行政事业单位内部控制问题与对策分析

任洪玲

摘要： 行政事业单位是我国社会公共服务职能合理发挥的重要载体，其履行职能的资金主要来源于财政拨款。因此，行政事业单位是我国国有资产相对密集的主体。为提高行政事业单位的履职水平，同时保证行政事业单位国有资产充分发挥其效率，有必要进一步增强行政事业单位的内部控制建设，防范财务风险。结合我国行政事业单位内部控制运行的基本状况加以分析，提出优化对策。

关键词： 行政事业单位;内部控制;财政预算管理

0 引言

内部控制体系在我国企业管理实践中得到了普遍的运用，企业的内部控制水平甚至成为影响审计师收费策略的重要因素。但相比企业，我国行政事业单位的内部控制体系作用的发挥尚不充分，行政事业单位对内部控制的关注度不足是导致以上现状的重要原因。

我国行政事业单位建设内部控制体系具有很强的必要性。一方面，基于我国行政事业单位普遍具有的非营利性特征，维持其正常运转的资金主要来自财政拨款，因此，我国行政事业单位具有国有资产密度较高的重要特征。维护国有资产的安全、完整关系到广大人民群众的福祉，而内部控制体系则可以有效约束潜在的资产管理风险，减少国有资产流失。另一方面，内部控制体系的运行情况是行政事业单位管理能力的重要体现，增强内部控制能力是行政事业单位树立良好社会形象的重要组成部分。同时应当注意，单位内部资源的合理配置对行政事业单位职责的正常履行具有显著作用，基于行政事业单位在提供社会公共服务过程中不可替代的作用，有必要进一步探讨完善行政事业单位内部控制体系建设的问题，这也是本文关注的重点。

但从运行现状看，在内部控制体系发挥作用的过程中还存在一定摩擦，主要是由于单位内部的某些机制尚未理顺，成为制约内部控制能力提升的障碍。

1 内部控制建设对于行政事业单位的作用分析

通过厘清内部控制对于行政事业单位的意义，分析内部控制对我国行政事业单位工作正常开展的影响，并以此为基础进行更加深入的探讨。

1.1 有利于提升行政事业单位管理水平

内部控制能力直接体现了行政事业单位的管理状态，因为保障单位的各项资源运用及管理活动符合相关制度的要求，以此作为保障行政事业单位资源规模的重要机制是内部控制的重要功能定位[1]。因此，内部控制运行更加严密，可以体现行政事业单位领导层对单位管理能力的重视程度，从而有利于促使单位内部各部门强化对其相关职权范围内事项的管理[2]。同时，内部控制严密运行不仅可以防范风险，而且可以增强风险预警能力，约束风险产生的潜在因素，提升行政事业单位的管理能力。

1.2 有利于保证行政事业单位的履职水平

行政事业单位履行其职责必然需要借助一定物资基础，这些资源的损坏或流失势必成为行政事业单位履行职责过程中的物质性障碍，会对行政事业单位的工作效率产生负面影响。因此，减少单位内部物质资源的损坏及流失应成为行政事业单位管理工作的重点[3]。而内部控制体系建设则可以借助其内置的风险识别、风险预警和风险防范机制，及时纠正行政事业单位内部出现的资源浪费、侵占等问题，保证单位内部资源规模的完整性，这一优势是行政事业单位正常履行职责的保障，进而更好地提供社会公共服务。

1.3 有利于行政事业单位提升预算管理能力

行政事业单位的预算管理是针对财政预算拨款资金进行的管理活动，如果财政资金本身就受到不合理侵占，那么即便预算管理再合理，也难以实现对资金的科学配置。借助内部控制，可以实现对财政资源整个使用流程进行风险把关，及时发现财政预算资源的不正常流动现象，并进一步借助风险分析机制识别原因，通过反馈渠道使行政事业单位领导层知悉，采取管理措施，保证财政预算资金的安全，为提升预算管理能力提供条件。

