县委权力运行可查询可追溯的反馈机制构建研究

付玉联

强化对权力运行的制约和监督是坚持和完善党和国家监督体系的重要内容，也是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十九届四中全会明确提出，“坚持权责透明，推动用权公开，完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度，建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制。”在国家治理视域中，县域治理至关重要，正所谓“郡县治则天下安”。县委是县域治理的领导核心和权力运行中心。建立县委权力运行可查询可追溯的反馈机制，对于推动县委权力公开透明运行和实现县域治理现代化具有重要意义。

一、相关文献回顾

邓小平同志提出《党和国家领导制度的改革》以来，特别是20世纪80年代末，关于权力制约监督的研究逐渐兴起，并在党的十六大、十八大后分别出现过高峰。相关研究视角多元、关注焦点不一，主要涉及民主政治建设、舆论监督、腐败治理、政治问责等方面。十八大以来，相关研究涉及制度治党、“一把手”权力制约监督、民主建设及监督、监察体制改革等多方面。十九届四中全会强调坚持和完善党和国家监督体系，掀起了权力运行制约和监督研究的新热潮。既有关于县委权力运行制约和监督的文献主要集中在三个方面：

一是在县委权力来源与配置方面。邓博等认为县委权力来自党内法规授权，具有基础性、执行性、直接性特点。县级党政一把手权力有法理性、事务性授权机制和法律、法规、文件授权方式。县委书记权力来源于公民权利、来源渠道是公民和党员。针对县委权力配置不清、权责不对等、县委书记权力过大等问题，提出要厘清县委职权和勘定权力边界、推行省管县体制、限制县委书记的用人权财权决策权等。

二是在县委权力运行制约与监督方面。有学者认为县委是县级组织机构运行的体制动力和县域治理的核心。在现实层面，权力高度集中和压力型政府体制、权力行使过程失衡等是县委书记权力腐败的影响因素。为此，要科学分解配置县委书记权力、规范权力运行程序及关键环节、健全选人用人失察责任追究机制。

三是在县委权力公开透明运行方面。2010年11月，中纪委、中组部印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》极大地推动了相关实务工作与理论研究。学界认为县委权力公开透明运行存在的问题主要是县委职责界定不清、制度支撑不足、民主与科学平衡缺乏、县纪委监督缺乏独立性。整体推进县委权力公开透明运行，关键要改革体制、完善机制、强化监督。特别是要按照由下及上的改革时序、理顺县委权力配置关系、完善公开的实体性和程序性、规范性和惩戒性制度。还要进一步健全县委权力公开透明运行的长效机制、提升县委权力公开的制度化水平、强化动力机制以及加强权力运行信息的跟踪反馈。总体上看，学界从权力运行中的清权、配权、晒权、制权等方面开展了丰富研究，但观察视角较为宽泛，特别是聚焦县委权力运行可查询可追溯的反馈机制研究尚为薄弱，比如权力运行反馈的理论根据和实践难点在哪里，实现权力运行可查询可追溯的基础和条件是什么等等。因此，相关研究议题亟须深耕拓展。

二、权力运行可查询可追溯反馈的学理依据

加强对权力运行的制约和监督是人类历史进程主线索和世界共同话题。一切有权力的人都容易滥用权力。绝对权力导致绝对腐败，因而对权力的限制是必不可少的。政治学、管理学等社会科学理论揭示出权力运行可查询可追溯的反馈机制有三点依据：

（一）权力委托代理关系要求开展权力运行反馈

西方政治理论认为公共权力来源于公众将自身权力的让渡，公民与行使公共权力的机构或人员在事实上存在委托代理关系，代理人向委托人反馈权力运行信息是理所当然。在我国，权力是党和人民赋予的，权力委托代理双方信息不对称以及用权主体的经济人理性和机会主义行动使得委托代理运行失靈，从而加剧腐败风险。为此，需要通过反馈来保障党员和人民的知情权、监督权，确保权力始终用来为人民服务。

