从农民住房权益视角审视农村宅基地和住房制度

吕萍，林馨

（中国人民大学公共管理学院，中国人民大学住房发展研究中心，北京 100872）

十九大以来，城乡融合发展成为提升城镇化质量、促进乡村振兴和缩小城乡差距的重要举措，为农村宅基地和住房制度改革提出新的命题。伴随着城镇化和城乡融合发展趋势，城乡人口、土地和资本等要素的流动性有所增强，农村宅基地和住房领域不断涌现新的变化。如返乡创业人口的出现使得农村居民成分多元化，农民生活水平提高推动农民住房需求多样化，农业人口流出导致村庄宅基地空废化等[1-2]。现有的宅基地制度无法应对日益增长和变化的农民住房权益诉求，难以适应城乡要素自由流动和城乡经济循环目标。为此，2015年以来，中央先后选取33个试点地区开展宅基地制度改革（首批试点15个地区），但试点成果并未在2019年修订的《土地管理法》中得到充分体现。2020年6月中央全面深化改革委员会审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》，将维护农民权益作为不容触碰的一条底线，强调深化宅基地制度改革，实现好、维护好和发展好农民权益。由于宅基地是满足农民住房需求的重要载体，农民住房权益是与宅基地制度改革最密切的权益。在新一轮宅基地制度改革推行之际，围绕农民住房权益视角对农村宅基地和住房制度的历史弊病、改革成效和未来方向进行重新审视，不仅有助于保障宅基地和住房制度改革有效推进，而且能够更好地适应农民安居乐业和城乡融合发展目标。

一般认为农村宅基地是农村集体经济组织为满足本组织内成员的居住生活需要和家庭副业需要而分配给农户使用的集体建设用地及附属设施用地[3-4]，也有一些学者将其视为具有福利性质的农村住宅用地[5]。从研究视角来看，宅基地和住房制度研究覆盖法学、管理学、政治学和经济学等多个学科视角，讨论的重点包括产权界定与分割[6-7]、退出与流转[8-9]、制度变迁与改革[10-11]等方面。其中，学界争论的焦点在于是否赋予宅基地财产功能。既有研究主要形成了两派观点：一派观点认为宅基地具有强烈的居住保障属性，宅基地财产功能显化不应作为宅基地制度改革的重点。如刘锐和贺雪峰[12]指出，由于农村宅基地财产属性长期偏弱，交易效率不应作为宅基地利用目标，应发挥宅基地保障居住和服务农业的功能。另一派观点认为在承认宅基地居住保障属性的同时，应重视实现宅基地的财产功能。宅基地是农村居民最重要的资产[13]，农民最看重宅基地和房屋的财产属性[14]，应当充分激活宅基地的财产属性，发挥其财产功能。

两种观点均是从宅基地自身功能的角度进行阐述，存在各自的偏颇和局限性。居住保障派的观点难以解决当前广大农村宅基地闲置浪费、发展动力不足等问题；财产显化派的观点往往一刀切，忽视了中西部农村地区土地财产属性天然不彰的客观条件[15]。此外，两种观点通常仅考虑宅基地的法律使用主体（即农村集体经济组织成员）的权益，忽略了农民成分和农民权益诉求日益多样化的现实。随着乡村振兴和城乡融合发展进程推进，农村住房权益主体逐渐扩大，农民住房权益诉求不断升级，对农村宅基地和住房制度提出新的要求。为此，有必要从农民住房权益的视角对农村宅基地和住房制度进行重新审视，回避学界对宅基地功能说的争议，回归农民主体本位，直面不同地区农民多样化的改革诉求，提高宅基地和住房制度改革效益。

综上所述，农民住房权益视角下的宅基地和住房制度改革，需要重构多样化的农村住房及住宅用地供应体系，满足农村居民的基本居住需求、日益增长的改善型居住需求和住房投资与融资需求。因此，本文从农民住房权益视角出发，结合相对剥夺理论和需求层次理论，从农民住房权益平等性、权益主体结构和权益层次三个方面分析当前农村宅基地和住房制度产生的问题，并解析农民住房权益残缺的理论影响。以2015年以来全国宅基地制度改革试点地区为例，全面探讨上一轮制度改革在农民住房权益保护层面的经验和瓶颈，尝试提出深化农村宅基地和住房制度改革的目标、原则和建议，以期为深化宅基地和住房制度改革提供方案设计。

