惯性与逆转：发挥国有企业党组织纠正内部组织失灵特殊功能的思考

摘 要：新时期如何把党的领导融入公司治理的各个环节，发挥国有企业党组织的功能和作用是当前国有企业治理改革的重要议题之一。交易成本的现实存在决定了经济组织形式从市场制到层级制的逐步演化，层级制下内部组织存在大量交易成本，甚至会产生内部组织失灵问题，进一步分析了内部组织失灵对公司治理的影响;并剖析了内部组织失灵惯性对国有企业党组织参与公司治理的影响。因此，逆转和纠正内部组织失灵，必须加强党组织的组织创新功能，构建中国特色国有企业治理理论;发挥党组织公司治理结构的完善功能，明确国有企业党组织的公司治理定位;发挥党组织的制度创新功能，建章立制，依法依规有序参与国有企业治理;突出党组织企业文化的塑造功能，构建国有企业多元治理文化。

关键词：国有企业;交易成本;党组织;内部组织失灵

近年来，如何有效推进加强党的领导是中央和地方国有企业深化改革的热点议题，尤其从党的十九大之后从中央企业到地方国有企业都在着力贯彻和落实加强党的领导，正如哈耶克所说，经济组织的主要问题是适应问题，适应是通过市场价格机制而自发实现;而组织理论的代表人物巴纳德则认为适应是組织的核心问题，并且是有目的的合作性适应。直觉告诉我们，简单治理结构应当调节简单交易问题，同时复杂治理结构应当留给复杂交易[1]12。但是，经济组织的运行也是有交易成本的，也会产生组织失灵问题，国有企业党组织嵌入公司治理能降低组织内部交易成本吗？能逆转和纠正内部组织失灵问题吗？这是需要我们认真思考的。因此，本文着重从如何突破惯性，实现逆转和纠正内部组织失灵的角度考察国有企业党组织的特殊治理功能。总而言之，如何通过加强党的领导提升新时代国有企业治理效率是一个极具实践性和挑战性的新课题。

一、交易成本与内部组织失灵

自从科斯（1937）在《企业的性质》一文中提出“价格机制运转下企业为何存在？”这一看似不奇的“惊天之问”，却为我们重新审视市场与企业以及企业治理提供了无限遐想，其后威廉姆森、德姆塞茨、诺思、阿尔钦等人沿着这一思路开创了交易成本经济学以及新制度经济学，其核心的思想是：交易成本广泛存在于经济组织中，为了降低交易成本，提升组织效率，必须把交易和制度纳入分析单位进行研究。

（一）交易成本对经济组织形式选择的影响

交易成本经济学的观点认为，市场交易是有成本的，而企业组织可以节约交易成本，一旦市场交易成本高于企业内部组织交易成本时，市场交易就会停止转而寻求企业内部交易，但企业内部也存在交易成本，进而经济组织形式需要在不同的交易成本比较下进行权衡。因而，经济组织形式常常有以下几种：

1. 市场制。古典和新古典经济学以价格机制为中心，强调市场作为经济组织的一种形式，只要价格机制发挥作用，市场均衡就会自发实现，从而达到帕累托最优状态。市场交易价格对资源配置发挥作用，具有天然的激励性，但是，这里市场制隐含的几个假设：（1）交易双方是完全理性的;（2）市场中买卖双方众多，且交易是同质的;（3）市场交易信息是完全充分的;（4）市场交易双方不存在长期依赖关系。对于简单的交易，市场具有无可比拟的自发适应性优势，比如：中间品、劳动、资金等，这些如果市场供给充分，通过签订一系列短期合同购买中间品和劳动力，通过债券而非股权来获得资金，通过购买往往可以节约大量管理成本和交易成本，这时市场制就是明智选择。

2. 混合制。市场制中的交易是同质无差异且是短期的，交易的买卖双方分散且众多，但是，一旦随着市场交易重复发生的频率和次数的不断增多，以上市场制的四个假设将难以实现，进而会使交易的不确定性大大提升，并且为了维持长期交易所进行的专用性资产投资也会提高，而专用性资产将会使双边依赖关系形成，“独我一家”现象产生，进而带来契约风险，交易成本提高，单纯的市场制也难以为继。为了适应长期交易活动，混合制就会成为经济组织的另一选择，伴随而来也就是买卖双方签订各种的长期合同、采购协议、互惠交易、特许经营、排他性协议等，因为长期且不完全契约的客观存在，双边依赖关系的维系不仅靠法律、规章制度，还要利用一系列行政手段，比如：财务公开、信息披露、争端协调以及业务主管人员对接等，这些都实质上引入了行政指令，也就是说混合制增强了经济组织的合作性适应，但却损失了市场的激励性，降低了组织的自发性适应。

