后疫情时代的全球治理与中国角色

【内容提要】面对后疫情时代的全球治理新挑战，中国提出了一系列价值倡议、原则倡议和方案倡议，积极参与全球治理体系改革和建设。在此过程中，中国既面临经济实力和全球治理中制度性权力的增长等机遇，也面临中美战略竞争等挑战。在后疫情时代的全球治理进程中，中国需要以高质量发展不断增强塑造全球治理议程的能力，综合运用契合具体战略约束条件的改革路径，进一步推动全球治理体系改革。

【关键词】新冠肺炎疫情;后疫情时代;全球治理;中国角色

新冠肺炎疫情的暴发和全球传播，给全球治理带来了一系列新挑战。此次疫情不仅引发了全球公共卫生危机，还对全球贸易、直接投资、全球价值链造成了严重负面影响。面对后疫情时代的全球治理新挑战，中国以构建人类命运共同体为指导，积极参与全球治理体系改革和建设。

一、后疫情时代的全球治理新挑战

突如其来的新冠肺炎疫情短时间内在全球的大流行引发了全球公共卫生危机。这场危机不仅是公共卫生领域的危机，还迅速蔓延到贸易、金融、数字经济等诸多领域。

首先，疫情引发了全球公共卫生危机。新冠肺炎病毒变异频发，无明显的地理与季节差异，传染性极强。自疫情暴发至今，其感染率、传播速度和传播范围都是空前的。这场传播速度和传播范围空前的全球公共卫生危机造成多国医疗体系濒临崩溃，暴露了现有全球卫生治理机制失灵、管控失序等困境。2021年7月16日，在将新冠肺炎疫情的警戒级别提升到最高级一年半之后，世界卫生组织判定这场全球大流行“远未结束”，依然构成国际公共卫生紧急事件（PHEIC），呼吁各国不断加强对疫情的监测、评估和应对。截至2022年1月28日，全球累计确诊病例超过3.64亿，死亡人数超过563万。 a

其次，世界经济受到严重冲击。世界各国为遏制疫情所采取的限制措施，引发了严重的经济后果。各国为控制疫情纷纷采取交通管制、限制人员往来等封锁措施，产业链、供应链中断，贸易量急剧下降，国际石油价格暴跌，消费需求大幅萎缩。当前变异毒株又导致许多国家疫情加重，陷入更加严重的经济衰退，世界经济短期内难以恢复到疫情前的增长水平。为应对疫情，各国采取了支持疫苗研发、增加公共卫生支出、加大基础设施建设力度等政策。各项政策的综合结果，就是将很多国家特别是发展中国家的债务提高到一个新的水平。债台高筑成为后疫情时代全球经济的一个突出现象。

再次，逆全球化、民粹主义和保护主义势力上升。全球化在过去几十年间推动全球经济快速增长，但快速增长并不等于均衡增长，不同国家、不同群体之间存在受益不均现象，这种失衡在新冠肺炎疫情带来的叠加效应下进一步放大，为原本就反对全球化的群体提供了依据，使逆全球化浪潮甚嚣尘上、民粹主义势力进一步上升。疫情暴发后，各国政府更加重视本国必需品的自主供给能力，减少对医疗物资等必需品的对外依赖程度，采取措施限制重要物资和核心产业流出。2020年1月1日至2022年1月30日，全球共有214个国家和地区新增1757项贸易限制措施，其中对医药产品和医疗设备的限制措施为544项;对食品与农产品的限制措施为262项。b 此外，各国还加大了对并购涉及本国核心竞争力和社会公共安全企业的外资审查力度，对外直接投资数量大幅减少。