1 农民住房权益视角下宅基地和住房制度产生的问题与影响

住房权益是指人们与住房相关的权利和利益[16]，包括居住权益和财产权益。随着城乡之间人口流动不断加快，农村住房权益主体逐渐多样化、农民住房权益层次不断升级，现有的农村宅基地和住房制度供给无法适应农民住房需求，产生系列权益矛盾和影响。

1.1 住房权益不平等，农民住房相对剥夺感凸显

在现行的宅基地和住房制度框架下，农民住房权益不平等问题突出，表现在农民集体内部和城乡居民之间住房权益不平等两个方面。

1）农民集体内部住房居住权益不平等。由于农民建房管理制度长期不规范和管理松散等原因，现实中一户多宅、一宅多户和增量停批现象并存。一方面，一户多宅问题普遍，宅基地闲置浪费现象突出。例如，中国人民大学住房发展研究中心的调研发现，江西余江区改革前农户共7.3万户，一户多宅的有2.9万户，占比高达39.7%；广西北流市选定的三个首批改革示范村的宅基地闲置、空置率高达85%。随着城镇化进程的加快，宅基地闲置、空置问题更加严重。如住户户口外迁，或者住户村里已经没有继承人，形成“人减地不减”“人走地不动”的格局。另一方面，早期的粗放利用导致新增宅基地需求难以保障，一宅多户、增量停批现象日益严重。2008年原国土资源部的一项调查显示，83个县级行政区域中停止审批宅基地的有36个，占43.4%[17]。当前，由于土地资源紧张、宅基地指标严格管控或者农村资产固化等因素，多年没有集体土地用于宅基地分配的现象更加普遍，形成“增人不增地”的实际分配格局。这种状况导致经济发展较快、人均耕地少的一些地区产生严重的宅基地供需矛盾[18]。如广西北流市，农村人口增长和家庭分户产生的住房需求大，但无法通过宅基地申请途径解决住房问题，只能倒逼农户自己找地解决，造成农房建在林地上、甚至水田中的违规情况。

2）城乡居民之间住房财产权益不平等。农村宅基地虽可无偿无限期使用，但农民实际享有的宅基地和住房权能与城市居民差距明显，体现为收益权和处置权的不完整。《民法典》仅规定了宅基地使用权人的占有和使用权能，城市建设用地使用权人则同时享有占有、使用和收益权能。另外，在房地一体的制度原则下，限制宅基地流转范围、禁止宅基地抵押等规定使得宅基地和住房处置困难。相比之下，城市居民的住房处置权能完整，城乡居民住房财产权益不平等现象明显。

农民住房权益不平等导致农民住房相对剥夺感突出。相对剥夺理论认为人们在判断自己的利益获得状况进而评价公平与否时，并不完全依照既得利益的绝对价值，在很大程度上取决于相对比较结果[19]。当人们通过与参照群体的比较认为自身利益被其他群体剥夺时即会产生相对剥夺感[20]。大多数研究以收入作为相对剥夺维度[21]，但也有研究指出，住宅质量、住宅面积和土地等社会资源、权益的相对匮乏也会引起相对剥夺感[22]。如图1所示，在农民集体内部，一户多宅、一宅多户和增量停批等现象并存，导致占有宅基地和农房数量较少的农民相对占有宅基地和农房较多的农民产生相对剥夺感。随着示范和模仿效应显现，一户多宅、违规占用等现象将屡禁不止，引发农村社会矛盾。同时，城乡居民住房权益的差异，也会造成农民相对于市民产生相对剥夺感[23]。尤其在城镇化带来城市周边土地、住房红利日益增大的背景下，宅基地和农房流转、抵押受限，使得农民无法与市民一样享受不动产增值收益。一方面引发农民的消极情绪和权利诉求，造成社会不公平和不稳定；另一方面城乡居民住房权能的差异也会扩大城乡收入差距，阻碍城乡融合发展。

图 1 住房权益不平等与相对剥夺感产生Fig. 1 Housing rights inequality and the sense of relative deprivation