3. 层级制。一旦双边依赖关系确立，混合制即使有各种法律、规章制度以及行政手段来维持长期合约的履行，但是交易成本会大大超过混合制的各种适应成本，其中最为显著的原因来自专用性资产、不完全信息、“敲竹杠”以及机会主义，在混合制下由于协调成本、监督成本、诉讼费用以及法律制度缺陷等会导致交易成本高昂。因此，混合制会逐步走向层级制，纵向合并和横向合并成为经济组织形式的理性选择，其中最典型的就是“通用从参股到兼并费雪”的案例。就双边适应而言，层级制相对混合制的一个优势就是，内部契约可以更加不完备，更重要的是，在企业内部，对重大扰动的适应，其成本更小[1]106。层级制一方面可以通过指令快速内部协调争端，可以大大节约资源和费用做到快速合作性适应，另外，层级制的内部组织的激励，如：职位、荣誉、分红等可以提高内部组织的自发性适应。因此，虽然交易从市场制逐步走向层级制也会产生越来越多的官僚成本，但是由此而促进双边适应的收益和节约的交易成本远远高于官僚成本，这也就是为何在市场经济条件下层级制的经济组织形式广泛存在的缘由。

（二）内部组织失灵在公司治理中的表现

如前文所述，不同的经济组织形式都会存在交易成本，从市场制到混合制再到层级制的演化，随着交易的规模、频率和数量的不断增加，双边依赖关系的不断增强，层级制在控制组织交易成本上的优势就越来越突出，但是并非企业层级制组织生产经营活动就没有交易成本，相反随着纵向一体化程度不断提高和规模不断扩大，内部组织层级不断增多会带来交易成本增加，甚至会导致内部组织失灵现象。内部组织失灵在公司治理方面的表现主要有以下几方面：

1. 沟通障碍。在公司治理中，良好的纵向和横向沟通是组织有序高效运转的基础。但由于不完全信息的现实存在，就如市场制中交易双方难以获取全部真实信息一样，在公司治理中由于层级不断增多也会产生信息失真问题，导致沟通障碍和扭曲。沟通扭曲可能采取主动和防御的形式。防御型的扭曲是指，下属可能对上司说他喜欢听的话;主动型的扭曲是指下属向上司汇报自己想让他知道的事情[2]。另外，有些员工或经理人员以及非正式组织出于个人利益或小团体利益，会利用沟通障碍散布虚假信息、谣言，乃至泄露公司商业机密等，做出对企业不忠的行为。由于企业各层级之间沟通障碍的存在，导致上级对下级的真实工作情况难以掌握，进而对生产经营活动下达指令就会产生偏差，导致公司治理就会产生混乱。

2. 经理人员串谋。随着企业规模不断扩大，层级也会不断增多，层级中的官僚（或者经理）相应就会增加，不仅官僚成本（即各部门之间协调沟通成本）增加，而更为重要的是经理人员的目标往往并非天然的与公司目标一致，层级制中的经理人员会进行一些“自利”或者“互惠”的串谋。这主要表现在公司治理的两个方面：一方面，公司内部采购引发经理人员“互惠”交易。由于企业纵向一体化发展，很多中间品就会产生内部采购，理论上这种内部采购是通过层级指令完成的，但实际上由于生产活动的复杂需要相互之间的配合，经理人员之间的“互惠”交易就会应运而生，这种“互惠”并非价格对等的，而实质上是以公司利益为代价换取“相互支持”的串谋，就是“投桃报李”式的利益交换;另一方面，经理人员之间利益聚合，形成“自利”小团体。企业规模的扩大，层级增多带来信息收集和分配的复杂，机会主义和“自利”倾向，导致经理人员之间会形成利益聚合，串谋信息的收集和分配，形成利益小团体，原先层级制的合作性适应的优势被寻求回报的“自利”行为替代。一旦企业的个体成员之中出现与企业疏远的情形，小群体甚至可能在微妙却非常重要的方面成为与企业敌对的力量[3]148。这些都将导致企业内部组织交易成本激增，导致内部组织失灵现象。