最后，全球数字经济面临治理机制缺位等潜在风险。新冠肺炎疫情的暴发为数字经济的发展带来了机遇，但也使这一领域缺乏有效规制的风险更加凸显。近年来，以人工智能、大数据为代表的新一代信息技术推动了数字经济的发展。数字经济已成为引领全球经济社会变革的重要引擎。新冠肺炎疫情的暴发促使世界各国在各个领域加快运用数字技术，进一步挖掘数字经济增长潜能。网上购物、在线教育、远程医疗等新业态和新平台在疫情下蓬勃发展，数字经济全面提速。作为一种生产要素的数据正迅速参与到全球化进程之中的同时，各国尚未就跨境数据流动、数字贸易等议题建立全球治理机制，因而难以有效应对这一领域的潜在风险。

总之，后疫情时代，国际社会迫切需要破解卫生、贸易、投资、金融、数字经济等领域的全球治理赤字，提升全球治理水平。

二、后疫情时代中国在全球治理中的角色

新冠肺炎疫情暴露了全球公共卫生、数字经济等领域的治理赤字，为治理改革提供了动力。中国不仅在塑造全球公共卫生议程、改革卫生治理制度和推动大国协作等方面扮演了重要角色，还以人类命运共同体理念为指导，助力全球卫生治理的深化发展，积极参与全球治理体系改革和建设。c 针对后疫情时代全球治理中的各项赤字，中国提出了一系列原则倡议、价值倡议和方案倡议。原则倡议是指中国在各议题领域提出的全球治理原则。价值倡议是指中国在全球治理中提出的引领性价值和目标。方案倡议则是中国针对具体问题提出的解决方案或治理方案。

就原则倡议而言，中国坚持多边主义是解决后疫情时代各种全球性问题、应对各领域全球治理新挑战的基本原则，反对“有选择的多边主义”，一如既往地表明维护和践行多边主义的立场。在2021年世界经济论坛“达沃斯议程”对话会上，习近平主席以“要坚持开放包容，不搞封闭排他;要坚持以国际法则为基础，不搞唯我独尊;要坚持协商合作，不搞冲突对抗;要坚持与时俱进，不搞固步自封”勾勒出“21世纪的多边主义”蓝图，以此作为中国推动全球治理体系变革、构建人类命运共同体的基本原则。在这次对话会上，习近平主席还指出：“多边机构是践行多边主义的平台，也是维护多边主义的基本框架，其权威性和有效性理应得到维护。要坚持通过制度和规则来协调规范各国关系，反对恃强凌弱，不能谁胳膊粗、拳头大谁说了算，也不能以多边主义之名、行单边主义之实。要坚持原则，规则一旦确定，大家都要有效遵循。‘有选择的多边主义不应成为我们的选择”。d 在2022年世界经济论坛视频会议演讲中，习近平主席指出，应在全球经济治理中坚持和践行多边主义原则：“世界各国要坚持真正的多边主义，坚持拆墙而不筑墙、开放而不隔绝、融合而不脱钩，推动构建开放型世界经济。要以公平正义为理念引领全球治理体系变革，维护以世界贸易组织为核心的多边贸易体制，在充分协商基础上，为人工智能、数字经济等打造各方普遍接受、行之有效的规则，为科技创新营造开放、公正、非歧视的有利环境，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展，让世界经济活力充分迸发出来”。 e 面对新冠肺炎疫情引发的各种错综复杂的全球性问题，中国再次强调多边主义这一解决共同问题的基本原则。

就价值倡议而言，中国强调开放包容、普惠平等、合作共赢、共同发展的价值优先地位。在人类命运共同体理念指导下，中国积极倡导解决新冠肺炎疫情下日益突出的公平问题，让不同国家和不同人群共同获益。在2021年世界经济论坛“达沃斯议程”对话会上的特别致辞中，习近平主席强调：“疫情之下，各国经济复苏表现分化，南北发展差距面临扩大甚至固化风险。广大发展中国家普遍期望获得更多发展资源和空间，要求在全球经济治理中享有更多代表性和发言权……。国际社会应该着眼长远、落实承诺，为发展中国家发展提供必要支持，保障发展中国家正当发展权益，促进权利平等、机会平等、规则平等，让各国人民共享发展机遇和成果”。f 在2022年世界经济论坛视频会议演讲中，习近平主席再次强调：“不论遇到什么困难，我们都要坚持以人民为中心的发展思想，把促进发展、保障民生置于全球宏观政策的突出位置，落实联合国2030年可持续发展议程，促进现有发展合作机制协同增效，促进全球均衡发展”。 g 这一倡议体现了“开放、包容、普惠、平衡、共赢”的价值，从理念上对逆全球化、不均衡全球化作出了否定。