1.2 住房权益主体结构变化，封闭制度阻碍转移人口市民化与村民化

近年来，伴随着城镇化发展和乡村振兴战略的实施，城乡间、乡乡间人口流动使得农村住房权益主体发生变化。当前农村封闭的宅基地和住房制度结构难以适应住房权益主体的变化结构，同时阻碍了返乡人口村民化和进城人口市民化，不利于推动城乡融合发展。

1.2.1 封闭的农村宅基地和住房取得制度阻碍返乡人口村民化 随着城乡社会经济的发展和人口自由流动，生活在农村的住房权益主体也在发生着较大变化。除了有户籍在当地农村的集体经济组织成员，也有户籍在其他农村的外来务工人员、户籍不在农村的返乡创业人员或继承使用人员，后三种统称为农村非集体经济组织成员。2019年11月农业农村部新闻发布会宣布全国返乡创业人员累计850万人，占农村总人口的1.5%，且呈现逐年增长态势。随着农村产业发展水平提升和农村就业机会增加，外来务工和返乡创业人员将越来越多，并成为推进乡村振兴的一支重要力量。

但是，在当前封闭的宅基地和住房取得制度框架下，外来务工人员仅可以通过租赁农房的方式满足居住需求；返乡创业人员除租赁外还允许依规和当地农民合作利用宅基地改建自住房；继承使用人员通常允许其居住现有住房但不得改建或重建。上述方式尽管能解决非集体经济组织成员的基本居住需求，但均属于不稳定的居住方式，无法解决居民的改善性居住需求。另外，非集体经济组织成员合法使用宅基地建房的渠道始终没有打通，难以使其产生长久居留的归属感，无法实现对返乡创业人员的有效激励[24]，严重阻碍了返乡人口村民化，加剧乡村衰败困局。

1.2.2 封闭的农村宅基地和住房流转制度阻碍进城人口市民化 现实中更频繁的人口流动方向是从农村流向城市，当前的制度规定也束缚了农村转移人口市民化进程。首先，受限制的农村宅基地和住房流转制度加大了农民身份转变的难度。一方面，对宅基地受让对象的成员限制，导致农民最重要的资产（宅基地和住房）无法通过市场机制显化真实价值，使得农民向市民身份转变缺乏资金支持[25]。另一方面，当前制度规定流转或退出后无法再申请宅基地，这不仅加大了农民退出和盘活宅基地与住房的机会成本[26]，也加深了农民和土地的依附关系，直接阻碍了农民的市民化意愿。因此，农村人口离开乡村后，空闲的住房和土地问题突出，尤其是常年空闲的住房和土地，不仅影响农村景观，也会带来土地的低效使用和浪费。

其次，现行制度忽略了农村人口进城后的住房保障权益。农民进城后，经济活动非农化，为城市缴纳税收，其农民身份事实上发生转变，应纳入到城市社会保障范畴之中[27]。但现实中进城务工农民在工作地如何享受市民待遇的问题尚未完全解决，尤其是缺乏享受政府提供的保障性住房权益。这进一步巩固了农民将宅基地视为抵御城市风险的兜底保障观念，阻碍闲置宅基地盘活和利用，不利于乡村发展和城乡融合。

1.3 住房财产权益残缺，难以满足农民日益升级的住房需求

宅基地为集体所有，农民无偿无限期使用，事实上也可以继承使用；宅基地上房屋为农民个人所有，可以继承。按照现行制度规定理解，宅基地具有身份属性、保障属性和福利属性。即只有村集体经济组织成员能够申请宅基地，宅基地是保障“户有所居”和农民基本居住权利的住宅用地，是无偿获得和无偿使用的住宅用地。长期以来，宅基地因其身份、保障和福利属性，仅作为“保底型”的住宅用地使用。农民住房主要用于满足农民的居住需求，避免农民流离失所而危及社会稳定[28]。

随着城市化进程加速和农民的自我发展意识提高，经济发达地区的一些农民对于宅基地和住房的需求层次已经升级，从基本居住需求向住房改善、投资等更高层次的需求转变。按照Maslow[29]的观点，人们的需求存在生理、安全、社交、尊重和自我实现五个层次，当某一层级的需求被满足后人们会追逐更高层级的需求。城市住房领域的几项研究也表明，作为人们赖以生存的生活资料，住房能够满足人们不同层次的需要。例如，公共住房能满足居民的基本生理需求和安全需求[30]，合租式共享住房、高品质住房社区能够满足居民的社交需求和尊重需求[31]。另外，住房作为重要的投资品，能够直接带来住房财富[32]，满足人们的尊重和自我实现需求。