3. 决策目标分散。随着企业规模的扩大，公司治理的层级和结构就会不断增加，但客观上也带来了各层级各部门的目标和追求也会大不相同，进而会导致企业整体决策目标分散，这主要由以下几方面引起：第一，有限理性。由于組织中决策者的有限理性问题，就会导致其控制范围也有限，因而会依赖于层级增加，但层级增加又会引起内部组织的沟通障碍和经理人串谋等问题，导致组织内部目标分散，就如Boulding（1966）所言“组织越大、越具权威性，最高决策者在一个纯粹的想象世界中经营的可能性也越大”，这种扭曲是规模增加而收益递减的最终原因[4]。其中，交易成本的增加是诱发收益递减的重要原因;第二，权力的争斗。组织形式中市场制具有良好的自发性适应，通过价格机制能较好解决公平问题，而层级制虽然具有较市场制更好的合作性适应，但是对解决组织中的公平问题却是“有心无力”的，重要的原因是组织各层级各部门的资源配置是靠指令（权力）而非竞争（或曰绩效），因此，内部组织中的权力的获取无论对个人还是部门是至关重要的。因此，在权力的争斗中，企业的利润最大化目标被“自利”或子群体目标替代，公司治理的决策目标在各层级间会逐步分散化，这又会致使各层级间的交易成本增加，内部组织运转失灵。

4. 组织激励约束弱化。尽管在层级制的组织形式中，企业通过一体化发展向员工、供应商、经理人等提供了长期契约，形成了有利于合作性适应的长期激励，但是，现实中随着企业规模的扩大，组织面临激励约束弱化的倾向。第一，组织激励弱化。虽然层级制组织可以提供良好的合作性适应，但是这是一个静态的角度，随着市场竞争的激励，规模经济的边际收益会逐步下降，企业要想取得竞争优势，必须要进行创新，而层级制弱化了创新激励。从技术创新上说，由于有长期的雇佣契约员工的技术创新动力不足，另外，层级制中的技术创新无法像市场制那样来由市场“定价”，技术员工往往要么“磨洋工”要么“敲竹杠”;而从组织创新来看，企业规模的不断变化，组织结构也应不断创新，以更加适应企业发展，但是，组织沉淀成本、组织机构的延续性以及经理人权力的维系，都将使得层级中的部门和经理阻碍和延迟组织创新以达到“自利”目的;第二，组织约束弱化。企业规模的扩大，层级的不断增多，为了监督各层级各部门工作，内部扩张偏好会逐渐形成，新的部门和岗位不断涌现，而内部层级制组织强调的是服从和按指令办事。从公司治理来看，会导致公司高管越来越不受下层人员的控制和约束，甚至会变得“高高在上”，加之信息沟通障碍，公司治理逐步演变为少数人对多数人的“命令”，而这些都会大大增加内部组织的交易成本，导致内部组织失灵。

二、内部组织失灵惯性对国有企业党组织参与公司治理的影响分析

如前文所述，内部组织失灵问题在公司治理中广泛存在，而国有企业层级多，委托代理链条较长，一旦内部组织失灵问题也会惯性存在，必然会对国有企业党组织参与公司治理的产生诸多影响，其主要表现在以下几方面：

（一）国有企业层级组织关系恶化，导致公司内部治理低效

层级制是当今世界经济组织的普遍形式，其主要优势在于能很好地平衡自发性适应和合作性适应问题，从而可以节约企业内部的交易成本。但是，传统的西方企业理论主要从生产经营管理流程来设计各个层级及其相互关系和运营机制，并没有把党组织嵌入到公司治理之中。历史的经验证明，在内部组织失灵的环境下国有企业公司治理低效，主要表现以下几方面：

第一，国有企业内部层级组织关系恶化。在不确定条件下，尤其是少数交易者之间进行交易，层级制交易比市场制更具优势，而这种优势仅仅是一种潜力，要想把这种潜力真正发挥出来还要依赖于层级设置合理、有效的激励和控制等，而如果这些做不到，不仅潜力难以发挥而且会产生组织失灵。当前，国有企业党组织参与公司治理最直接面对的问题就是层级组织关系恶化的倾向，主要源自两个方面：一是，权力的配置。历史上曾出现的“书记大还是厂长大”，演变为当今“党委大还是董事会大”的问题，由此带来组织之间关系紧张甚至争权夺利;二是组织关系的混乱。党组织参与公司治理对组织关系的协调和整合是一个难题。原先的组织协调的核心是围绕董事会、股东会和总经理（或法人代表）的决策和指令展开的，而党组织参与治理之后，各层级需要进一步加强协调。

