双城经济圈时代成渝地区发展路径探索

肖磊 赵倩

成渝地区在全国开放开发新格局中占据重要地位，既是区域平衡发展的“压舱石”，又是内陆开放的排头兵，更是国家安全稳定的大后方。2020年1月，国家提出建设“成渝地区双城经济圈”、打造“高质量增长极”目标，成渝地区发展进入新阶段。随着国际国内发展环境的变化，如何把握新时代新特征新要求，走出契合当下时代背景的发展道路，是成渝地区需要思考的关键问题。

一、推动成渝地区发展方式的转变

整体来看，成渝地区经济存在“大而不强”的特点，与国家“高质量增长极”要求还有差距。随着时代环境的变化，成渝经济社会发展既无法延续过去基建拉动的老路，也难以复制沿海地区曾经的路，需要转变发展方式并进行全新的探索。

（一）从“高投资”转向“高产出”

2008至2020年期间，在西部大开发政策的支持下，成渝地区实现了较快的经济后发增长。这一时期，成渝地区占全国GDP的比重从5.6%提升到2020年的7.2%，同期成渝固定资产投资占GDP的比例从35%左右快速提升至75%，个别年份甚至接近80%。发展方式上，投资驱动的特征十分鲜明。

成渝地区目前基建水平总体上已超过“适度超前”的需求，打基础的阶段已经过去。目前，成渝地区盆地内的高速公路密度已经与长三角地区相当，大多数县市背负了较高的债务。高投资的传统发展模式，势必面临着“边际回报递减”的趋势，也不符合当下的发展环境。

成渝地区要真正成为中国经济“第四极”，提升实际生产力水平是未来必经之路。2020年，成渝地区的制造业就业规模在900万人左右，相当于珠三角在1990年代的初期水平。换言之，成渝地区的工业化进程还没有完成，基建成果有待转换成实际生产造血能力，要避免陷入“高负债、弱生产”的路径依赖。

（二）走向高附加值“跨越式”发展

成渝地区没有条件重走东部地区曾经的“产业转移”道路。一方面，在百年未有之大变局下，承接国际产业转移的大环境已经不再;与此同时，由于全国劳动力可以自由流动，相比长三角、珠三角地区，成渝地区并没有劳动力成本优势。基于劳动力成本因素的产业梯度转移很难发生在成渝地区和沿海省份之间。

成渝地区必须走也只能走高附加值的道路。作为内陆山地地区，成渝地区在低附加值的产品加工领域很难与沿海省份以及东南亚的海洋城市竞争，向高附加值方向转型是必然选择。发展高技术产业、生产性服务业、技术密集型经济是成渝未来发展的方向。

产业能否升级关键在人，而人才回流正逐渐补全成渝地区的人力资源短板。自2008年开始，成渝地区逐渐进入人口回流阶段，其中知识人群比例不断攀升。2019年成渝“双城”（成都与重庆主城）新增人口中，大学毕业生数量已经超过六成，为下一阶段创新、开放发展的新道路奠定了基础。

（三）探索“以人为核心”的全新发展模式

人将成为未来发展最关键的生产要素。虽然成渝城镇化率才刚突破60%，但成渝地区农村已经步入老龄化，城市经济不会像过去几十年那样获得源源不断的农村劳动力支持。此外，重庆、四川老龄化率分居全国第2、第3位，成渝地区长期的劳动力供应形势不容乐观。

人口竞争将成为城市间、区域间竞争的重要议题。不同于上阶段“有土地开发就有产业、劳动力”的情况，未来区域经济将转向“哪里有优质人才、哪里就有高附加值产业”的新逻辑。城市发展要把培养人才、吸引人才、留住人才、帮扶人才作为新的发展主线。

打造更具品质、更加宜居的生活环境，是成渝地区吸引人才，从而驱动经济高质量发展的关键抓手。在新时代，我国主要矛盾已经变化，人们更加向往美好生活。相对上海、深圳等沿海城市的高房价，成渝地区房价更加合理而生活氛围浓厚，对人才吸引力突出，这将是成渝地区参与全國“抢人竞争”的重要优势。

