亦难乎”[9]!一个国家的制度多达一百多万字,连专门的官员都无从把握,到了这一步,距离全面溃败就不远了。成帝之后,经历三帝累计15年,西汉便灭亡了。

宋朝是这一历史周期率得以充分体现的另一个典型。“五季衰乱,禁网烦密。宋兴,削除苛禁”[10],这是新朝的清简气象。但仅仅81年之后到宋仁宗时,“增五百条(敕令),别为总例一卷。后又修一司敕二千三百十有七条,一路敕千八百二十有七条,一州、一县敕千四百五十有一条”[11]。再过45年到宋哲宗时,情况已经恶化到“烦细难以检用”,虽经多次清理,但“用法以后冲前,改更纷然,而刑制紊矣”[12]。又过79年到宋孝宗时,“续降指挥无虑数千,抵牾难以考据”[13],新出台的制度数以千计,相互冲突、体系混乱,无从执行。再过79年到宋理宗时,“或旧法概括未尽,文意未名,须用续降参酌者;或旧法原无,而后因事立为成法者;或已有旧法,而续降不必引用者;或一时权宜,而不可为常法者。条目滋繁,无所遵守”[14],国家制度已经庞杂到无法执行的程度了。王朝至此气数已尽,理宗身后不过15年,南宋灭亡。

需要指出的是,并不是说制度多就会导致国家乱。制度的多与少,并没有绝对的标准。但制度规模过快增长,往往伴随着新旧杂陈、底数不清、相互冲突等问题,有时甚至连朝廷自己也无法确定准确的国家制度体系,执法者因此无所适从乃至选择性执法,国家秩序因而被严重扰乱。法家代表人物之一申不害,在韩国变法失败,原因就在于此。“申不害,韩昭侯之佐也。韩者,晋之别国也。晋之故法未息,而韩之新法又生;先君之令未收,而后君之令又下。申不害不擅其法,不一其宪令,则奸多。故利在故法前令则道之,利在新法后令则道之,利在故新相反,前后相悖,则申不害虽十使昭侯用术,而奸臣犹有所谲其辞矣。故托万乘之劲韩,十七年而不至于霸王者,虽用术于上,法不勤饰于官之患也”[15]。

(二)以政务信息管理跳出历史周期率的有益探索

纵观国家治乱兴衰史,可以看到前人在克服历史周期率方面的诸多努力,过程中留下了一些阶段性成功的例子,也留下了一些宝贵经验做法。择其要者,有如下四个方面。

第一,周朝定期核对制度的做法。《周礼》记载,乡大夫(地方政府负责人)每年要从上级那里获取国家制度,组织当地公务人员具体执行,同时,定期组织当地公务人员向上级机关核对所执行的制度[16]。这是有文献可考的最早通过政务信息管理工作确保国家制度准确性的做法。

第二,秦国的设置专职政务信息管理人员、确定标准文本和定期发布国家制度等做法。具体举措有三:一是在中央政府设立专门的国家制度管理人员,负责确保国家制度的权威准确,管理人员发生变更的,按照专门的程序进行交接[17]。二是在地方政府设立专门接收和保管国家制度的官员,以确保国家制度在基层政府得到有效管理[18]。三是确定国家制度标准文本的保存方式并定期公布,以确保国家制度的准确性。国家制度一式两份,一份放在天子办公场所,一份放在专门的禁室之中;依法严惩私自接触乃至更改国家制度者;国家制度标准文本每年正式公布一次[19]。

秦国开展的政务信息管理工作,对于提高国家制度管理水平、推动各项改革措施全面准确执行,起到了不可替代的作用。战国时期,诸子百家在各国推行变法,最终只有秦国成功经由变法富国强兵并最终一统天下。鲜明对比的背后,政务信息管理工作所起作用不容忽视。