第二，國有企业组织交易成本激增。由内部组织间关系恶化带来的直接影响就是内部治理的低效。组织关系恶化会导致组织各层级间沟通障碍，无论是自上而下的指令传达还是自下而上的信息传输都会出现障碍，从而导致企业内部交易成本激增，国有企业组织内部治理低效，交易成本激增，主要表现在两方面：一方面，经理人机会主义倾向抬头。在国有企业党组织参与公司治理之后，由于权力和责任的配置不合理，经理人的机会主义倾向会抬头，把企业的难题推脱给党组织，甚至经理人合谋软磨硬抗党组织的一些重大决策;另一方面，企业决策缓慢，执行不力。内部组织失灵会带来国有企业各层级间不同意见的协调成本增加，会导致企业决策缓慢，在执行过程中，各层级由于机会主义倾向，也会推诿扯皮，寻求自身和部门利益最大化，对企业决策执行不力，最终致使交易成本提高，内部治理低效。

（二）削弱了国有企业党组织治理能力，限制了国有企业扩张边界

新古典经济学企业理论把企业看成生产要素的函数关系，而交易成本经济学则把交易作为分析单位纳入进来，因而，企业边界不再仅仅取决于技术，企业的各种复杂交易的治理能力将成为决定企业边界的重要因素。内部组织失灵将会严重弱化企业治理能力，进而影响企业的扩张边界，主要表现在以下几方面：

第一，内部组织失灵引起国有企业治理结构复杂化，导致党组织治理能力弱化。以前对党组织的“政治核心”的定位，使得党组织在国有企业治理中具体经营业务的参与很少，实际对公司治理结构设置的影响也较小。在2015年之前的很多国有企业治理结构改革中较少把党组织作为完善治理结构的重点，更多的是以市场化取向为主。近年来把党组织嵌入国有企业公司治理之中，会引起公司治理结构的变化，为了理顺党组织参与的方式和途径，公司治理结构必然会较之以前更加复杂，而在内部组织失灵的环境下，治理结构的复杂化并不一定会带来治理能力的提升，反而会导致沟通扭曲、机会主义、层级间追求小群体目标等问题，导致内部组织交易成本增加，使得企业出现交易规模不经济，企业扩张反而出现收益递减，限制了国有企业扩张边界。

第二，党组织的角色和功能定位不准，导致治理效果欠佳。“政治核心和领导核心”是新时期党和国家对党组织参与国有企业治理的基本要求。在公司治理的实践中，还需要因地制宜、因企制宜，在国有企业分类改革分类治理的大背景下，不同国有企业的党组织如何在自己企业准确定位自己的角色和功能，对参与有效性具有重要影响。在内部组织失灵条件下国有企业党组织参与公司治理直接影响参与的效果和有效性：一是，对应该参与的关键领域和问题把握不准。党组织参与公司治理不能事无巨细，也不能当“甩手掌柜”，当前公司治理实践中国有企业党组织对自己的角色定位有不明确的现象，尤其对哪些关键领域和问题必须参与，哪些可以不参与还认识不到位，可能会导致内部组织摩擦不断，交易成本增加;二是，参与存在形式化和流程化倾向，功能性参与不够。由于内部组织失灵，导致角色定位不准，公司治理中党组织形式化流程化的参与日益增多，党组织参与似乎无处不在，但是功能性参与不够，真正涉及国有企业的重大改革、企业战略规划以及兼并重组等问题却参与的“蜻蜓点水”，这些都直接或间接影响党组织参与国有企业治理的效果。

（三）影响国有企业党组织参与公司治理的有效性

国有企业党组织嵌入公司治理是否有效，关键要比较党组织参与前后内部组织的交易成本的变化。在我国党组织的政治威信可以提供可信承诺，党组织参与国有企业治理可以有效降低内部组织间的交易算计，从而促进内部交易成本减少，但是如果出现内部组织失灵，不仅交易成本会增加而且反过来影响国有企业党组织的威信，又进一步阻碍了党组织的治理功能的发挥，形成恶性循环。内部组织失灵对国有企业党组织公司治理参与的有效性的影响主要表现在两方面：