（二）完善监督体系需要实现权力运行可查询可追溯

理想化的权力委托代理关系是一对一的，委托人有足够精力、知识、成本、能力等对代理人行使权力进行监督。但现实中，权力委托代理具有多层次、链条长等特征，这在一定程度上使得监督的成本较高、监督的效能较低甚至监督失灵。因而，通过制度创新与机制完善，实现权力运行可查询可追溯，能为更高质量的监督提供基础与条件，这也是新时代完善党和国家监督体系的题中之义。

（三）形成权力监督闭环亟待建立可查询可追溯的反馈机制

公共生活运转、社会资源分配等无时无刻离不开权力行使。但监督权力往往面临监督人掌握的信息不够、监督渠道有限或不畅通等问题。权力运行可查询可追溯的反馈机制要求权力行使信息全程留痕并记录存储，这就可以弥补各类监督的信息不足、渠道不畅、时空限制和反馈缺失等问题，从而实现信息化、网络化监督，以此确保权力运行监督的精准精细和闭路循环。

三、县委权力运行可查询可追溯反馈机制的内涵与特征

从概念上讲，县委权力运行可查询可追溯的反馈机制以提高权力运行制约监督质量，实现权力运行民主、公正、公开为目的，由静态的权力运行制度、组织、主体、职能安排和动态的权力运行记录、监控、查询、追溯、预警、问责共同构成的相互衔接、相互作用的过程和方式整体。其构成要素包括四类：一是基础性要素。主要是体现县委权责法定、权责透明、权责统一的权力运行授予、配置、程序、公开、监控、问责机制。二是结构性要素。体现县委决策科学、执行坚决、监督有力的权力结构优化、权力组织设置、权力主体调整。三是过程性要素。体现县委权力来源于谁、权力为谁服务、权力运行向谁反馈的权力运行全链条及重点环节的可查询可追溯过程。四是内容性要素。体现县委权力运行全程纪实和规范留痕的权力运行的时限、地点、主体、方式、流程、步骤、顺序。

在突出特征上，县委权力运行可查询可追溯的反馈机制蕴含政治性与民主性、兼具技术性与理论性、突出程序性与实体性、体现预防性与惩治性以及上下贯通、内外共享、多向互动。具体而言，在宏观上体现了坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。在中观上，体现坚持权力授予、配置、運行、制约、监督、问责环环相扣、同向发力。在微观上，体现坚持权力运行的重点领域、部门、岗位、过程、环节全面覆盖。

四、县委权力运行可查询可追溯反馈的制度基础

建立健全县委权力运行可查询可追溯的反馈机制需要围绕权力授予配置、权力运行、权力制约监督等方面加强制度供给与创新。这一方面可根据当前县委权力运行信息的可查询度不够精准、可追溯度不够精细、反馈机制有待完善等问题进行制度设计，另一方面可借鉴我国行政权力或国外公共权力制约监督相关经验，如通过法律法规设定反馈要求、建立公开听证会、政党联系回应选民等制度。具体需要进行以下制度供给：

（一）基础性制度

构建根据不同事务性质对县党代会、县委全委会、县委常委会及其成员、县委各部门职权进行科学划分和各负其责的分事行权制度，根据不同岗位内容设定县委书记等重点岗位职权以及科学分解到多个岗位的分岗设权制度，根据不同权力层级的管理权限将县委及其内设部门权力科学分解到上下层级的分级授权制度，针对县委常委、县委委员及关键岗位干部有计划在不同职位间定期硬性转任的定期轮岗制度。以及体现可视可循的县委权责清单管理和用权流程设定制度，体现全程留痕的县委权力运行纪实管理制度，体现权责透明的党务办事公开制度。

（二）关键性制度

构建根据巡视巡察督察督导及各类监督发现问题、党员和群众提出诉求后及时启动反馈的制度，根据县委横向纵向权力配置关系、部门职能职责、领导班子分工及个人权限等确定查询追溯主体的制度，根据权力运行事项与党员群众关联程度确定反馈范围的制度，根据县委权力运行的反馈诉求、反馈范围、事项轻重缓急、影响程度大小确定反馈方式的制度，以及组织绩效管理、个人绩效考核、党纪处分、组织处理、问责等对于反馈结果运用的制度。