第三,宋代的专人管理、分门别类、动态更新、及时清理制度等做法。宋代曾经出台过专门的有关政务信息管理的法律规定,主要内容包括四个方面。一是地方政府应当将上级发来的国家制度逐一登记,在专门场所、由专人负责保管,每半年清点一次,并将清点结果形成制度目录上报;[20]二是新的国家制度涉及对旧制度的修改,要在旧制度上做相应修改并加以标注,以确保国家制度动态更新。[21]三是重要的国家制度,法律要求定期暴晒以避免损坏。[22]四是定期清理,每三年一次,将失效的制度以及其他不需要继续保管的文书,报请上级同意后予以清理,并做好相应记录。[23]

第四,清代的国家制度定期清理机制。清代康乾盛世的出现,与大力加强政务信息管理工作密切相关。清人入关,从顺治时期开始建章立制,出台《大清律》和《大清律集解附例》;康熙时期进一步完善国家制度,制定《现行例则》并补充进入《大清律》,至此,清代的国家制度基本定型。到雍正时期,立朝已78年,国家制度日渐庞杂,“有先行而今停,事同而法异者,未经画一”,有鉴于此,朝廷启动了政务信息管理工作,“将康熙六十一年以前之例并大清会典,逐条互订,庶免参差。……三年书成,五年颁布”[24]。

到乾隆时期,清代的政务信息管理工作更进一步,定期开展,以确保国家制度体系动态更新。“自乾隆元年,刑部奏准三年修例一次。十一年,内阁等衙门议改五年一修。”“乾隆一朝纂修八九次”[25]。乾隆之后,清代政务信息管理工作开始荒驰,仅仅80年后的光绪年间,“章程丛积,刑部既惮其繁猥,不敢议修,群臣亦未有言及者,因循久之”[26]。光绪之后不过3年,辛亥革命爆发。康乾盛世的出现,与重视并有效开展政务信息管理工作有着密切关系。

三、政务信息管理工作的国际观察

“制度优势是一个国家的最大优势,制度竞争是国家间最根本的竞争”[27]。国与国的制度之争,既表现为制度内容的先进性,也表现为制度执行的有效性,支撑制度内容与制度执行的,则是制度管理等细节方面。细节决定成败,制度内容再好,如果管理不善致使底数不清、体系凌乱,也难以得到良好执行。因此,加强以国家制度为重点的政务信息管理,是影响一个国家国际竞争力的基础性因素。从这个角度观察,一些国家的做法值得我们高度重视。

(一)美国的政务信息管理成效概览[28]

美国的综合国力长期处于世界第一,目前仍具有一定优势。其国际领先地位的形成和保持,有着诸多原因,其中,他们以国家制度为重点的政务信息管理工作,起步较早,有一些可资借鉴之处。

1936年,美国出台了联邦公报法,实现了国家制度的统一发布、有效管理。1976年以来,美国通过修改法律、优化配套机制等方式,进一步加强政务信息管理工作,由此,基本做到了底数清晰、体系完备、动态更新,克服了制度体系无序膨胀的历史惯性。

美国联邦政府制度体系的详细数据,包括每年新制发文件数量、篇幅以及每年度的现行有效制度总篇幅等,最早可以回溯至1936年。以近十年数据为例,美国联邦政府的制度底数[29]情况如下:

表1 美国联邦政府2009-2019制度底数

有效的政务信息管理工作给美国带来的收益,除了国家制度底数的详细统计表格外,更在于国家制度体系的有效管理。正如数据所显示的,美国联邦政府每年新出台数千份文件、总篇幅两万余页。按照一般历史惯性,几十年过后,国家制度体系将大幅膨胀,逐渐影响到国家治理效能。但是,从1976年到2019年,美国联邦政府累计新出台文件877000页,而现行有效制度篇幅仅从72740页增长至185984页。从2009年到2019年,美国联邦政府累计新出台文件268989页,而现行有效制度篇幅仅增加22651页,仅为新出台文件总量的8.4%。特别是2014年和2018年,在当年新出台文件2万余页的情况下,现行有效制度体系篇幅较上年反而有所下降。这表明,通过政务信息管理工作,国家制度体系维持着健康的新陈代谢状态,没有出现无序膨胀问题。这对于国家制度的全面准确执行、国家治理的有序有效推进,有着十分重要的作用。特别是从历史兴衰周期律的角度观察,意义更为重大。