第一，党组织参与公司治理不被看重。从20世纪90年代开始，国有企业治理改革基本是围绕建立现代企业制度和市场化改革取向，典型的治理结构改革从“老三会”（党委会、职代会和工会）向“新三会”（股东大会、董事会、监事会）转变，党组织在这几十年的国有企业改革中尤其是在公司治理中的地位和作用实际上是逐步下降的。虽然从2015年开始，国有企业党组织的作用再次被重视和提高到新的高度，但是在当前普遍的“新三会”的治理结构框架下，党组织参与治理如何得到有效保障本身是个难题。最突出的问题就党组织参与公司治理不被看重，最直接的表现就是党组织参与被敷衍对付，甚至是“你说你的，我做我的”，难以有效参与公司治理。

第二，党组织能否持续参与公司治理被怀疑。在一个层级制经济组织中，稳定的组织层级关系依赖于一系列稳定的契约关系，内部组织虽然可以以合作性适应来应对不完全契约问题，但是对于内部组织的不确定性问题却是很难解决的，不确定性问题甚至会带来内部组织的交易扭曲。国有企业党组织能否持续参与公司治理在不同企业里会面临不同的处境，在缺乏制度性保障或者硬约束的条件下，党组织参与公司治理的不确定性是客观存在的。一旦内部组织中的各层级以及相关人员对党组织参与治理的持续性产生怀疑，他们采取的策略性行为可能为以下几种：其一，不愿进行专用性资产投资。无论从人力专用性资产还是制度性专用性资产投资，部门和人员都不愿投资，因为他们知道一旦党组织不再参与公司治理，这些投资“覆水难收”;其二，追求小群体目标。面对党组织参与的不确定性，内部组织成员对企业目标的追求会让位于小群体目标，利益的聚合将会促使小团体滋生，“事不关己、高高挂起”的现象就会出现。这些都会使得内部组织沟通扭曲，内部交易成本上升，降低了党组织参与国有企业治理的有效性。

（四）影响国有企业经济绩效

国有企业公司治理不仅要考察内部交易成本是否降低，更直观的就是国有企业绩效是否能够提升。尽管把企业视为生产函数的效率分析确实已达到相当完善的程度，但这并没有把与效率评估相关的所有因素都考虑进去，效率分析不仅包括生产成本，还包括治理成本[1]311。内部组织失灵会使得国有企业的治理成本增高，最终会影响到国有企业的经济绩效，主要影响的途径和方式有以下几方面：

第一，影响国有企业的战略决策。如前文所述，国有企业治理对企业经济绩效最有影响的就是战略决策。在层级制结构下公司治理一旦发生内部组织失灵，就会对规模庞大的国有企业战略决策产生影响，主要表现在以下几方面：一是战略决策低效。由于组织内各层级对决策争议和反复，对于规模较大的国有企业来说，公司管理的流程复杂，往往会导致在重大战略决策上出现迟缓和低效;二是战略决策失误。由于内部组织存在有限理性和机会主义，公司治理一旦损害既得利益者的利益，“敲竹杠”和“搞破坏”就会成为对组织不忠诚的人的选择。不忠的雇员可能故意散布错误的信息，或对外部人透露敏感的信息，以此损害企业的业绩[3]141。此外，国有企业规模越大，层级越多，实际上集团的高管受下层人员的监督就越少，容易形成决策者的偏执和固执己见，而这些叠加在一起往往会引起企业战略决策失误，这些在我们很多国有企业决策中都有鲜活的案例。

第二，影响国有企业经营目标的选择。国有企业的经营目标决定了企业在市场的一系列的选择，最终影响企业的经济绩效。国有企业既有一般企业的属性，也有着其特殊属性。国有企业的特殊社会责任会对企业的经营目标选择产生影响。从国企的性质来说，国企履行社会责任都会涉及经济目标和非经济目标。国企关注道德责任、公益责任会促进经济目标的实现;而履行好经济责任和法律责任又会影响其非经济目标的实现，两者之间互相促进，互相影响;而作为国有企业的特殊性——政治责任则是在经济目标和非经济目标之间有交叉的，它对经济目标和非经济目标的实现都会有影响[5]。当前，国有企业党组织参与公司治理在企业经营目标选择时肯定会肩负有政治责任及其他社会责任问题，而当出现内部组织失灵，组织间沟通障碍，组织目标分散等问题时，国有企业经营目标的选择就会受到影响，企业的经济绩效受影响也将是必然的结果。

三、逆转内部组织失灵，发挥国有企业党组织特殊治理功能的思考

如前文所述，虽然内部组织具有自发适应和合作适应的优势，但是也会受到内部组织失灵困扰，进而对公司治理产生影响。因此，国有企业党组织要实现有效参与公司治理必须逆转内部组织失灵问题，充分发挥其特殊治理功能，降低内部组织交易成本。笔者认为应从以下这几方面推进：