就方案倡议而言，中国基于国内治理经验提出了建立健康码国际互认机制、建设“人类卫生健康共同体”、加强全球数字经济治理机制建设、推进“健康丝绸之路”和“数字丝绸之路”建设等一系列治理方案。习近平主席在2020年二十国集团（以下简称 G20）利雅得峰会上提出，“要在做好疫情防控前提下，恢复全球产业链、供应链安全顺畅运转，降低关税、减少壁垒，探讨重要医疗物资贸易自由化。要加强政策、标准对接，搭建‘快捷通道，便利人员有序往来。中方提出建立基于核酸检测结果、以国际通行二维码为形式的健康码国际互认机制，希望更多国家参与。”h

不仅如此，中国还提出了建设“人类卫生健康共同体”倡议，并宣布加入“新冠肺炎疫苗实施计划”，承诺在力所能及的范围内向世界各国尤其是发展中国家提供疫苗，为疫苗在全球范围内公平分配和使用作出了切实贡献。在美国宣布退出世界卫生组织、全球卫生治理形势异常严峻之时，中国重申坚定支持联合国和世界卫生组织发挥领导作用的立场，毫无保留地同世界各国分享疫情防控经验，并先后向世界卫生组织提供5000万美元的捐款。作为建设“人类卫生健康共同体”的首倡国，中国向80多个有急需的发展中国家提供疫苗援助，向43个国家出口疫苗，已为受疫情影响的发展中国家提供了20亿美元援助，向150多个国家和13个国际组织提供了抗疫物资援助，为全球供应了2800多亿只口罩、34亿多件防护服、40多亿份检测试剂盒。中非建立了41个对口医院合作机制，中国援建的非洲疾控中心项目也已于2020年底正式开工。中国还承诺将在未来3年内再提供30亿美元国际援助，用于支持发展中国家抗疫和恢复经济社会发展。为帮助发展中国家解决债务问题，中国全面落实 G20“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”， 缓债总额超过13亿美元，是 G20成员中落实缓债金额最大的国家。i

为提升后疫情时代的全球数字经济治理水平，中国积极倡导加强全球数字经济治理。数字技术为政府治理能力持续赋能，并通过数据收集和多场景运用来创造新的价值。大数据、互联网、人工智能等技术在疫情态势研判、精准防控及后续治理中发挥了重要作用。并且，数字经济在很大程度上维系着疫情期间人们的正常交往和社会经济发展。因此，中国高度重视全球数字经济治理。在新冠肺炎疫情暴发之前，中国就提出了一系列数字经济治理新理念。在2019年 G20大阪峰会上，中国与其他 G20成员共同签署了《大阪数字经济宣言》、正式启动“大阪轨道”。2020年，中国发出《全球数据安全倡议》，明确将秉持多边主义、兼顾安全与发展并坚守公平正义的理念，同各国探讨并制定全球数字治理规则。在2020年 G20利雅得峰会上，中国再次强调疫情之下数字经济的重要性，并重申将为数字经济营造有利的发展环境，加强数据安全合作、数字基础设施建设，为各国科技企业创造公平竞争环境。在2021年 G20罗马峰会上，中国领导人明确提出，“二十国集团要共担数字时代的责任，加快新型数字基础设施建设，促进数字技术同实体经济深度融合，帮助发展中国家消除‘数字鸿沟。”j