2 行政事业单位内部控制问题与对策

鉴于内部控制体系的合理运行对于我国行政事业单位提供公共服务的能力的有效影响，有必要进一步探讨通过怎样的方式增强行政事业单位内部控制能力这一问题。但是，对于这一问题的分析需要基于我国行政事业单位内部控制运行的现状加以阐述，因此，本部分主要内容包括分析内部控制在行政事业单位运行中的风险并提出针对性应对途径两个方面。

2.1 行政事业单位内部控制的风险研究

2.1.1 内部控制动态管理能力不足

内部控制的动态管理能力是内部控制作用发挥的重要基础。之所以要将内部控制看作一个管理体系，不仅在于内部控制与其应用主体的各项活动实现了融合与对接，更在于内部控制能够自动完成从风险识别、风险预警到风险反馈的一系列风险管控活动。从这个角度看，如果内部控制不能充分实现其动态管理功能，将会极大地制约内部控制的风险管理功能的实现。因此，提升动态管理能力可以成为提升内部控制运行水平的重要突破口。

从我国行政事业单位的内部控制建设现状来看，其在动态管理能力建设方面仍存在一定完善空间。例如，内部控制的风险反馈能力有待提高。风险反馈是指实施内部控制过程中，将识别出的潜在风险及时反映给相关管理人员，以促使其及时采取约束措施的能力。风险反馈的存在使内部控制运行形成完整闭环。但从我国行政事业单位的运行现状来看，内部控制的反馈能力不足主要表现在风险反馈渠道受阻及风险反馈不及时性两个方面。

2.1.2 内部控制与预算管理结合程度不足

为行政事业单位的资产活动树立科学参照是预算管理的基本功能定位，从而进一步为行政事业单位的各项管理活动提供重要参考依据。与之相对应，内部控制建设的主要目标在于为防止行政事业单位资源、资产的流失，并为提高其利用效率提供基本的制度保障。预算管理与内部控制的具体手段各有所长，结合运用可以提高行政事业单位的管理效率和管理效果。但从我国行政事业单位在这方面所做的工作而言，可能还存在某些需要完善的方面：预算管理对于内部控制机制的辅助作用尚待提高。在我国某些行政事业单位内部，预算管理与内部控制结合的紧密程度略显不足，这使得内部控制体系对风险的识别标准与预算管理标准不统一[4]。但就现实情况而言，某些超出了部门预算的资源流动很可能蕴含潜在的管理风险，此时，如果预算管理不能与内部控制实现紧密沟通，则有可能出现这样一种情况：预算管理机制识别出某些资源流动超出了预算管理方案标准，并向领导层进行了反馈，但由于内部控制标准与预算管理标准存在明显差异，内部控制体系并未将这一活动纳入风险识别范畴，从而导致不能及时制止相关资源的流动进程，很可能导致某些资源、资产的流失。

2.1.3 内部监督与外部监督协调不足

对内部控制的监督是内部控制的重要组成要素。对行政事业单位而言，其监督力量主要来源于内、外部两个方面。内部监督力量主要来自单位内部设置的内部监督部门，而外部监督力量主要来源于政府的审计部门、社会性审计服务机构。但就我国行政事业单位对内部控制的监督状况而言，还需要进一步优化。一方面，我国某些行政事业单位的内部监督部门缺乏足够的独立性，其开展内部审计等工作的过程中可能会受其他因素的干扰，从而降低内部监督对内部控制工作的监督效能，这是造成某些行政事业单位内部控制缺陷的重要原因;另一方面，就外部监督而言，其监督效能的发挥同样有待进一步提高，目前，政府的审计是行政事业单位重要的外部监督，但政府部门的审计工作更多是定期进行，在识别某些潜在风险方面不够及时，从而给行政事业单位资源流失提供了可能。

2.2 行政事业单位内部控制优化路径研究

2.2.1 增强内部控制的动态管理能力

针对上述行政事业单位在内部控制动态管理能力方面的困难，试构建如下优化框架。

第一，定期测试内部控制反馈机制。通过模拟风险因素，观察行政事业单位内部控制运行的基本状况，同时重点关注内部控制机制在风险反馈过程中存在的信息溢出漏洞，尽量借助自动化程序实现对风险信息的传递，减少人为因素对于风险信息传递的干扰。