（一）加强党组织的组织创新功能，构建中国特色国有企业治理理论

国有企业治理是一个世界性的难题，也没有一个“放任四海而皆准”的国有企业治理模式，各国也都是根据本国国有企业的特质进行国有企业治理改革和创新。Peng et al.（2016）认为国有企业在世界经济中越来越普遍，但是现行主流的企业理论在很大程度上忽视了国有企业引入企业概念化的理论差异，鉴于国有企业作为全球经济中的一种组织形式的中心性和长期性，很明显，是时候让企业理论不再忽视它们了，国有企业值得我们的尊重[6]。如前文所述，作为一种经济组织形式，中国国有企业在漫长的改革发展历程中，既有一般层级制国有企业的普遍特征，也形成了具有中国特色的国有企业组织形式的特质，其中最关键的就是党组织在国有企业治理中有着独特作用。因此，新时期要充分发挥国有企业党组织参与公司治理的组织创新功能，降低内部组织交易成本，纠正内部组织失灵，构建中国特色国有企业治理理论，笔者认为可以从以下两点着手：

第一，把国有企业战略发展规划与组织创新结合。新古典经济学把技术创新作为企业经济绩效提升的关键，而忽视了组织创新，但是随着创新研究不断深入，人们越来越注意到组织创新对企业获取持续竞争优势的重要性，正如阿罗（1971）所言“可以确定的是，在人类创新中，利用组织来实现其目标是人类最伟大也最早期的成果”[7]。党组织参与国有企业治理要做到“把方向、管大局、保落实”。首先要把国有企业战略发展规划与组织创新结合，从降低内部组织交易成本来看，关键要做好以下两点：其一，党组织要适时的参与和主导组织形式创新。对于企业来说没有一种组织形式可以“一劳永逸”，必须要结合企业的发展状态和战略规划，党组织参与和组织创新有机结合才能降低治理成本，防止内部组织失灵;其二，要不断创新組织管理模式。今天的国有企业规模和改革开放前的“不可同日而语”，同样当前的党组织参与国有企业治理的方式方法与之前也会“大相径庭”。总之，国有企业要不断创新组织管理模式，使之与企业发展的状态相匹配，才能降低内部交易成本，提高企业绩效。比如：海尔集团推行人单合一就是对组织管理模式的创新，降低了层级间的交易成本，提高了效率。

第二，把国有企业党组织领导核心地位贯彻到组织创新之中。组织创新对国有企业的持续发展如此重要，理所当然要把党组织的领导核心地位贯彻到组织创新之中。党组织既是组织创新主体也是组织创新的客体，随着国有企业的不断扩张，规模不断扩大，如图1，传统的单一型结构（也称U结构）更易出现内部组织失灵现象，而多部门组织结构（也称M型结构）总部或总公司只负责公司的总体规划和战略，不插手具体的经营活动，每一个运营部门或子公司都相对独立的经营单位，追求自身的利润最大化，从而可以更有利于遏制有限理性和机会主义问题。党组织参与公司治理可以创新M型结构，如图2，形成一个“强M型结构”，图2中虚线党组织是嵌入原先M型组织结构中的，加强了对原先M型结构纵向和横向的协调与沟通，党组织参与国有企业治理应聚焦于企业战略性问题而不涉及具体的运营，比如：企业规划、兼并重组、激励与监督等。党组织在“强M型结构”中既可以给予各部门相对独立自由的权限，激发各部门的活力;同时在这些重大战略性问题的决策上，能够更好地协调层级制中的同级间和上下级间的意见，促使达成共识，这些都可以大大降低内部组织交易成本，提高党组织参与治理的有效性。

（二）发挥党组织公司治理结构的完善功能，明确国有企业党组织的公司治理定位

2016年10月召开的全国国有企业党的建设工作会议上，习近平总书记指出：“中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格”[8]。这一论述为国有企业党组织参与公司治理提供了理论界定和实践指导。通过把党组织参与公司治理与完善法人治理结构有机结合，党组织功能和作用定位明确有利于降低内部组织交易成本，防止内部组织失灵，笔者认为当前应从以下几方面着手：

