论习近平法治思想中的严格执法

李小立

摘 要：习近平法治思想是在2020年的中央全面依法治国工作会议上所确立的全面依法治国的指导思想。严格执法在习近平法治思想中占据重要地位，也是习近平总书记立足我国执法工作实践所做出的体系化阐释。习近平法治思想中严格执法的价值包括严格执法是法治中国建设的重要环节、国家治理现代化的必然要求、法治政府建设的应有之义、维护法律权威的重要途径。习近平法治思想中严格执法的核心要义包括严格执法的保证在于党的领导、目标在于规范权力、价值在于公平正义、关键在于制度建设。习近平法治思想中严格执法的落实路径包括坚持以人民为中心的执法理念、深入推进执法体制改革、严格落实执法责任、加强执法队伍建设、抓住领导干部这个“关键少数”。

关键词：习近平法治思想;严格执法;全面依法治国;法治政府

在2020年11月16-17日召开的中央全面依法治国工作会议上，习近平法治思想被确立为全面依法治国的指导思想。习近平法治思想是继习近平强军思想、习近平新时代中国特色社会主义经济思想、习近平生态文明思想和习近平外交思想之后，被党中央确立的第五个以习近平命名的重大思想体系，其内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，对新时代全面依法治国工作具有重要的引领和推动意义。习近平法治思想的核心要义可以归纳为“十一个坚持”，其中“第八个坚持”是“坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。“第八个坚持”来源于党的十八大首次提出的“新法治十六字方针”，是对全面依法治国战略中立法、执法、司法和守法四个环节的重要部署。其中，严格执法在习近平法治思想中占据重要地位，也是习近平总书记立足我国执法实践所做的重要阐释。习近平总书记指出，“推进严格执法，重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题。”[1]习近平法治思想中的严格执法意义重大，需要法学理论和法治实践工作者认真学习、研究、宣传和践行。

一、习近平法治思想中严格执法的价值维度

习近平法治思想科学回答了我国全面依法治国的一系列重大理论和实践问题，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。从立法、执法、司法和守法四个环节上来看，一方面，严格执法是科学立法的重要承接环节，没有严格执法，科学立法的价值也难以彰显。“执法是把纸面上的法律变为现实生活中活的法律的关键环节”[1]，是将“文本上法律”转变为“行动中的法律”的关键环节，因此执法人员必须严格执法[2]。另一方面，严格执法也是公正司法和全民守法的重要联动环节，能为公正司法和全面守法提供表率、引导和基础。因为，全面依法治国是一项系统工程，各个环节和要素之间具有协同性、配合性和互动性。从习近平总书记关于严格执法的相关论述，结合我国理论和实践界关于严格执法的基本认识，可以将习近平法治思想中严格执法的价值概括为以下四个方面。

（一）严格执法是全面推进依法治国的重要环节

法治是人類文明进步的主要方式和重要标志，法治建设的程度很大程度上决定着一个国家的发展水平。综观古今中外的历史，法治建设在任何一个国家都被视为治国理政的一项重要工作。我国有五千多年的历史文化，自奴隶制国家的建立就开始重视立法、执法和司法工作，尽管那时的法制与今天的法治不是同一范畴，但也为当今的法治发展积累了一定的制度和文化经验，也提供了一些应引以为戒的历史教训。党的十八大以来，习近平总书记在多次讲话中都强调严格执法在推进全面依法治国中的重要性，党的十八届四中全会通过的《关于推进全面依法治国若干重大问题的决定》又再次重述了“新十六字方针”在全面推进依法治国中的重要性。习近平总书记在主持中共十八届中央政治局第四次集体学习时也强调“全面推进依法治国，必须坚持严格执法。法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不纠，那制定再多的法律也无济于事”。[3]2021年1月10日，中共中央正式印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》再次明确提出“建设法治中国，必须深入推进严格执法”。这表明，严格执法已经成为全面推进依法治国的重要环节和重点任务，也决定着法治中国建设的进程和水平。