第二，引入大数据技术辅助内部控制反馈。大数据技术在信息处理及时性和信息保密方面具有天然优势，行政事业单位可以利用这一优势，提高内部控制的风险动态管理能力。

2.2.2 将内部控制与预算管理工作相结合

通过上述的情境分析可以认识到，内部控制与预算管理相结合的重要价值。因此，有必要进一步分析推动行政事业单位内部控制与预算管理相互结合的有效路径。

第一，求同存异，推动二者在基本识别标准方面的协调性。基本识别标准的协调是推动内部控制与预算管理结合的基本条件。不容忽视的是，内部控制与预算管理在具体方式和目标上可能存在差异，导致某些标准难以完全融合，其中一个有效的应对途径是对识别标准进行区间管理，即将内部控制与预算管理的某些识别标准置于一个统一的波动区间，当某一资源变动范围落入这一区间，则可以同时触发内部控制与预算管理的风险识别机制，从而达到共同应对潜在风险的效果。

第二，提升人力资源素质，培养复合型人才。内部控制与预算管理融合程度的提升必然伴随两个部门之间沟通协调频率的提高，此时就需要一些新岗位作为部门之间沟通的桥梁。因此，行政事业单位应当注重对兼顾内部控制与预算管理的复合型人才的培养，为进一步推动内部控制与预算管理的协调发展提供人力资源基础。

2.2.3 内部监督与外部监督相结合

针对上述内部控制监督方面的问题，提出如下对策。

第一，增强单位内部监督部门的独立性。这种独立性主要体现在机构的独立性及人员独立性两个方面。增强机构独立性，要求内部监督部门直接对行政事业单位领导层负责，而不是将其置于内部控制管理部门之下，这样可以避免其工作过程及判断受干扰。人员独立性是指内部监督人员不能同时兼任其他相关职位，如财务管理、内部控制、预算管理等相关部门职位，这有利于增强内部监督人员在履行职责过程中的独立性，提升对于内部控制运行过程的监督能力[5]。

第二，上级政府部门在可能的范围内，适度提高监督工作的频率。增强对下级行政事业单位监督工作的随机性，同时增强监督工作的频率，这样对于掌握内部控制的真实运行状况具有辅助作用，同时也可以增强行政事业单位内部控制运行过程中对潜在风险识别、处理的及时性，有利于及时弥补行政事业单位内部控制的运行漏洞，提高其内部控制质量。

3 结语

行政事业单位的发展不能脱离内部控制的正常运行，特别是随着新《政府会计制度》的不断深入实施，为了增强行政事业单位的管理能力，有必要进一步提升其内部控制的建设水平。对此，本文围绕行政事业单位内部控制问题与对策这一主题进行了深入探讨。通过研究发现，内部控制建设对于行政事业单位的意义在于保障行政事业单位的管理质量、履职质量、预算管理质量。进一步地，我国行政事业单位借助提升内部控制运行的动态性、协调内部控制与预算管理的协同作用、提升内部监督与外部监 督的水平3个方面  提升单位内部的内部控制水平。本文从传统的内部控制要素的角度出发，分析了约束行政事业单位内部控制的风险具体路径，深化了这一领域的研究主题，丰富了研究成果。

参考文献

[1] 张爽.论行政事业单位内部控制规范视角下之合同管控[J].中国集体经济，2020（9）：107-109.

[2]雷庆红.完善行政事业单位内部控制体系的思考[J].大众投资指南，2020（9）：2-3.

[3]潘鹏杰.行政事业单位内部控制影响因素分析及政策建议：基于H省问卷调查[J].教育财会研究， 2020（6）：77-82.

[4]刘玉廷，武威.行政事业单位内部控制的基本假设重构：对公共受托责任视角的突破和整合[J].财政研究，2019（3）：104-114.

[5]何永梅.论行政事业单位内部控制体系建设中存在的问题与对策[J].中国注册会计师，2019（7）：101-103.