二、关注成渝地区发展格局的变化

发展方式的调整和人口形势变化，将深刻影响成渝地区的空间发展格局。从当前的势头来看，两大核心城市的优势突出、前景良好，而在整体劳动人口难以大幅增加的前提下，不同地区可能出现分化趋势。

（一）整体阵线收缩，核心城市引领发展

两大核心城市将发挥重要的引领作用。成渝地区只有核心城市有能力参与全国高级人才“抢人竞争”，创新功能、高端产业很可能高度集中在少数城市。此外，目前川渝地区人口有向成都、重庆主城迁移的意愿，而这两个城市的存量住房房价并不高，人口集中的势头在可见的将来还将持续。

过去那种大水漫灌、所有城市都扩张的阶段已经结束。人口因素是关键原因：成渝城镇劳动力很难再获得大规模的补充，来自农村的人口转移将来也大多数是进城养老的高龄农民。在成都、重庆主城持续集聚的背景下，许多县市很可能进入劳动人口收缩的阶段，需要避免城市过度开发。

需要收缩阵线的不只是城市建设，还包括交通等基建领域。过去十年间，成渝地区实现了交通大发展，大多数县市出行条件都得到明显改善。在新的人口形势下，简单地把交通路网加密未必能带来实际的发展效果，交通发展需要根据区域格局的实际动向进行精准投放。

（二）核心城市将走向都市圈发展架构

随着成都东进、重庆西扩，两大都市圈格局已经在逐渐打开。核心城市都市圈化的内生原因在于：经济动力提升和人口不断集中，但两个城市都面临环境容量的限制，需要跳出既有城市在更大的范围内组织生产活动。成都存在大气环境容量不足的压力，重庆则存在地形条件的约束，加上低碳减排的新要求，两大城市逐渐将部分功能向城市中心区外围腾挪。

在都市圈架构中，核心城市将更加聚焦高端服务业发展，商务办公业态不断增强，承载成渝地区主要的创新和开放动能;都市圈外围城市，发展重点在于制造业以及相应的物流、职教、商贸领域。当下的主要任务是发展核心城市的产业基地，是未来成渝“高质量增长极”中重要的产业载体。

都市圈并不是簡单的政策概念，并非划得越大越好，而需要根据城市生产组织的实际需求进行构建。值得注意的是，由于技术工人就业意向与产业区规模紧密相关，都市圈内的产业功能区应强调同类产业的集聚布局，避免分散。都市圈交通也不是城市交通的简单外延，应根据联系需求精准投放。

（三）基层县镇的民生职责越发突出

成渝地区县级单元人口结构将面临日益严重的老龄化压力。成渝地区已经是深度老龄化地区，而成渝县级单元承载了全域90%以上的退休老人，而只有一半左右的90后年轻人，人口结构呈现显著的倒金字塔结构。按照目前的生育率和流动情况外推，2035年可能一半以上县的老龄化率超过35%，而劳动人口数量将减少20%以上。

因此，要围绕县城和小城镇夯实基础民生工程，形成基层生活和养老托底作用。成渝乡镇经济并不十分发达，多数城镇职能以公共服务和一般农贸为主，城镇规模普遍不大（多在5000～10000人之间）。随着乡村人口减少，许多乡镇面临撤并集中的压力。县镇直接面向广大乡村，承载了成渝地区绝大多数养老压力、巩固脱贫成果的要求，需要在民生发展、财政资金层面予以支持。