现行有效制度篇幅与新出台文件数量增速对比如下。

图1 美国联邦政府现行有效制度篇幅和新出台文件数量增速对比

(二)法国政务信息管理成效概览[30]

法国构建了专门的国家制度体系信息平台,由两个功能板块构成,一是国家公报,二是国家制度体系数据库。国家公报每个自然日发布,从1869年1月1日至今的所有内容,都可以查询获取。国家制度体系数据库数据来源于国家公报,经过整理,分为四大类:现行有效的成文法、判例法、欧盟法、国际法。新出台的国家制度,将在3个工作日内更新至这个平台。

基于这一平台,法国现行有效国家制度体系动态更新、底数清晰。比如,2021年5月9日访问时,法国现行有效法律2961部,法令39467件,宪法判例5987个;2021年7月19日访问时,法国现行有效法律2968部,法令39773件,宪法判例6008个。

(三)部分国家的政务信息管理具体做法

以国家制度为重点开展政务信息管理工作,在其他一些国家也受到重视。各国具体做法不同,但是方向目标一致,都是为了使国家制度能够规范发布、有效管理、动态更新,从而确保其得到全面、准确的执行,防止出现制度体系无序膨胀进而拖垮整个国家的严重问题。初步考证,各国加强政务信息管理方面的主要做法有如下几个方面。

第一,确立国家制度集中统一发布体制,为有效管理奠定基础。随着政府职能日益拓展,决策与执行分离成为基本趋势,政府治理日益分化为两个基本功能模块,一部分负责制定制度,另一部分负责执行制度。制度制定主体的多元化,是决策与执行分离趋势所催生的产物,也是国家制度无序膨胀的重要推手。多元化主体自行制定、发布国家制度,如果不加以必要的管理和控制,其必然结果就是底数不清、体系混乱。为了克服这一问题,人们逐步确立了国家制度集中统一发布体制。具体做法有两个方面。

一是法律明文规定,所有国家制度全部在公报上集中统一向社会发布。例如,美国的国家宣言、法律、行政法规、行政规范性文件等正式文件,以及总统临时签发的具有反复适用效力的文件,必须在联邦公报上发布[31];意大利的法律、行政法规、中央政府的各类制度、地方政府的各类制度、宪法法院的判决等,都必须通过国家公报集中统一对外发布[32];法国的法律 (lois,类似我国的法律)、法令(décrets,可大体理解为我国的行政法规、国务院文件)、规定(Arrêtés,类似于我国的规章、地方和部门文件),以及其他类型的国家制度,都集中统一通过国家公报发布[33];等等。

二是公报对外发布的国家制度具有法律效力,未经公报发布的国家制度不能生效。例如,美国《联邦公报法》规定,未在联邦公报上发布的国家制度无效,在联邦公报上发布的国家制度具有全方位的法律约束力[34],美国《信息自由法》重申了未在联邦公报上发布的国家制度无效的规定[35];英国《文书效力法》规定,公报上发布的国家制度具有完全的法律效力,同时规定,任何人发布的国家制度,如果与公报发布的内容不同,则构成犯罪[36]。

通过公报集中统一发布国家制度的机制,为国家制度体系管理确立了基本前提,无论制度制定主体有多少,只要制度发布渠道是确定的,制度底数就是确定的,不会出现底数不清的问题。同时,社会公众有了集中统一获取国家制度体系的窗口,有利于普及制度、稳定社会预期。

第二,在公报集中统一发布的基础上,整理形成现行有效国家制度体系并定期更新。国家制度集中统一发布,还不能完全解决问题。随着新制度的不停发布,旧制度中,有些随着有关事项办理完毕而失效,有些被新制度所取代而失效,有些新旧制度的部分条款会出现相互冲突的问题,如果不加以管理,国家制度体系将成为一个新旧杂陈、相互冲突的大杂烩,持续发展下去,不仅不能有效管理国家社会,反而可能成为致乱之源。为克服这一问题,人们逐步确立了整理形成现行有效国家制度体系并定期更新的工作体制,较为典型的做法有两种。