在农村地区，随着乡村经济结构转变和农民生活水平提高，农民的住房需求也发生了转变。其一，农民对住房品质的要求随农民收入提高而不断提升。高收入农民的住房需求从基本生理保障向社交、尊重等需求层次转变，农村依赖单一宅基地自建房的住房供给模式难以满足农民日益多样的住房需求。其二，随着农民置产经营活动的增加，农民更加渴望获得抵押、流转等财产性权益，实现宅基地和农房的资产增值功能和融资功能，满足其住房投资需求。尤其是经济发达地区城郊的宅基地和农房财产性价值早已凸显，在高昂的城市居住成本驱动下，外来人口、新市民成为城郊宅基地和住房的重要需求主体[33]。但由于现行制度在宅基地和农房处置层面的诸多限制，如流转范围限于村集体内部、宅基地抵押限制等，宅基地和农房“有市无价”，只能沦为“沉睡资产”或进行隐形流转，束缚农民财产性收入获取和自我发展能力实现。

2 全国宅基地制度改革中农民住房权益实现的创新与经验

为化解农村发展的制度顽疾，理顺和解决制度与农村发展、农民需求多样性的矛盾，2015年中央选取浙江义乌市、江西余江区等15个县（市、区）进行宅基地制度改革试点。经历“单项批复—范围拓展—期限延长”等过程[34]，迄今为止，试点地区在保障农民住房权益等方面产生许多创新与经验。

2.1 差异化保障农民居住权益，降低农民集体内部相对剥夺感

住房相对剥夺感是产生社会矛盾的根源，是需要引起关注的重要问题。通过宅基地制度创新改革，化解农民集体内部的宅基地与住房矛盾，是建立乡村文明和社会安定的重要保障。农民集体内部住房权益的平等不仅体现在住房的基本保障方面，也体现在事实上形成的“一户多宅”问题的处理上。根据宅基地资源禀赋程度不同，各地区坚持因地制宜、分类施策等原则，差异化保障农民的居住权益，降低农民集体内部相对剥夺感。江西余江区、四川泸县等人地关系宽松的传统农区严格落实“一户一宅”；陕西高陵市、新疆伊宁市等地在城镇规划区范围内外分别实行“一户一房”（集中建设农民公寓和住宅小区）和“一户一宅”；浙江义乌市等地则进一步进行了有偿调剂、有偿选位等市场化探索，通过市场调节缓解了宅基地供求矛盾。

对于“一户多宅”情况的处理，一些地区鼓励农民退还宅基地给集体，通过有偿或者无偿的方式退出，再由集体统一收储和配置，用于集体经济发展，如江西余江区、宁夏平罗县等地。另一些地区允许农民自己在规定的范围内，自行处置（转让、出租、抵押等）宅基地，如浙江义乌市等地。“一户一宅”或“一户一房”的制度安排和“一户多宅”情况的差异化处理有效保障了农民的居住权益，有助于宅基地资源在农民内部公平与合理配置，降低农民内部因资源分配不均引发的相对剥夺感。

2.2 丰富宅基地和农房使用权能，降低城乡居民相对剥夺感

城镇化发展过程中日益凸显的城乡居民住房权益的差异，也是产生相对剥夺感的重要因素。宅基地制度改革对于缓解城乡矛盾、稳定城乡发展同样意义重大。城乡居民住房权益的最大差别体现在住房的处置和流转上。各地通过宅基地制度改革探索了多种处理方式。

1）丰富并实现宅基地和住房抵押权能。15个试点地区均出台相应的《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，允许农民将住房所有权和所占宅基地使用权作为抵押物，向银行申请贷款。截至2019年，浙江义乌市、湖南浏阳市、福建晋江市、云南大理市等二、三产业较发达的地区累计发放贷款规模较大，均超过10亿元，有力地解决了农村房屋、土地等资产变现难问题，为当地产业发展提供坚实的资金支持。江西余江区、宁夏平罗县等农业主导地区的资金需求相对较小，抵押规模一般不超过1亿元，但也促进了农业生产规模扩大和农民财产收入部分提高，进一步激发农村新活力。