三、积极应对成渝地区未来的重大挑战

成渝地区面临的不仅仅是如何发展的问题，还需关注一些重要的短板、潜在的问题风险等。需要充分把握时代变化的趋势，落实国家层面的重大要求。

（一）精准发力人口变局下的乡村振兴

成渝地区的乡村振兴是农业主体人口迭代下的复杂经济社会过程。根据第七次全国人口普查统计，2020年成渝大多数乡村50岁以上人口实际占比已经超过70%。到2035年这部分人将全面退休，农业人口将显著减少。成渝地区农用地以丘陵地形为主，难以复制平原地区大农场、大规模机械化式生产方式，长期来看依然需要一批懂农业、懂技术的“新农民”接班。乡村振兴长期来看是传统农民逐渐退休养老，新农民逐步下乡发展新农业的长期动态过程。

成渝地区乡村振兴，是大多数传统村庄优化集中，局部少数村庄提升发展的双重体系。成渝传统农民数量超过2500万，养老是未来的核心需求，生活空间会逐步集中（包括进城养老），宅基地空置情况还会增加。相对而言，新农民由于小型机械化应用、生产效率提高，绝对数量相对少。参照日本经验的20亩/人，长期需要新农民500万人左右。新农民下乡将带动新农业、新型乡村生长发展，形成全新的乡村经济社会体系。

乡村振兴并不是简单的建设问题，而是制度、经济、人口、教育、民生、建设领域混合、逐步推动的系统工程。乡村发展要实现农业现代化发展，需要考虑农业所需的设施、资本、金融和制度环境的问题;乡村发展要考虑传统农民如何养老，新农民如何生活的问题;乡村发展需要体制机制层面的改革支持，要让丘陵地区农业的经济回报具有吸引力，要让乡村的经济体制便于吸纳外部要素资源。

（二）抓好城乡发展风险防控

要逐步调整城市扩张性的发展逻辑，避免与人口形势脱节而产生经济风险。成渝地区县市经济对房地产开发比较依赖，因而有较强的土地开发冲动。但在当下人口形势下，土地扩张与社会发展实际需求的距离在逐渐拉大，而越是缺乏产业支撑的地方，对土地财政依赖越大、人口形势越不容乐观。未来要加强土地开发的整体管控，并探索适应成渝地区基层发展实际的财税体制，避免地方陷入“土地财政-高负债”的恶性循环。

要实施更加积极的人口政策，监管与防控老龄化时代的人口风险。成渝地区人口体量巨大而老龄化程度突出，必须加强老龄化相关的改革进程。要实施更加积极的生育措施，通过一揽子政策降低居民生育成本，把积极生育作为精神文明建设的重要内容，把适龄人口生育率作为地方考核的重要指标。积极探索家庭养老与社会养老相结合的城乡养老服务机制，实现老龄化社会下的民生经济和谐发展。

要加快推进乡村人才振兴，作为保障农业安全的核心任务。成渝地区农村的主要矛盾是农业劳动人口退出后农业生产问题，而乡村人才培养的来源、机制、主管部门都还不明确。成渝农业人口相关的职业培训、科技服务体系还处在起步阶段，与国际上完成山地农业现代化地区（如日本）还存在非常大的差距。面对复杂的乡村经济社会体制，单靠市场经济很难短时期内解决这一问题，需要在政府扶持下建立长期行动计划。

（三）建立行之有效的协同发展机制

关于发展中的重大问题，需要建立国家层面牵头的协同机制。四川、重庆各级政府目前已经开展了一系列合作计划，但从长三角、大湾区、京津冀协同的历史经验来看，一些重大问题很难靠两地协商来达成共识。比如长江航道、出川走廊问题：成渝出川走廊大多在四川且铁路局在成都，而长江水运大半在重庆，两地在区域通道的选线上分歧较大，长江航运港口重复建设与协同矛盾依然突出，需要国家层面的统筹。

关于需要各地落实的重要事项，需要建立有约束力的实施机制。比如长江干流支流的跨行政区治理、成渝各地共建生态走廊等。从以往经验来看，许多事项虽然国家层面有规划有指导，但到市县层面经常被“选择性实施”，更多考虑对本地经济建设有利的部分，较少关注需要本地承担责任的内容。建立相应的实施机制是解决问题的关键环节。