此外，中国还在“一带一路”国际合作框架下推动新冠肺炎疫情下的全球治理改革，积极推进“健康丝绸之路”和“数字丝绸之路”建设。在“健康丝绸之路”框架下，中国向中东、非洲、东南亚、欧洲等地区的“一带一路”沿线国家和地区派遣专家团，并提供抗疫物资。连接“一带一路”沿线数十个城市的中欧铁路网成为疫情期间医疗物资运输的通道。“数字丝绸之路”是数字经济和“一带一路”倡议的天然结合，在推进数字基础设施建设和传统基础设施数字化方面发挥着重要作用。以《“一带一路”数字经济国际合作倡议》为基础，中国在疫情暴发后大力推进“数字丝绸之路”建设。中国不仅与“一带一路”沿线国家和地区共同建设国际海缆、跨境光缆系统、移动互联网及物联网，帮助其提升信息基础设施互联互通水平，还通过金砖国家合作机制、 G20、亚太经济合作组织（APEC）等多边机制积极推广数字经济治理经验，深度参与国际数字经济规则制定，在跨境数据流动的全球治理机制建设、多边数字贸易规则制定等领域为全球数字经济治理提供中国方案。

三、中国参与全球治理体系改革和建设面临的机遇与挑战

在新冠肺炎疫情面前，各种治理失效、机制失灵一览无遗，这迫使各国加快行动步伐，对无效的制度和规则作出调整，使之更好地适应当前和未来需要。面对疫情，中国集中领导、统一指挥、协调行动、央地一体，迅速控制住疫情，率先复工复产，展现出独特的制度优势。中国经济的快速恢复是疫情期间避免全球经济继续恶化、保持全球供应链基本稳定的核心力量。良好的国内治理成效使中国在后疫情时代发出的全球治理倡议获得了较高的国际认可度。

此外，中国经济实力和全球治理中制度性权力的增长、中国在数字经济领域的良好发展势头、中国在参与全球治理体系改革和建设过程中积累的经验均有助于中国进一步推动全球治理体系改革。首先，中国综合实力的不断提升为中国更加积极主动地参与全球治理体系改革提供了坚实基础。中国既可以为国际金融机构提供必要的资金支持，弥补全球经济治理赤字，并在这一过程中适时提出中国的主张和倡议，实现现行规则的转换;也有能力发起自身的治理倡议，形成对现行经济治理体系的叠加。除经济实力提升外，中国的制度性权力也有一定增长。在国际货币基金组织和世界银行中的份额和投票权已有小幅增加，人民币已被纳入特别提款权货币篮子。经济实力和制度性权力的增长确保了中国可以在全球经济治理中发挥更大作用。中国由此获得了在后疫情时代参与全球治理体系改革和建设的重要机遇。其次，中国在5G、人工智能、物联网、云计算、区块链等技术上处于全球相对领先位置。中美两国成为全球数字经济领域的两大主要力量。在数字经济领域的相对优势为中国参与全球治理体系改革和建设、推动构建人类命运共同体提供了有力支撑。最后，中国在全球治理体系中逐渐实现了从参与者向贡献者、引领者、塑造者的角色转变。近年来，中国发起“一带一路”倡议，牵头创建亚洲基础设施投资银行，成功推动《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的签署。同时，中国基于自身经济发展和改革经验，在减贫、基础设施建设、经济建设规划等领域为发展中国家提供了许多参考方案。在参与全球治理过程中，中国获得了将构建人类命运共同体作为全球治理的指导理念、基于自身国内治理经验倡导中国方案、寻求全球治理体系增量改进、借助有利时机推动全球治理体系改革等成功经验。k 这些经验有助于中国在推动全球治理体系改革过程中发挥更加积极主动的作用。