2）丰富并实现宅基地和住房流转权能。浙江义乌市、福建晋江市等9个地区将宅基地流转范围由村集体经济组织内部扩大到县域范围（表1），允许农村集体经济组织成员通过转让、出租和置换等方式在全县（市、区）范围内向符合一户一宅条件的农民流转宅基地使用权。安徽金寨县等3地允许宅基地使用权在乡镇范围内流转，扩大宅基地和住房的市场范畴，有助于农村宅基地和住房在乡镇范畴内进行再配置。流转范围的扩大对于实现农民宅基地和农房财产收益，缩小与城市居民住房权益不平等的格局，降低农民与市民间的相对剥夺感具有重要意义。

表1 试点地区宅基地流转范围规定Table 1 Scope of homestead transfer in pilot areas

2.3 完善农村宅基地和住房市场，显化农民住房财产权益

宅基地和住房收益是农民财产收益的重要来源。试点地区通过宅基地制度创新，明晰了产权关系、搭建了有形市场，使农民宅基地和住房财产权益得到部分显化和实现，能够更好地满足农民住房需求。具体的探索方式有：

1）建立农村产权交易平台，规范农村宅基地和住房流转行为。宁夏平罗县、云南大理市、湖北宜城市等多个试点地区均成立了农村产权交易平台，统筹宅基地使用权、农房所有权等农村资源要素至平台进行交易管理。交易平台的建立既节省了信息搜寻等交易成本，又规范了市场交易程序，是完善农村住房市场、显化农村宅基地和住房财产价值的重要基础。

2）确定农村宅基地和农房价格，确保交易公正合理。试点地区主要通过招拍挂和协商两种方式确定农村宅基地和住房交易价格。为保证交易有价可依，保障农民权益，浙江义乌市率先建立了农村宅基地基准地价体系；宁夏平罗县等地区建立了农村产权流转交易价格评估机制，确保农村宅基地和住房交易价格合理。农村宅基地和住房价格体系建立能够有效规避交易价格陷阱，更好地保障交易双方权益，维护农村宅基地和住房市场有序运转。

3）建立城乡要素流动机制，推动闲置宅基地和农房价值变现。针对边远山区宅基地和农房闲置浪费突出、严重供过于求的现实情况，浙江义乌市、四川泸县等多个试点地区将闲置宅基地退出与建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等制度相结合，拓宽宅基地和农房的使用边界。在义乌市的试点中，农户自愿将宅基地退出并复垦为耕地等农用地，验收合格后形成建设用地指标（即集地券），通过权益交易平台在全市范围内交易配置。镇（或街道）扣除土地整治等成本后将“集地券”成交价款支付给原宅基地使用权人，市政府按4万元/亩（60万元/hm2）的标准奖励村级集体经济组织。经过此过程，原本废弃、闲置的低效宅基地复垦为农田，原本紧缺的城市建设用地指标得到补充和拓展，农民获得宅基地和农房财产收益，村级壮大集体经济收入，农村现代化和新型城镇化共同发展。

3 深化宅基地制度改革中农民住房权益实现的瓶颈与不足

3.1 农村宅基地和住房取得依然存在身份限制，无法适应农村居民群体多样化趋势

在本轮改革试点过程中，对于农村宅基地和住房取得，绝大多数地区仍坚持农村集体经济组织成员导向。一些地区针对非集体经济组织成员占用和使用宅基地进行了有偿使用探索，如江苏武进区、浙江义乌市、江西余江区等地规定，非本集体经济组织成员通过继承房屋或通过其他方式事实占有和使用宅基地的，按建筑占地面积列入有偿使用范围。不足之处在于，上述规定只是对过往继承、私下交易等历史遗留问题的处置，没有涉及新增非集体经济组织成员的居住保障，返乡创业、外来务工人员等农村居民有偿使用宅基地建房的渠道仍未打通。尽管当前农村外来人员能够通过租赁等方式保障居住权益，但保障的权益层次较低。已有研究表明，人们对自有住房更加偏好，住宅拥有者比租赁者具有更高的居住满意度[35]。相对于租赁住房，农村自有住房不仅是居住保障的场所，也是身份融入和安居立业的象征。贵州省湄潭县龙凤村针对当地外来务工人员密集、住房需求旺盛的现实，尝试探索外来务工人员有偿使用宅基地建房的模式，成为吸引外来人口长期居留、提高本地人口财产收入的重要方式。遗憾的是，这一模式尚未在县域范围内推广。随着乡村振兴、乡村产业发展带来的人口虹吸效应显现，非集体经济组织成员的居住权益保障问题将更加突出，有待在今后的制度改革中继续探索和完善。