第一，把党组织作为公司治理结构的有机组成部分。国有企业治理结构改革从“老三会”（党委会、职代会和工会）向“新三会”（股东大会、董事会、监事会）转变，最大的一个问题就是党委（党组）会的地位如何处理，一段时间国有企业仅仅把党组织作为“政治核心”地位，党组织主要是在思想政治工作、群众工作、企业文化建设等方面发挥作用，对公司具体的治理很少参与，实践证明这实际是弱化了党的领导，也与新时期“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础”的要求不符。当前，应把党委（党组）会嵌入公司治理结构之中，使得董事会、监事会和股东大会有一定比例的党委（组）成员。当然在分类治理背景下不同类别的国有企业党组织参与的重点应有所区别。笔者认为，对于公益类国有企业，由于面临市场失灵问题，这类国有企业肩负着更多的社会责任和政治使命，比如：铁路、石油、军工等。对于这类国有企业董事会应有至少2/3党委（组）成员，而监事会则可以较少党委（组）成员，不超过1/3，更多引入外部监事，这样可以提高这类国有企业决策的效率，既履行了社会责任，也有利于发挥外部监督作用，形成有力的制衡。对于商业类国有企业，比如：建筑、纺织、运输等，这类国有企业会面临更多的国内外市场竞争，对于这类国有企业董事会应不超过1/3党委（组）成员，而监事会则至少2/3党委（组）成员，这样可以确保这类国有企业适应市场竞争，提高治理效率，也充分发挥了党组织的监督和控制作用，维护出资人的权益。

第二，明确党组织的公司治理角色定位。一个有着持续功能和作用的组织，才是组织不可或缺的。党组织要有效地嵌入公司治理结构，必须要明确党组织的功能和作用。笔者认为，从完善法人治理结构来看：其一，要贯彻落实党组织“讨论前置”的决策机制。2016年10月，《关于印发〈贯彻落实全国国有企业党的建设工作会议精神重点任务〉的通知》正式将“讨论前置”确立为所有国有企业都必须采用的决策机制，提出“健全党组织议事决策机制，厘清党委（党组）和其他治理主体的权责边界，完善‘三重一大决策的内容、规则和程序，落实党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序的要求。”换言之，中央对国有企业党委（党组）提出了新要求：在决策中通过“讨论前置”发挥领导作用，把党的政治方针落实到企业经营中[9]。因此，国有企业应坚决贯彻落实“讨论前置”的决策机制，防止出现内部组织失灵现象。其二，要建立党组织在国有企业监事会“最后审核人”的角色。国有企业党组织不仅要在重大决策问题上发挥作用，还要在监督控制上发挥不可替代的作用。国有企业的经营活动最后有没有按照党委（党组）会和董事会的决策部署来执行，执行效果如何？绩效如何？为了确保国有资产的保值增值，党组织必须在监事会中扮演“最后审核人”的角色，也就是说在监事会通过监督审核后，最后提交党委（党组）会审核决议。这样有利于遏制组织内部经理人的机会主义，防止经营目标分散，经理人串谋等问题，从而降低内部组织交易成本。

（三）发挥党组织的制度创新功能，建章立制，依法依规有序参与国有企业治理

国有企业党组织要想持续稳定的参与公司治理，不仅要有外部制度环境的保障，而且最关键的是国有企业内部要通过建章立制，通过一系列的制度性专用性资产投入，向国有企业内部组织做出可信任承诺，推进党组织依法依规有序参与国有企业治理，这样既可以防止内部组织失灵问题，也有利于降低内部组织交易成本，当前发挥党组织的制度创新功能可以从以下两方面推进：

第一，完善内部规章制度，明确规定党组织参与国有企业治理的途径、范围和方式等。作为现代国有企业，公司章程是治理企业的最有效的内部控制制度，必须在公司章程中对党组织参与公司治理的途径、范围和方式等做出明确的界定。国有企业应当在公司章程中对党组织参与治理尤其是参与董事会治理的程序和方式进行细化，以充分提高企业内部控制有效性，同时要注意在公司章程中明确违反公司章程参与治理尤其是参与董事会治理的责任，防止党组织的权力滥用，避免党组织以参与企业治理为名，行干预企业经营管理之实[10]。通过细化公司章程相关规定，一方面，可以有效约束党组织这个国有企业内部隐形的“权力之手”，另外一方面，也给予内部组织中不同层级一个明确的信号指示，党组织参与公司治理是稳定持续的，但是也是有章可循的。这样可以大大降低内部组织交易成本，防止出现内部组织失灵。此外，国有企业党组织也需要加强自我约束，通过制定和完善党组织内的相关规章制度，对新时期党组织参与公司治理的范围、方式方法等做出党内组织纪律规定，配合公司章程，通过制度性的协同合作，发挥国有企业党组织公司治理的特殊功能。