一是美国的做法。新出台的所有类型国家制度,均通过联邦公报实时发布。在此基础上,根据制度立改废释的情况,分类别整理形成现行有效制度体系并定期更新。例如,按年度汇编现行有效的《行政法典》(大体类似于我国的行政法规、部门规章),按年度汇编现行有效的《美国法典》(大体类似于我国的宪法、法律),按国会任期汇编每一届国会通过的所有法案,等等。在这样一种政务信息管理模式下,从国家的角度看,经过整理后的上年度《美国法典》和《行政法典》,与当年的联邦公报,构成现行有效国家制度;从社会公众的角度看,如需了解最新出台的某项政策,通过联邦公报,如需全面了解现行有效政策,通过《美国法典》和《行政法典》。

二是英国的做法。英国的做法与美国不同,美国按年度整理汇编形成现行有效制度体系,英国是实时整理汇编形成现行有效制度体系。一项新制度出台后,依法通过公报实时发布(1)英国的公报与其他国家不同,根据《Documentary Evidence Act 1882》,凡是以皇家出版局名义发布的国家制度,都属于具有法律效力的国家正式版本。换言之,英国的公报是以机构的形式出现,而不是一个刊物。,同时,专门的政务信息管理工作机构将对新制度进行研究分析,纳入现行有效制度体系相应位置,同时,涉及其他制度的废止或修改的,做相应调整,这种调整一般在6周内完成,在此期间,对于涉及的制度条款,进行必要标注以提示社会注意。

美国的做法,成型于纸质文件时代,在当时最为先进。英国的做法,则是网络时代的进步与反超。目前,日本、德国、法国、意大利、匈牙利、西班牙、奥地利等国家,均采取类似英国的做法,在公报集中统一发布国家制度的基础上,实时整理形成现行有效国家制度体系,并通过网络对外发布。

第三,专门的机构和信息化技术,是政务信息管理工作的两大支撑。随着政府职能的不断拓展,国家制度规模日趋扩大,变动也日趋频繁,有效的政府信息管理工作,必须由专门的机构才能胜任,必须以信息化技术作为支撑,才可承受其成本并确保其效率。由此,在有效开展政务信息管理工作的国家,都由专门的机构负责、通过专门的网站发布。

例如,日本公报的编辑和发布,由财务省下属的国立印刷局负责,专门网站地址为:https://kanpou.npb.go.jp/;现行有效国家制度体系的整理和发布,由总务省行政管理局负责,专门网站地址为:https://elaws.e-gov.go.jp/。法国公报和现行有效国家制度体系,均由总统府秘书长负责,专门网站地址为:www.legifrance.gouv.fr。西班牙公报和现行有效国家制度体系,均由政府办公厅负责,专门网站地址为:https://www.boe.es/。德国公报和现行有效国家制度体系,均由司法与消费者保护部负责,专门网站地址为:http://www.gesetze-im-internet.de/。奥地利公报和现行有效国家制度体系,均由联邦总理府负责,专门网站地址为: http://www.ris.bka.gv.at/。奥地利公报和现行有效国家制度体系,均由司法部负责,专门网站地址为: https://njt.hu/。

值得注意的是,各国负责政务信息管理的专门机构,均为政务公开工作主管部门。主要原因在于,政务公开工作主管部门负责国家制度的统一发布,对国家制度的了解掌握最为全面系统,由其负责后续整理工作,顺理成章。如果改由其他机构负责,将增加不必要的成本和负担,甚至不可操作。

四、我国政务信息管理工作发展脉络及基本状况

新中国成立之初,党和政府高度重视以法制保障和推动国家各项事业发展,出台了大量国家制度。同时,基于对历史周期率的深刻理解和把握,党和政府从一开始就高度警觉制度无序膨胀可能造成的严重后果,重视加强以国家制度为重点的政务信息管理工作。

(一)新中国成立初期的政务信息管理工作

1955年初,新中国成立刚满五年,中央便启动了第一次制度清理工作。当时的基本情况是,“据不完全统计,五年来中央人民政府、政务院、各委、部和各大行政区所发布的法规约有三千五百余件。西北大行政区撤销时,对自己几年来所发布的法规和指示,曾做了一次全面的审查和整理,即发现其中有大部分因客观情况变化,应当修改或废止。原政务院发布和批准的条例、通则、办法等法规共约二百三十件,其中有些因国家建设不断发展,情况变化,同宪法已相抵触,……还有些法规在个别内容上相互矛盾”[37]。