（三）支撑性制度

权力运行可查询度不强、追溯度不够的重要原因在于权力运行全程留痕的纪实管理尚未广泛推行。针对巡视巡查、信访举报等反映出的问题，往往由于缺乏线索、档案资料缺失或信息流失无法深挖追查追究。以大数据、区块链等新技术赋能权力监督是党和国家监督体系改革的重要方向与内容。针对县委权力运行问题，要积极探索和建立运用大数据、区块链等技术手段对行使权力的主体、过程、步骤、时限、结果、监督措施等信息进行实时记录、自动存储、集体维护从而实现可查询可追溯的制度。

五、县委权力运行可查询可追溯的反馈机制构建

县委权力运行可查询可追溯的反馈机制是反馈系统的结构及其运行机理。具体包括反馈动机机制、反馈实现机制、反馈保障机制。其中，反馈动力机制是基础，反馈实现机制是关键，反馈保障机制是支撑。

（一）反馈动力机制

反馈动力机制是指以什么样的源动力促使和推动对县委权力运行进行查询和追溯的反馈行动。主要包括内在动机机制和外在动力机制两个方面。内在动力机制的关键是县委特别是县委书记的“自我削权、自觉限权、主动晒权”，依赖领导干部用权反馈的政治自信、思想自觉和完善党内监督、发展党内民主的双重基础;外在动力机制的关键是民主制度的健全性和外部监督的有效性，依赖丰富完善的渠道、载体及制度设计将人民群众的合理反馈诉求转化为倒逼力量。

（二）反馈实现机制

反馈实现机制的要义是如何通过规范化的运作来开展县委权力运行反馈的具体操作，涉及反馈原则、反馈领导体制与职责分工、反馈范围、反馈内容、反馈程序、反馈方式、反馈结果运用等方面。在反馈原则上，要坚持实事求是、依规依法，坚持群众路线、发扬民主，坚持积极稳妥、有序推进;在反馈领导体制与职责分工上，由县级党委负责，县级纪检监察机关具体承担本级、统筹协调和督促指导本地区反馈工作;在反馈范围上，涉及面向全社会、党内、本地区本部门、特定组织与个人四种;在反馈内容上，要根据人、财、物、项目和事、岗、级具体划分权力事项;在反馈程序上，包括提出要求、启动查询和追溯、实施反馈;在反馈方式上，党内反馈的方式有会议、文件、简报、局域网发布等，社会反馈方式有发布公报、向党报党刊公布;在反馈结果运用上，要把权力运行反馈结果纳入县级党代会、委员会、常委会、纪委会等研究议题，正向激励与反向鞭策双重发力。以上七大关键要素组成反馈系统，各要素有机衔接、相互作用及系统运转构成反馈实现机制。

（三）反馈保障机制

反馈保障机制是实现县委权力运行可查询可追溯的反馈所需要的基础和支撑条件，涉及政治、思想、民主、法治、制度、技术等方面。在政治保障方面，要构建高效有力的县委权力运行反馈工作领导机制与责任落实机制;在思想保障方面，要重点通过学习教育加强干部用权反馈的自觉性与主动性;在民主保障方面，要进一步发展党内民主以及落实党员监督权利，扩大发展人民民主以及丰富群众监督方式、拓展群众监督渠道;在法治保障方面，要对党务公开、组织生活、监督执纪等党内法规等进行修订完善，明确要设定反馈要求;在制度保障方面，要加强县委权力运行可查询可追溯反馈的制度供给和创新;在技术保障方面，要探索和加强大数据智能化、区块链等信息化管理手段在权力运行记录、存储等方面的运用。

基金项目：2021年重庆市研究生教育教学改革研究一般项目“共产党人精神谱系融入研究生思想政治教育研究”（项目编号：yjg213134）阶段性研究成果。

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作  者：中共重庆市委党校公共管理学教研部讲师

责任编辑：张 波