（二）严格执法是国家治理现代化的必然要求

党的十八届三中全会提出了“国家治理现代化”这一全新的决策部署和政治命题，并将其分为国家治理体系现代化和国家治理能力现代化两个层面。党的十九届四中全会专门就推进国家治理体系和治理能力现代化出台了重要决定，并从党的领导、政治、经济、文化、人才、军事、外交等多个方面阐述了国家治理现代化的显著优势。国家治理现代化是一个国家制度执行力的典型体现，也是国家各项事业发展的目标要求。要推进国家治理现代化必须依法治作为依托，只有法治强，国家治理才能强。历史发展的实践证明，法治是最好也是最有效的治理方式，法治自身就包含善治的内容。习近平总书记指出，“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。”[4]从我国法治建设的实践来看，法治是党领导各族人民治国理政的最主要方式，也是国家治理最为强大的制度根基。只有在法治轨道上推进国家治理，才能实现国家治理的现代化。可以说，法治是实现国家治理现代化的重要标志，也是推动国家治理现代化的基本动力。党的十九届四中全会决定指出，“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。而中国特色社会主义法治体系的重要组成部分就包括严格执法，因此严格执法是国家治理现代化的必然要求。尤其是当前我国正处于中国特色社会主义新时代，社会的主要矛盾发生变化，导致国家治理面临一系列的问题，如劳资纠纷多发、贫富差距扩大、环境污染严重、暴力征地拆迁等，对执法机关发挥职能带来了严峻挑战。在此背景下，执法机关只有坚持严格执法，才能满足人民群众对公平正义的迫切要求，也才能维护社会和谐稳定，为实现国家治理现代化提供坚实的群众基础和环境保障。

（三）严格执法是法治政府建设的应有之义

“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”是习近平法治思想中的“第七个坚持”。党的十八大第一次提出“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的要求，从而使我国法治建设的面向更为科学系统。法治政府是法治建设的关键，它意味着政府的各项权力必须在法治轨道上运行，更强调对政府权力的控制;法治社会是法治建设的基础，强调社会的自主自治;法治国家是法治建设的目标，强调良法善治的国家状态。其中，法治政府建设的内涵包括职能科学的政府、权责法定的政府、执法严明的政府和守法诚信的政府[5]。事实上，实现法治政府的目标最初出现在2004年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》，其提出要利用十年左右的时间基本建成法治政府;2015年中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确提出，到2020年基本建成法治政府，并将法治政府的内涵概括为“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”六个方面。这不仅表明，法治政府的概念从国务院提出到党的十八大、十八届四中全会、十八届五中全会都是一脉相承的，而且严格执法作为法治政府建设的应有之义始终没有发生改变。正如习近平总书记所言，“各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。”[6]

（四）严格执法是维护法律权威的主要途径

法律的权威来源于人民群众的内心信仰和自觉服从，而非是对法律制度外在强制的被动遵守。法律权威的确立是多个层面共同作用的结果，高质量的立法、严格的执法、公正的司法、有效的法律监督都能够确立法律权威，也能够维护法律的尊严。理论和实践表明，如果执法不严格，存在法外设权、因人执法、权力寻租等现象，那么法律就将成为“纸老虎”和“稻草人”，法律的权威也无从谈起。可见，要维护法律的权威，必须抓住严格执法这一重要环节，才能在全社会形成对法律的尊崇。举例而言，目前关于严格执法存在问题最多的是在如何正确处理政府与市场的关系方面，不少执法机关在市场监管过程中没有科学界定职权和职责，甚至充当了“裁判员”和“运动员”双重身份，人情执法、金钱执法的事情常有发生，以权谋私和谋利的行为严重侵犯了法律的权威。对此，习近平总书记指出，“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”[11]同时，严格执法不仅是对法律的最大尊重，而且也是公正司法的表率，还是最有效的普法方式。正如有学者所言，“严格执法来保证社会主义法律体系的完整性、检验社会主义法律体系的有效性、明确社会主义法律体系的局限性”[12]。因此，作为维护法律权威的主要途径，行政机关在执法过程中应始终坚持“严”字当头，并积极塑造行政机关和人民群众不愿违法、不能违法、不敢违法的良好法治氛围。

二、习近平法治思想中严格执法的核心要义

“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行”（张居正《请稽查章奏随事考成以修实政疏》）。从中国特色社会主义法治体系的建设来看，法律的生命力和权威性均在于法律的有效实施，而执法是法律实施的主要面向和重要环节。党的十八大以来，习近平总书记从全面依法治国的角度出发，针对我国当前执法工作发表了一系列重要论述，构成了习近平法治思想中严格执法的理论体系。习近平法治思想中严格执法的核心要义体现在四个方面。