3.2 农村住房和住宅用地市场关系没有理顺，难以顺应城乡人口双向流动趋势

现阶段农村宅基地和住房制度改革最大的瓶颈在于农村住房与住宅用地市场的关系没有理顺，单一的、封闭的宅基地供给制度无法满足多样化的农村住房与住宅用地需求。由于宅基地的福利性质和身份性质，单一的宅基地供给既无法满足非集体经济组织成员的住房及用地需求，也无法满足未来农村日益增加的改善型住房需求。尽管在改革过程中，绝大多数试点地区尝试通过拓宽宅基地流转范围放松宅基地的福利和身份属性，但仍然存在转让主体限制和法律困境。例如江西余江区、西藏曲水县、天津蓟州区等地依旧将宅基地流转范围限定在集体经济组织内部；浙江义乌市、福建晋江市等地虽打通了出租、入股和合作经营等流转方式的城乡边界，但转让权依旧限定在县域范围内的农民之间[36]。随着城乡人口双向流动频率加快，改变单一的宅基地供给制度，构建包含宅基地、商品住宅用地、农村保障性住宅用地在内的新型农村住宅用地制度，将打破宅基地和农房取得与流转困境，促进地随人走、城乡统一的建设用地市场形成。这一制度建立对于转移人口市民化和返乡人口村民化有重要意义，应在后续的改革中作为重点突破。

3.3 城乡居民住房和用地权益差距依然较大，难以满足城乡融合发展的制度需要

尽管各试点地区通过扩大流转范围、赋予抵押权能等方式丰富了农村宅基地和住房使用权能，城乡居民的住房和用地权益差距依然较大，城乡住宅用地市场仍未统一，具体表现在：

1）土地取得和使用方式差异。目前，城市居民住宅用地的取得方式为有偿有限期取得，使用主体、数量和面积均不受限制，并且使用主体能够获得一定年限内完整的土地使用权能。农村居民住宅用地（即宅基地）的取得方式为无偿无限期取得，前提是使用主体具备宅基地使用资格且满足“一户一宅”的规定，宅基地的使用面积视各地区土地资源禀赋差异有不同的规定。尽管在宅基地制度改革中一些地区尝试实行宅基地有偿取得，如以宁夏平罗县、新疆伊宁市为代表的成本价模式和以浙江义乌市为代表的择位竞价模式，大多数试点地区依然沿用了原有的宅基地无偿取得方式。城乡住宅用地取得方式的差异是统一城乡建设用地市场面临的突出矛盾。农村宅基地的福利性取得方式限制了宅基地和住房在二级市场上自由流通，难以满足城乡土地要素自由流动的需要。

2）城乡居民住房权能差异依然存在。一方面，农村宅基地和住房流转范围的限制使得城乡居民住房收益和处置权能依然不完全对等。另一方面，限制宅基地和住房流转范围还会产生抵押困境。中国人民大学住房发展研究中心的调研发现，江西余江区等多个试点地区的银行等金融机构仍然偏好城市住房抵押贷款，参与宅基地和农房抵押贷款的意愿低，主要顾虑是农民无法还款时抵押物处置困难。从结果来看，江西余江区、青海湟源县、宁夏平罗县等地宅基地抵押贷款规模均不足500万元，即便是产业较为发达的云南大理市和天津蓟州区，其抵押贷款规模也远低于浙江义乌市、湖南浏阳市等流转范围更为宽松的地区。此外，优质担保主体的缺乏、农村宅基地和住房权属的混乱、监督机制的缺失也加剧了农村宅基地和住房抵押困境[37]。农村住房作为农民最重要的个人财产，是农民最合适的融资工具。在乡村振兴和城乡融合发展背景下，农村产业规模化、现代化发展的资金缺口不断扩大，必须完善农村宅基地和住房抵押机制，增强农村造血能力，满足城乡融合发展的资金需要。