基于这种情况,国务院决定采取三项措施。一是在1955年上半年对原政务院发布和批准的法规进行一次整理,提出废止、修改、合并、重新起草的意见;同时,各部门对于各自发布的法规也开展一次整理。二是成立国务院法制局,同时,在中央各部门中建立法律室,并逐步推广至其他行政机关。设立专门法制工作机构的目的在于,“为了进一步加强法制工作,今后国务院和各部门在今年整理现行法规的工作基础上,有必要分别建立法规编纂工作。法规编纂工作实际上也就是经常的法规整理工作”[38]。三是创设《国务院公报》,“集中地、准确地刊登国家的法律、法令和政府的决议、命令和指示”,“由国务院秘书厅负责编辑、出版”,“各部编辑的公报,应即停止出版”(2)需要说明的是,一九五四年第一号《国务院公报》出版于1955年3月1日,《国务院关于出版〈中华人民共和国公报〉的决定》于1955年2月10日由国务院常务会议通过。[39]。

(二)改革开放以来的政务信息管理工作

1980年,第五届全国人大第三次会议审议通过的全国人大常委会工作报告提出,全面清理建国以来颁布的法律。1987年11月24日,清理工作全面完成。清理结果是,“从1949年9月至1978年底,由中国人民政治协商会议第一次会议、中央人民政府委员会、全国人民代表大会及其常务委员会制定或者批准的法律共有134件,……已经失效的有111件,继续有效或者继续有效正在研究修改的有23件”。根据清理结果,全国人大常务委员会发布了“1978年底以前颁布的已经失效的法律目录(111件)”[40]。

1983年9月22日,国务院决定对国务院颁发的法规、国务院各部门颁布的规章、地方性法规和规章进行一次系统清理。据当时的初步统计,“建国以来,国家制定和颁发的各种法律、法令、法规大约有一千七百多件”[41]。1985年6月24日,国务院发布了清理结果,“建国以来发布的法规中约有一半以上已与经济和社会的发展,特别是与当前的改革和开放很不适应,有的已经成了工作上的障碍”,并提出工作要求,“以后每年清理一次。对清理过的法规,应当根据具体情况分别处理:需要废止的,按法定程序予以废止;需要修改的,列入法规制定规划,抓紧修改;继续有效的,汇编出版,公开发行”[42]。

1994年,国务院对行政法规进行过一次全面清理,结果未公开发布。

2000年1月15日,国务院决定对现行行政法规进行一次全面清理,同时发布了现行有效736件行政法规目录[43]。

2007年2月25日,国务院办公厅发出《关于开展行政法规规章清理工作的通知》(国办发〔2007〕12号),要求在2007年10月底前完成并向社会公布清理结果和现行有效规章目录。

2008年7月21日,全国人大常委会办公厅发出《关于开展法律清理工作的通知》(常办秘字〔2008〕110号); 8月8日,国务院办公厅配套发出《关于做好法律清理工作的通知》(国办发〔2008〕109号),要求当年11月底前将情况报国务院同意后送全国人大常委会法工委。

2009年,全国人大常委会法制工作委员会部署开展地方性法规清理工作,要求在2010年6月底前取得阶段性成果。

2010年4月29日,国务院办公厅发出《关于做好规章清理工作有关问题的通知》(国办发〔2010〕28号),要求当年12月1日前完成并向社会公布清理结果和现行有效规章目录。

(三)党的十八大以来的政务信息管理工作

2012年以来,国务院围绕一些具体事项,部署开展涉及规章、规范性文件的专项清理工作,主要有:围绕规范税收优惠政策开展清理[44];围绕政府采购优惠挂钩政策开展清理[45];围绕“放管服”改革开展清理[46];围绕清理证明事项开展清理[47];围绕加强产权保护开展清理[48];围绕生态环境保护开展清理[49];等等。