（一）严格执法的保证在于党的领导

党的领导是全面依法治国最根本的保证，也是严格执法的最重要保障，这是由党的性质、地位和目标所决定的。习近平总书记指出，“立法、执法、司法、守法等方面都存在不少薄弱环节，法治领域改革面临许多难啃的硬骨头，迫切需要从党中央层面加强统筹协调。”[7]党的十八届四中全会也明确指出，“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任。”建党百年来，中国共产党领导全国各族人民不断创造我国法治建设的辉煌成就，也实现了执法工作的突破性发展，如执法体制改革稳步推进、执法队伍建设不断加强、执法公信力不断提升、执法公开程度日益提高等。但随着法治建设的深入推进，人民群众对执法工作的要求也越来越高，严格、规范、公正、文明执法成为新時代执法的基本要求。遗憾的是，我国执法工作中存在的问题尚没有彻底解决，如执法不严、暴力执法、隐蔽执法、滥用执法权等，对执法行为的公信力产生了较大的破坏作用。一个典型的例子就是，在我国进行的扫黑除恶斗争中发现，不少地方的黑恶势力长期从事敲诈勒索、暴力讨债、垄断经营等违法活动，但长期没有受到应有的法律制裁，甚至有执法者为其充当保护伞，严重扰乱了社会秩序，侵犯了人民群众的生命和财产安全。党对我国法治建设的领导是全方位的领导，而对于执法工作的要求是保证执法。严格执法能否得到落实，最根本取决于党的领导。一是党通过强化对执法机关的政治领导、思想领导和组织领导，为严格执法提供正确的方向;二是党通过对领导干部的管理来实现对执法权的监督，为严格执法提供组织的保证;三是党通过决策部署强化执法理念、执法原则、执法机制，为推进严格执法工作进行系统的顶层设计。

（二）严格执法的目标在于规范权力

严格执法所针对的对象是行政权，其行使的主体主要是各级人民政府及其组成部门，也包括具有行政管理职责的社会组织。行政权与立法权、司法权、监察权、军事权构成我国国家权力的基本结构，但行政权相比其他权力而言，其涉及的领域更为广泛、行使的主体广泛、具体行为多样、对人民群众的影响也最为直接。行政机关由权力机关选举而产生，行政权来源于立法权的授予，因此行政权的主要目的是对通过执行法律来加强社会治理，营造良好的社会秩序和法治环境。据有学者统计，“我国约有80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规，都是由行政机关来执行。”[8]因此，如何行使好行政权，保证其在法治的轨道上运行，既关涉到我国法治建设的成效，也影响到经济社会的发展。这就需要加强对行政权的规范，科学界定行政权行使主体的职权和职责，明确行政权行使的方式、程序和权限，保证行政权能够做到“法定职责必须为、法无授权不可为”。习近平总书记指出，“国务院和地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关，作为国家行政机关，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，要规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法。”[9]由此可以看出，严格执法的落实需要规范政府行为，说到底就是要以规范行政权力为目标，实现该权力的依法设定、依法行使、依法制约和依法监督。权力是一把双刃剑，依法行使就能造福于民，违法行使则会祸国殃民，这是几千年来的历史发展实践所证明的真理。

（三）嚴格执法的价值在于公平正义

习近平总书记在2016年主持中央全面深化改革领导小组第二十四次会议时指出，“树立执法为民理念，严格执法监督，解决执法突出问题，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义”，其后在2019年全国公安工作会议上强调，“公平正义是执法司法工作的生命线”。可见，公平正义是习近平法治思想中对严格执法的价值定位，也是对我国当前行政执法工作的基本要求。只有通过严格执法，才能促进社会公平正义的实现，也才能让人民群众真实体会到执法为民的温度。“如果执法不严、执法不公，该处罚的不处罚或者同事不同罚，甚至办关系案、人情案、金钱案，社会就失去了最起码的公平公正。”[10]法律是国家意志的体现，也是人民意志的反映，严格执法就是在贯彻落实国家和人民的意志，如果允许法律之外特权的存在必然会动摇法律的根基、破坏国家的秩序、损害人民的利益，从而促进社会公平正义的目标也将落空。