尽管如此，中国在参与全球治理体系改革和建设过程中也面临中美战略竞争等挑战。美国在经济、科技等领域对中国实施战略竞争政策，频频向中国发起恶意攻击，对“一带一路”倡议进行污名化。不仅如此，美国还推出名为“重建美好世界”（Build Back Better World）的全球基础设施投资计划，试图削弱“一带一路”国际合作的影响力。作为传统国际制度的主导者，美国还联合一些国家，对原有国际制度进行针对中国的重新设计，以求达到遏制中国的目的。如果国际制度改革走向不如美国所愿，美国可能选择边缘化以世界贸易组织（WTO）为代表的传统国际制度并使其功能丧失，再建立其他区域性制度，把中国排除在其掌控的俱乐部之外。l 除美国外，其他一些西方国家也对中国在当前全球治理体系中的目标和角色提出质疑，无端指责中国借“一带一路”国际合作争夺全球治理体系的主导权。

面对这些挑战，中国需要作出战略应对。一方面，中国需要充分发挥超大规模市场优势，以国内大循环为主体，通过国内国际双循环相互促进实现高质量发展，从而不断增强中国的经济实力和塑造全球治理议程的能力，提升基于国内治理经验和治理成效提出的全球治理中国方案的国际认可度。就国内大循环而言，需要进一步巩固并强化国内市场，培育经济增长新动能。从国际循环角度看，需要进一步扩大对外开放，继续推进“一带一路”倡议的高质量发展，充分利用 RCEP 生效的契机，加强与其他国家和地区的自贸区建设，为国内国际双循坏相互促进的新发展格局提供有力支撑。

另一方面，中国应综合运用多种改革路径积极参与全球治理体系改革和建设。中国可以通过转换型、叠加型、替代型和偏离型四种行动路径参与全球治理体系改革和建设。转换型行动路径是指中国并不在全球治理中引入新制度规则，而是对旧制度规则加以全新的解释和应用，利用旧制度规则来实现新制度目标。例如，中国牵头创建亚洲基础设施投资银行，采用与现行国际金融机构类似的核心制度规则，但在业务运营领域方面与世界银行、亚洲开发银行等有所不同。叠加型行动路径是指中国在全球治理中引入新制度规则，但并不替代旧制度规则，而是让二者并存。“健康丝绸之路”和“数字丝绸之路”均属于既有“一带一路”倡议框架下的叠加。替代型行动路径是指中国在全球治理中通过引入新制度规则来替代旧制度规则。中国提出建设“人类卫生健康共同体”倡议，呼吁摒弃“疫苗民族主义”，就属于替代型行动路径。偏离型行动路径是指中国并不在全球治理中引入新制度规则，而在旧制度规则中增加新的解释元素，以达到逐步偏离的目的。例如，在推动人民币加入国际货币基金组织特别提款权货币篮子的谈判过程中，中国通过 G20机制引入可自由使用货币不等于可自由兑换货币、可自由使用货币的衡量指标体系需要增加贸易结算的新指标、可自由使用货币的衡量数据需要增加增量数据等新的解释元素，最终实现了人民币加入特别提款权货币篮子的目标。 m

在2008年国际金融危机爆发后，中国就通过综合运用叠加型路径、偏离型路径和转换型路径积极参与了全球金融治理体系改革。第一，中国通过叠加型改革路径参与了国际金融评级机构改革，通过推动“双评级模式”的发展支持本土评级机构掌控国内评级话语权，大力发展自主信用评级体系，减少对国际评级机构的依赖。第二，中国通过偏离型改革路径参与了国际金融机构改革，最终实现了人民币加入国际货币基金组织特别提款权货币篮子的目标。第三，中国通过转换型改革路径参与创建了新型国际金融机构——亚洲基础设施投资银行，推动现有国际金融机构改革，并采用与现行国际金融机构类似的核心制度规则。

另一个例子是新冠肺炎疫情暴发后，中国针对卫生、贸易、金融、数字经济等领域的全球治理新挑战，以替代型行动路径提出建设“人类卫生健康共同体”倡议，以叠加型行动路径推进“健康丝绸之路”和“数字丝绸之路”建设，以转换型行动路径倡导在多边主义的基本框架下制定全球数字经济规则。以上案例表明，在当前形势下，中国应根据具体战略约束条件，综合运用转换型、叠加型、替代型和偏离型四种改革路径进一步推动后疫情时代的全球治理体系改革。