4 农民住房权益视角下深化宅基地和住房制度改革的目标与建议

4.1 改革目标

农民住房权益视角下农村宅基地和住房制度改革必须着眼于住房权益主体、住房权益层次的变化。改革的近期目标应落脚于保障农民居住权益，提高农村土地资源配置效益。居住功能是住房的首要功能，相应地，居住权益是农民的首要住房权益。在宅基地制度改革过程中，各地区需要紧密关注住房权益主体的变化。一方面要解决农民内部宅基地和住房分配不公、资源配置效率低下的问题，确保户有所居，降低农民住房相对剥夺感。另一方面还要根据实际情况考虑返乡创业人员、外来务工人员等新乡人的居住权益实现路径，通过多样化的农村住房和住宅用地供给方式化解农村实际存在的住房供需矛盾。

长期来看，农村住房和宅基地制度改革还应着眼于保障农民的财产权益和发展权益诉求，实现助力城乡融合和乡村振兴的目标。农村宅基地和住房不仅是农民的生活场所，还是农民的生产资料和核心资产，是城乡融合和乡村振兴发展的重要要素。当前制度体系下农民宅基地和住房处置权等财产权益的残缺是束缚农民自我发展和自我实现能力的重要阻碍，也是制约进城人口市民化和返乡人口村民化的重要障碍。因此改革的长期目标是要突破城乡二元分割的制度障碍，赋予农民更充分的财产权益，助力城乡人员双向流动，支撑农村产业融合发展。

4.2 改革原则

为保障农村宅基地和住房制度改革目标有效实现，改革应坚持因地制宜、房地统筹和逐步推进的原则。

1）因地制宜原则。我国腹地广阔，不同地区改革的基础条件不一，人地矛盾、产业发展差距较大，在改革过程中必须遵循因地制宜的原则。一方面，要因地制宜保障农民住房居住权益，根据人地关系现状和发展趋势提供多样化的住房和住宅用地供给。另一方面，要因地制宜显化农民住房财产权益，结合当地产业资源禀赋和发展条件，采取就地置业经营、指标异地流转等多种方式激活农民住房财产权益。

2）房地统筹原则。农村宅基地是用于满足农民住房需求的集体建设用地，农村住房制度改革应当配合宅基地制度改革统筹推进。在农民住房需求逐渐多样化、需求层次不断升级的背景下，仅着眼于调整现有的宅基地制度无法满足农民多样化的住房和用地需求。应统筹考虑多样化的农村住房供给和相应的住宅用地供给方式，满足不同类型农民的住房和用地诉求。

3）逐步推进原则。一方面，农村宅基地和住房是农民生计保障的场所，关系到农民的切身利益，必须审慎推进。另一方面，地区发展存在阶段性，改革过程必须适应地区发展阶段，逐步推进。尤其是农民住房财产权益的保障，必须考虑地区的发展条件逐步实现，比如逐步放开宅基地和住房流转范围，逐步完善宅基地和住房市场等。

4.3 改革建议

4.3.1 最大化保障农村集体成员的基本居住权益 保障农村集体成员的住房居住权益始终要放在宅基地和住房制度改革的首位，并且要因地制宜确定具体的居住保障方式。人地关系宽松、土地供求矛盾小的地区可以严格落实“一户一宅”，提高农民居住条件。土地供求矛盾尖锐的地区，在征得农民同意的前提下可以通过“统规统建”“集中统建”“多户联建”等多种方式实现“一户一房”，满足农村集体成员的居住权益。

各地区还应考虑人口结构的长期变化趋势进行合理安排。一是完善宅基地和农房供应计划，基于农村人口规模、结构等特征，在农村土地利用年度计划中合理安排宅基地供应规模，严格保障户籍集体成员当期和未来的居住权益。二是根据人口增长态势，将宅基地退出节余的部分建设用地指标用于满足未来农村户籍人口的宅基地分配需求，或调整为经营性建设用地使用。