（四）严格执法的关键在于制度建设

一般而言，一项决策部署的贯彻落实既需要能力建设，也需要制度建设，因为制度往往带有根本性和全局性的优势。但对于执法行为而言，制度建设的地位更为重要也最为紧迫。对此，习近平总书记曾指出，“做到严格执法、公正司法，还要靠制度来保障，让执法司法权在制度的笼子里运行”。当前，一方面，一些执法机关对社会上的违法行为还没有实现有效的责任追究，没有履行好对外执法的职责;另一方面，执法机关违法执法的现象还大有存在，没有履行好对内执法的职责。这些都是需要加强制度建设才能够消除的，这也是贯彻落实习近平法治思想中严格执法部署的重要内容。习近平总书记指出，“对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓深恶痛绝，必须下大气力解决。”[11]总体来看，习近平法治思想中的严格执法在制度建设上主要体现为以下几个方面：一是深入推进执法体制改革，建立健全科学规范的执法制度体系，合理配置政府的执法职权和职责，避免错位、越位和缺位现象。二是健全重大行政决策程序，推动重大行政决策的科学化、民主化和法治化。2019年国务院制定的《重大行政决策程序暂行条例》就是贯彻落实习近平法治思想中严格执法内容的一项重大制度建设成果。三是严格落实执法责任制，“坚持有权必有责、有责要担当、失责必追究”的原则，明确执法主体的个人责任和组织责任，倒逼严格执法的实现。四是及时清理不合理规定，包括与执法有关的法律、行政法规、地方法规、部门规章、地方政府规章和各类规范性文件中的不合理规定，着力解决现有规定中的不合法、不合理和相冲突问题，为严格执法提供科学的依据。

三、习近平法治思想中严格执法的落实路径

在我国当前的执法实践，虽然严格执法在逐步加强，执法效果在不断提升，但与习近平法治思想中严格执法的要求还存在一定距离，有法不依、执法不严、违法不纠的问题还没有彻底解决。导致这一问题出现的原因是多方面的，但主要为执法机关法治思维与法治意识不强、执法体制机制滞后、执法队伍专业化水平不高、对执法的依据把握不准等地，使严格执法要求在实践中走了样、变了味。要深入推进法治中国建设，“执法是基础，决不能放松。事实上，严格执法是营造公平竞争和发展环境的重要手段。”[12]笔者认为，在贯彻落实习近平法治思想中的严格执法部署方面，应当做到以下四点。

（一）坚持以人民为中心的执法理念

以人为本不仅是科学发展观的核心内容，也是党和国家全心全意为人民服务的根本体现。以人为本在习近平法治思想中的重要表现就是“坚持以人民为中心”，这是习近平法治思想中的“第二个坚持”。全面依法治国不仅是党和国家的事业，也是人民的事业和期盼，离不开深厚的群众基础作为保障。可以说，为了顺利实现全面依法治国，必须坚持为了人民、依靠人民、服务人民，以维护人民群众的根本利益作出发点和落脚点。对于严格执法工作而言，是以人民为中心的必然要求，“规范与控制行政权力，本质上也是为了保障人民的利益”。[13]因为，执法机关及其工作人员都是由人民通过直接选举或者其代议机关的间接选举而产生，并接受人民的委托来行使行政权力。只有这项权力被用来惩处违法行为、维护社会秩序和保障人民利益，才能保证权力授予和行使的正当性。以人民为中心的执法理念必须在严格执法方面加以全面贯彻落实：一方面，对于明显的执法违法行为必须加以及时制止和纠正，通过对违法行为的控制来避免人民权利受到行政机关的侵害;另一方面，对属于执法过程中侵害人民权利的行为应当及时规范和打击，通过对社会秩序的维护来保障人民的权益。

（二）深入推进执法体制改革

严格执法的价值除了上文所提出的公平正义以外，还包括提高执法效率。公平和效率虽然是一对相互冲突的价值，但在法治领域是可以同时兼顾的，单纯追求任何一个方面都可能会导致执法效果大打折扣。深入推进执法体制改革贯彻落实习近平法治思想中严格执法的应有之义，也是党和国家一直关注和重点部署的工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视执法体制改革问题。尤其是党的十八届四中全会决定对此项部署进行了系列安排，提出“据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量”的目标和要求。事实上，深入推进执法体制改革已经成为我国落实“四个全面”战略布局的内在要求，也被作为完善政府依法治理体系和提高政府依法治理能力的重要举措。目前而言，从严格执法的角度深入推进执法体制改革，需要重视以下问题：一是全面推行执法公示制度，对执法依据、主体、权限、程序、决定等信息依法公示，以公开促进公正，以公开接受监督;二是全面推行执法全过程记录制度，运用现代技术手段加快数字政府建设，切实提高严格执法的准确度和可行性;三是健全重大行政决策程序和重大执法决定法制审核制度，建构系统完善的执法制度体系，确保每项执法活动有章可循;四是完善执法依据，加强政府立法和规范性文件制定的科学性、民主性和合法性，为严格执法提供法制保障。