四、结论

新冠肺炎疫情不仅引发了全球公共卫生危机，还加剧了贸易、投资、金融、数字经济等领域的全球治理赤字。针对后疫情时代全球治理中的各项赤字，中国提出了全球均衡发展的价值倡议以及坚持和践行多边主义的原则倡议，发起了建设“人类卫生健康共同体”等方案倡议。在参与全球治理体系改革和建设过程中，中国既面临经济实力和全球治理中制度性权力的增长等机遇，也面临中美战略竞争等挑战。从既有经验看，中国的行动路径与霸权国的否决能力、既有国际制度弹性等战略约束条件决定的选择空间更加匹配时，中国参与全球治理体系改革和建设的行动就能获得更加有力的国际支持。在后疫情时代的全球治理进程中，中国需要在抓住机遇的同时作出战略应对。一方面，需要通过国内国际双循环相互促进实现高质量发展，不断增强塑造全球治理议程的能力;另一方面，需要综合运用契合具体战略约束条件的行动路径，进一步推动全球治理体系改革。

基金项目：本文是2018年国家社会科学基金重大项目“习近平新时代中国特色社会主义外交思想研究”（立项批准号：18ZDA007）的阶段性成果。

【注释】

a World  Health Organization， “WHO Coronavirus （COVID-19） Dashboard，”January 28， 2022， https：// covid19.who.int ， 访问时间：2022年1月30日。

b Global Trade Alert， “Global Dynamics，”January 30， 2022， https：//www .globaltradealert .org/global_ dynamics/area_all/year-from_2020/day-to_0130， 访问时间：2022年1月25日。

c 王天韵：《从抗击新冠疫情的国际实践看全球卫生治理改革》，载《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》，2020年第4期，第25—34页。

d “习近平在世界经济论坛‘达沃斯议程对话会上的特别致辞”，中国政府网，2021年1月25日，http：// www.gov.cn/xinwen/2021-01/25/content_5582475. htm，访问时间：2022年1月16日。

e “习近平在2022年世界经济论坛视频会议的演讲”，中国政府网，2022年1月17日，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-01/17/content_5668944.htm，访问时间：2022年1月18日。

f “习近平在世界经济论坛‘达沃斯议程对话会上的特别致辞”，中国政府网，2021年1月25日，http：// www.gov.cn/xinwen/2021-01/25/content_5582475. htm，访问时间：2022年1月16日。

g “习近平在2022年世界经济论坛视频会议的演讲”，中国政府网，2022年1月17日，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-01/17/content_5668944.htm，访问时间：2022年1月18日。

h “习近平在二十国集团领导人第十五次峰会第一阶段会议上的讲话”，中国政府网，2020年11月21日， http：//www .gov .cn/xinwen/2020-11/21/cont ent_5563270.htm，访问时间：2022年1月19日。

i“习近平在全球健康峰会上的讲话”，中国政府网，2021年5月21日， http：//www.gov.cn/xinwen/2021-05/21/ content_5610214.htm，访问时间：2022年1月19日。

j “习近平在二十国集团领导人第十六次峰会第一阶段会议上的讲话”，中国政府网，2021年10月30日，http：// www.gov.cn/xinwen/2021-10/30/content_5647892. htm，访问时间：2022年1月19日。

k 刘宏松：《中国参与全球治理70年：迈向新形势下的再引领》，载《国际观察》，2019年第6期，第13—16页。

l 陈伟光：《后疫情时代的全球化与全球治理：发展趋势与中国策略》，载《社会科学》，2022年第1期，第18页。

m 朱杰进：《崛起国改革国际制度的路径选择》，载《世界经济与政治》，2020年第6期，第81—82页。

（截稿：2022年5月责编：季哲忱）

作者简介刘宏松，上海交通大学国际与公共事务学院教授、博士生导师