4.3.2 适当兼顾部分非集体成员的居住权益 非集体成员住房的供求矛盾主要集中于产业较为发达的农村地区。一方面返乡创业群体的壮大，为乡村产业发展注入动力；另一方面产业的集聚效应又进一步吸引外来务工人口流入。因此，此类地区除满足农村集体成员的居住需求外，还应考虑非集体成员的住房需求。

首先应建立农村保障性住房、基本住房和商品住房的供应体系，适应城乡人口双向流动趋势，为农村居民多样化的住房需求提供相应的供给保障。其次应完善包括宅基地制度在内的农村住宅用地制度。以无偿或者有偿方式为农村集体成员提供住房建设用地，即现有的宅基地，满足农民的住房基本需求；同时，以有偿方式为部分集体成员和非集体成员提供住房用地，以解决集体成员的改善型住房需求和非集体成员的自有型住房需求。最后要逐渐构建城乡一体的土地和住房制度，实现城乡土地和住房同权，为最终打通城乡要素流动障碍提供制度保障。

4.3.3 有次序地实现农民住房财产权益 农民住房财产权益对于增加农民财产收益，减轻农民相对剥夺感，提升农民获得感具有重要意义。但不同经济和产业发展水平的地区应有侧重、有次序地实现农民住房财产权益。

经济和产业发达地区对于农村宅基地和住房资本化的需求较大，可以通过产权转让、入股、土地整治和就地置业经营等方式多渠道体现财产权益。关键是积极盘活闲置宅基地为产业发展提供用地空间，助力乡村振兴和城乡融合。经济发展和产业发展形势暂时较差的地区应更注重平台搭建和市场孵化。一是建立正规交易平台并逐步拓宽流转范围，充分利用政策红利吸引城市资本下乡促进产业发展。二是推进闲置宅基地复垦退出，允许部分闲置宅基地异地转化为集体经营性建设用地入市，积累产业发展资金。三是以产业发展带动要素市场流转，鼓励有条件的农民进行宅基地流转和抵押，增加财产性收入，逐步实现农民住房财产权益。

5 研究结论

农村住房是农民生活的基本保障，也是农民家庭财产的重要组成部分。农村住房建设要考虑农村宅基地保障农民“户有所居”的特殊约定，也要兼顾农民住房需求的多样性变化。长期存在的城乡差异和城乡二元结构，不仅使农村住房存在较多问题，也使得农民住房权益受到侵害，难以适应城镇化高质量发展的要求。在城乡融合发展背景下，全面、整体和系统地认识农民住房权益状况，关注农村宅基地和住房制度建设的重要性，不仅能够回应农民在城乡融合发展背景下的新诉求，而且对于明确进一步深化改革的思路和定位具有重要的理论和现实意义。

通过全面和系统分析，研究发现，现行的宅基地和住房制度无法适应日益多样的农民群体结构和日益升级的农民权益诉求，产生系列问题与影响。尤其是住房权益不平等引致的农民住房相对剥夺感突出，城乡人口双向流动背景下非集体经济组织成员居住权益盲区逐渐形成，农民住房财产权益残缺严重束缚了农民的自我发展和自我实现能力。同时，可以看到，上一轮宅基地制度改革在解决住房占有不均、丰富宅基地和住房使用权能、完善住房市场等方面取得了突出成效，但是仍然面临着改革瓶颈。宅基地和住房取得的身份限制依然严重，房地市场关系没有理顺，城乡居民住房权益差距依然较大。

深化农村宅基地和住房制度改革，一方面要重构多样化的农村宅基地和住房供应体系，适应农村居民群体和权益诉求的多样性。通过构建农村保障房、基本住房（宅基地自建房）、商品住房于一体的农村住房和住宅用地供应体系，因地制宜满足农村居民的基本居住需求、日益增长的改善型居住需求和住房投资与融资需求，以宅基地和住房为抓手吸引农村人才回流，助力农村发展。另一方面，创新宅基地制度改革，还要有次序地保障农民财产权益的实现。在农村产业需求旺盛的地区，抵押、流转等农民宅基地和住房财产权益限制不但阻碍转移人口市民化实现，也难以提供支撑农村产业发展的资金保障。在乡村振兴和城乡融合背景下，这些问题的解决也将有力地吸引人才回流，提高农民获得感和农村发展动能。