第二，完善国有企业基层党组织体系建设，为持续有序参与公司治理提供组织制度保障。虽然党组织参与国有企业治理在国有企業治理改革历史上是一脉相承，但是不可否认的是从20世纪90年代末开始，随着国有企业经济效益低下，如何实现国有企业早日脱困，提高企业经济绩效成为国有企业改革的重中之重。因此，在国有企业内部治理中党组织的政治核心作用逐步弱化，逐步让位于企业经济目标的追求，其突出的表现是国有企业内部基层党组织涣散，党支部建设形同虚设，很多干部党员意识淡薄，追求高薪资、高职务消费、组织内部铺张浪费严重等，不仅产生了许多腐败案件，也大大提高了国有企业治理成本。因此，在新时期党组织要有效参与国有企业治理，必须大力完善基层党组织体系建设，发挥党支部的战斗堡垒作用，把国有企业内部的基层管理人才和技术人才吸纳到党组织，兼任党支部的职务。通过完备的组织体系和制度建设，一方面，可以大大减少沟通障碍，在层级制下有利于党组织率先垂范，做到令行禁止，也可以上传下达，发挥党组织的特殊沟通桥梁作用;另一方面，也有助于实现党组织参与公司治理的各个环节。稳定健全的党的组织体系，是党组织纠正内部组织失灵，提高参与公司治理有效性的组织制度保障，也有利于提高组织内部的激励和约束，实现党组织有效参与公司治理的各个环节。

（四）突出党组织企业文化的塑造功能，构建国有企业多元治理文化

随着国有企业市场化和国际化趋势增强，特别是混合所有制改革不断推进，公司的运营内外部环境和资本结构逐步多元化，企业内部组织的层级会不断增多，内部组织间的交易活动也会越来越频繁和复杂，这就要求除了通过正式制度来规范和约束内部组织的交易活动之外，作为现代国有企业还要关注非正式制度，尤其是企业文化对内部组织成员的特殊的激励约束作用。良好的组织文化不仅降低内部组织交易成本，对提高国有企业治理效率也大有裨益，当前应该从以下两方面突出党组织企业文化的塑造功能：

第一，努力塑造独特的多元治理文化。对于层级复杂的国有企业来说，塑造独特的多元治理文化迫在眉睫。当前国有企业治理的主体也呈现多元化趋势，不仅有内部组织自上而下或自下而上的层级制治理，也有外部利益诉求的参与式治理，这里企业高管、职业经理人、党组织、股东、员工、供应商、银行、地方政府以及监管部门等都可能成为参与主体，在市场经济条件下国有企业要适应多元治理文化。国有企业内部组织治理从交易成本的角度来看是一系列契约的结合，契约的有效履行不仅要有正式制度的约束，也会受到非正式制度的软约束。Leibenstein（1982）提出企业内部的生产力可能会受到企业及其员工采用的“努力公约”的影响[11]。这就是为什么同样的技术、同样的产品、同样的规模但不同企业的经济绩效却“天壤之别”，也就是说明内部组织治理对企业绩效影响不可小觑。正如Kreps（1990）所指出的组织文化与声誉机制建立和契约履行具有明确的关系[12]。因此，国有企业多元治理的契约关系中的应发挥党组织促进各主体诚实约定起到了消除各方试图欺骗对方的特殊作用，充分发挥党组织的公司治理中的声誉机制，从而纠正内部组织失灵，降低内部组织交易成本。

第二，把党组织公司治理特殊功能融入企业文化。国内外的公司治理经验表明，先进的企业文化对内具有凝聚人心、激发潜能、营造员工忠诚度、提高企业凝聚力和亲和力的作用， 可以减少内耗、消除分歧、统一思想、加强沟通，并将企业的目标内化为个人行动的目标[13]。企业文化在内部组织的互融和协调方面具有不可替代的作用。因此，党组织参与公司治理要主导和引领企业文化建设，着重发挥企业文化的导向和凝聚功能，促使企业的利益内化为员工的个人利益。把党组织参与公司治理融入企业文化有利于国有企业内部组织各层级目标统一，从而减少各层级的摩擦和内耗，减少机会主义行为，也有利于降低内部组织交易费成本，纠正内部组织失灵。

参考文献：

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