2020年6月29日,全国人大常委会办公厅分别向国务院办公厅、最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅以及各地人大常委会发出通知,请他们对各自制定及批准的法规、规章、司法解释及其他规范性文件自行开展清理[50]。

党的十八大以来,政务信息管理工作最突出的成就之一是行政法规库的建成。按照国务院决策部署,有关部门在此前工作基础上,对新中国成立以来全部行政法规作了系统清理,集中统一通过“中国政府法制信息网”向社会公开现行有效全部行政法规文本并实时更新,所公开的文本属于具有法律效力的国家正式版本。

(四)新中国成立以来政务信息管理工作简评

新中国成立以来,开展过两次全面系统的国家制度体系整理工作,第一次是上世纪五十年代,第二次是上世纪八十年代。五十年代的国家制度体系整理,伴随着社会主义革命和建设伟大成就的开端;八十年代的国家制度体系整理,伴随着改革开放伟大转折的开始。这不是历史的偶然,而是历史发展规律的必然。在此之外,国家不定期开展的、对部分领域的国家制度体系整理工作,对于经济社会有序管理、国家治理的有效实施,均起到了不可或缺的作用。

但同时,也存在一些不足。比如,尚未形成定期开展工作的机制性安排,特别是没有很好地落实国务院曾经提出过的“以后每年清理一次”的工作设想;尚未形成集中统一公开国家制度体系的平台和机制,国家制度的发布仍处于分散、不规范状态;尚无专门机构为社会提供完整的现行有效国家制度体系,除法律、行政法规之外,规章、行政规范性文件等重要国家制度的底数不清、获取不便、体系不完善等问题仍然较为突出。

当前,中国特色社会主义进入了新时代。一个新的历史阶段的开启,意味着国家经济社会等各方面发生重大变革,由此所决定,作为上层建筑的国家制度必然相应发生重大调整。国家制度的系统清理配套如果能够跟上,则如同一次革新,必将又一次推动历史往前迈进一大步。

五、系统推进政务信息管理工作的若干考虑

政务信息管理概念的正式提出,意味着人们对于这项工作的认识有所深化,并基于这种认识,更加自觉、规范地开展这项工作。政务信息管理工作的目标非常明确,就是要实现国家制度的规范发布、有效管理、动态更新,从而确保其得到全面、准确的执行。“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现,两者相辅相成”[51],国家制度的良好执行,是涉及国家治理的根本性问题。

基于对历史经验教训的总结,立足现实情况特别是现实问题,适当参考一些国家的有益做法,全面系统推进政务信息管理工作,涉及事项千头万绪。择其要者,可从如下三方面入手。

(一)构建国家制度集中统一发布平台

集中统一发布,是有效管理国家制度的基础。通过集中统一发布,国家制度出口归一,有利于全面掌握国家制度基本情况,从源头上解决底数不清、获取不便、体系不完善等问题。

考虑到我国幅员辽阔、管理层级多、地区差异大,国家制度的集中统一发布,应当是相对的集中统一,而不是绝对的集中统一。就是说,不宜在全国设立唯一的国家制度发布平台,而应结合我国行政区划,分级设立国家制度集中统一发布平台。在目前阶段,可以“一级政府一个平台”为目标,各级政府的国家制度发布平台,负责本级政府及所属部门国家制度的发布。在此基础上,可根据实际情况逐步提高集中统一程度,逐步取消县一级乃至设区的市一级的国家制度发布平台。

国家制度集中统一发布平台不仅要面向未来发布新制度,还要回溯过去把新中国成立以来的制度按时间顺序整理好。新中国成立以来的国家制度,很多目前依然有效。例如,现行有效的282部法律中,包含1958年制定的《中华人民共和国户口登记条例》,且从未做过修改[52];现行有效608部行政法规中(3)截止时间2021年10月25日。,制定于上世纪五十年代且从未修改的有9部,另有1部《全国年节及纪念日放假办法》制定于1949年12月23日,经过3次修改,目前仍然有效[53]。即便是那些已经失效的国家制度,因为在历史上发生过效力,对当时的法律关系、客观事实产生过影响,因而依然有其历史意义和价值。如果简单地一删了之,相关制度发展逻辑就无从考证,相关事实演变过程就难以弄清。