（三）严格落实执法责任

有权必有责，有责必履职，渎职必追究。党的十八届四中全会决定明确提出“全面落实行政执法责任制”，要求各级人民政府及其工作部门、执法人员必须强化执法责任，健全责任追究机制，对执法过程中的非法干预、地方保护主义、部门利益和执法腐败现象要严格依法处理。习近平总书记指出，“该严格执法的没有严格执法，该支持和保护严格执法的没有支持和保护，就是失职，那也是要追究责任的。”[14]在习近平法治思想指导下，严格执法需要依靠落实执法责任得以实现，这也是维护政府公信力的基本要求。一方面，落实执法责任的前提是执法过程中存在着违法行为，具体可以分为“执法机关与当事人合谋实施违法的积极作为型违法，执法机关监管松软、怠于行使监督管理的不作为型违法”。[15]另一方面，落实执法责任的前提也包括政府执法的不作为问题，对于人民群众反映比较强烈的问题不回应，对相关的投诉举报不反馈，对违法行为的不依法惩处。针对落实执法责任问题，需要加强发挥社会的监督职能，以及行政机关内部的监督职能，具体包括建立行政执法日常检查监督机制，健全执法行为投诉举报制度，建立执法人员干预和插手案件办理处理制度，健全执法过错纠正和责任追究程序，实行错案责任倒查问责制等。

（四）加強执法队伍建设

法治队伍是法治建设的主体，也是法治责任的担当。建设一支高素质的法治工作队伍不仅是全面依法治国的重要面向，也是习近平法治思想的内容之一。习近平总书记多次对政法队伍建设作出重要指示，他指出“实施依法治国基本方略、建设社会主义法治国家，必须有一支高素质队伍”，并提出“政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬”的明确要求。法治队伍包括立法队伍、执法队伍、司法队伍、法学教育队伍、法治宣传队伍、法学研究队伍等，但“目前法治队伍建设中还存在人才培养机制不完善，职业化、专业化程度不高，激励保障制度不健全，监督问责不到位等问题，亟待加以解决。”[16]在我国当前的执法工作中之所以出现执法不严格问题，除了受制于体制机制的影响外，执法队伍的素质也起到了很大的决定作用。因此，建立职业化、专业化、规范化的执法队伍要求执法人员必须具有崇高的执法职业道德、扎实的执法专业知识、丰富的执法工作经验，同时在执法过程中应当注重调查、善于沟通、严格履职，做到以事实为根据，以法律为准绳。执法队伍既具有国家机关工作人员的身份，同时也是普通的人民群众，其素质的高低直接影响着严格执法的水平，也影响着社会其他群体守法的观念。因此，贯彻落实习近平法治思想中的严格执法，必须加强执法队伍建设，以从源头和主体上解决有法不依、执法不严的问题，克服随意执法、粗放执法、执法不公等的现象。

（五）抓住领导干部这个“关键少数”

“坚持抓住领导干部这个‘关键少数”是习近平法治思想中的“第十一个坚持”的表述，也是实现全面依法治国的关键所在。因为领导干部是法治工作的部署者、引领者、推动者和执行者，如果领导干部不带头践行法治，那么对别人提出的要求也缺乏权威性，自然不会引起社会的呼应。抓住领导干部这个“关键少数”的基本要求有四个方面：一是必须带头尊崇法治、敬畏法律;二是必须带头学习法律、掌握法律;三是必须带头守法、捍卫法治;四是必须带头厉行法治、依法办事[17]。对于贯彻落实习近平法治思想中的严格执法而言，领导干部尤其是行政机关的领导干部需要做到以下几个方面：第一，带头深入学习习近平法治思想，全面理解习近平法治思想中严格执法的目的、意义、方式、程序等内容，发挥领导干部在带头严格执法方面的表率作用;第二，发挥落实严格执法要求的组织领导职能，加强本单位本部门各项执法工作的指导、规划、审核、决策，彻底摒弃长官意志、以言代法、以权压法;第三，不断提高依法行政的能力，提高运用法治思维和法治方式的意识，深入推动执法制度改革，不断健全执法工作机制;第四，自觉遵守法律、捍卫法治、依法办事，发挥尊法学法守法用法的模范作用，通过自身行为引导和影响广大执法人员，形成严格执法的良好环境。

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