关于成渝两地合作项目，同样需要有审查和风险防控制度。目前成渝各市县跨省合作意愿较强，许多地方开展了一系列的合作计划，跨省毗邻地区合作动向尤其明显。在积极促进各地合作的基础上，应对这些合作项目应充分评估，既要把握稍纵即逝的发展机遇，又要避免潜在的风险。避免在运动式热情、争取政策思维导向下产生脱离实际的开发冲动，避免个别项目以共建之名回到粗放土地开发的老路上去。

四、成渝地区发展未来的展望

成渝地区有良好的发展前景。成渝地区地域辽阔、人口众多，兼有长江水利之便，是全国最有希望成为“第四极”的经济板块。成渝地理位置特殊，是全球仅有能航空五小时内覆盖亚洲主要城市的地区，是天然国际交往中心，在“一带一路”生产组织体系中具有特殊地位。在国家政策支持下，成渝地区有机会成为“高质量增长极”，成都和重庆能乘势而上成为国际能级的大都市。

成渝地區崛起的道路必然是曲折的。成渝地区过去更多是依靠基建拉动，在新的发展阶段和人口形势下，迫切需要转变发展方式，将发展重心转到生产力的提升上来。由于时代环境的变化，成渝很难像沿海省份曾经的那样去承接国际产业转移，需要走出全新的道路。这条路没有现成的经验，需要在日趋复杂的内外环境下探索中前进，注定不会是一蹴而就的过程，要对潜在的困难做好准备。

成渝地区新阶段的发展需要全新的理念。成渝地区没有条件再搞低成本加工模式，也没有人口基础再搞大量的土地开发，未来只能走高附加值的创新驱动路径。人才是创新时代新路径的核心要素，成渝地区参与全国人才竞争的关键优势是人居环境。以良好的人居环境吸引人才、留住人才，进而支撑经济升级发展，是成渝地区“变局中开新局”的重要选择。

成渝两大核心城市要引领区域发展。在新时代，核心城市要承载高端服务业升级、科技创新与内陆开放的主要职责，实现城市能级显著提升。核心城市要增强生产组织能力，发挥对成渝地区的辐射带动作用，让各个县市能通过链接双城走向世界、获取足够的生产资源。核心城市要避免人口和一般生产要素的过度集中，处理好大都市建设与自然环境的关系，也为其他城市发展留出余地。

成渝地区发展格局将深刻调整。在老龄化大势下，成渝劳动人口缺乏增长潜力，所有城市都扩张的时代已经过去。两大都市圈以及少数城市将成为区域生产力壮大发展的主要载体，广大基层县镇要在老龄化时代承担更多的民生职能。成渝地区的乡村则面临高龄农民退休后的“接班人”问题，老农民退休养老、新农民下乡发展新农业是乡村发展的长期主线，乡村振兴需要遵循人的轨迹精准投放，在传统村庄优化集中的同时，实现局部新型农村的提升发展。

成渝还要关注潜在的问题风险，做到“危机中占先机”。成渝地区要在人口收缩的大环境下，管控县市土地开发冲动，防范相应的经济风险，找到地方财政良性运行的新模式。要积极应对老龄化时代的系列挑战，把促进生育、建设适老社会作为长期的发展任务。要做好乡村人才振兴的一揽子工程，避免丘陵乡村因人力不足而导致的农业风险。

成渝地区要建立起改革探索的长效体制，做好“改革开放新高地”。成渝地区人口形势与既有发展路径之间的矛盾在逐渐放大，无论城市乡村，都面临着全新而迫切的转型要求。产业转型升级、创新人才引进、新农民下乡、财税体制改革、跨行政区协同机制、乡村土地制度创新、社会养老体制建设、收缩城市的管理模式、山地农业机械化等都是前所未有的挑战，需要在较长的时间内不断探索前进。

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作  者：肖磊，中国城市规划设计研究院西部分院主任研究员，高级城市规划师

赵倩，中国城市规划设计研究院西部分院，城市规划师

责任编辑：马 健