国家制度集中统一发布平台除流水线式发布国家制度外,还要整理现行有效国家制度体系并对外发布。这方面我们还存在较为突出的短板,不少机关往往不能确切地整理出其现行有效制度体系,更不能向社会完整提供现行有效制度体系。构建国家制度集中统一发布平台,更主要的任务就是解决这一突出问题,进一步优化国家制度管理。

(二)确立国家制度体系管理专门工作机构

有效开展政务信息管理工作,专门工作机构不可或缺。国务院在1955年组织开展法规清理工作过程中,便明确提出这一设想,考虑在国务院设立法制局、在各部委设立法律室,以专门从事法规等国家制度的清理和日常管理工作。

随着政务信息管理工作的深入,人们的认识也进一步深化。关节前移、从制度发布环节入手、以统一制度出口的方式,为有效管理国家制度体系提供前提条件,被证实是更加可行的举措。由此,政务信息管理工作,逐渐转移至负责制度统一发布的工作机构,即政务公开工作机构。目前,有效开展政务信息管理工作的国家,都由政务公开工作机构负责国家制度体系管理工作。

政务信息管理专门工作机构的设置及职能,与国家制度集中统一发布平台相互匹配。一级政府一个专门的国家制度体系管理专门工作机构,主要承担三项职能。一是本级政府国家制度的动态发布,二是本级政府国家制度的系统清理和日常管理,三是本级政府现行有效国家制度体系的对外发布和动态更新。

(三)制定完善专门的法律制度和工作规范

按照政务信息管理的要求,加强和改进国家制度发布和国家制度体系管理,必然涉及对原有工作模式的重大调整,有些需要修改法律或者出台专门性法律加以保障和规范,有些需要修改现有工作规范或出台专门性工作规范作为依据。

需要专门性法律加以保障和规范的主要事项,是国家制度发布方式的调整。国家制度集中统一发布平台,作为权威且唯一的国家制度发布途径,其法定地位需要法律加以明确。特别是网络化制度发布方式日趋成为主流的时代背景下,网络版制度的法律效力,以及相关的网络版制度的官方版式设计、防篡改的禁止性要求,其他网站能否转载、如何转载等授权性事项,都需要法律明确。如果没有专门性法律对这些重大问题以及相关细节问题作出规定,网络化方式发布的制度将陷入混乱,下级机关难以将其作为工作依据,网上各类真真假假的制度满天飞,国家制度的权威性、严肃性、约束性等都得不到保障。这种专门性立法,一般以公报法为主,通过公报法,确定国家制度集中统一发布平台的公报地位,明确纸质版和网络版国家制度的法定版式及其法律效力,禁止社会仿照使用国家制度法定版式,同时,明确国家制度集中统一发布平台之外能否翻印、转载国家制度等问题(4)例如,根据我国现行《法规汇编编辑出版管理规定》,有立法权的国家机关可以汇编并公开出版法规,其他机关、团体、企事业组织可以汇编法规供内部使用,未经批准不得公开出版。。

需要专门性工作规范作为依据的事项,主要是国家制度分散制定与集中统一发布的操作规范,以及现行有效国家制度体系编辑和发布工作规范。例如,根据立法法等的规定,我国国家制度的制定机关是多元化的。各制定机关将国家制度提交国家制度体系管理专门机构集中统一对外发布,需要有一套专门工作规范进行衔接,明确接收、修改、退件、反馈确认等具体工作要求。再如,现行有效国家制度体系的编辑和发布工作,需要明确编辑工作方式、编辑周期、现行有效国家制度体系是按年度更新还是实时更新等问题。

六、结语

政务信息管理,是关系国家兴衰的基础性工作,也是技术性较强的专业性工作。历史给我们留下了宝贵的经验教训,一些国家的有益实践可以供我们参考借鉴。要深入贯彻落实中央作出的政务信息管理重大决策,着眼实践中的突出问题,坚持自我革命精神,从历史周期率的高度予以重视,善于运用现代信息技术加以解决,加快形成一套专门制度和工作机制,为国家治理体系和治理能力现代化提供扎实的基础性支撑。

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