面向新发展格局的我国农业农村现代化探讨

卢昱嘉，陈秧分*，康永兴

（1. 中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081；2. 农业农村部规划设计研究院，北京 100125）

回顾改革开放以来我国农业农村发展历程，“一靠政策、二靠科技、三靠投入”，以家庭联产承包责任制、农业税减免和农业科技进步为代表的发展变革，叠加工业化、城镇化与信息化，有力地促进了我国农业农村现代化进程。“十四五”是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个一百年目标奋斗的关键时期。其中，农业农村现代化是我国现代化建设的关键变量与主要短板，直接表现在我国农业发展的质量效益与竞争力较弱、城乡居民收入差距较大、农村基础设施和公共服务短板显著等方面。农业现代化滞后于工业化、城镇化与信息化，农村资金、技术和人才的供应不足与低效利用并存，表明内生动力与外援助力相结合的农业农村现代化路径尚未根本形成。近年来国际国内形势复杂，不确定性因素加大，过去依靠外需的增长模式变得不可持续，进一步冲击农业农村现代化发展。为了应对国内外形势变化、促进经济高质量发展，十九届五中全会提出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，为农业农村现代化进程带来了新的机遇，也提出了新的要求。

从已有成果看，一方面，既有研究围绕农业农村现代化的历程[1-2]、内涵[3-4]、区域格局[5-6]、要素关系[7-8]、主体衔接[9-10]等相关领域展开了深入分析，揭示了从传统农业向现代农业过渡的递进过程和农业现代化随实践而变化的时代内涵，强调了其中问题的复杂性和动态性。另一方面，学术界对农业双循环系统的重要性和目标[11]、双循环格局对实现粮食安全[12-13]、巩固脱贫攻坚成果[14-15]、促进乡村振兴[16]等的逻辑和机制，展开了一些研究，从多个切入点讨论了农业农村发展适应新形势的具体路径，而致力于实现农业农村现代化，探讨新发展格局与农业农村现代化之间关系的研究比较缺乏。考虑到农业农村是构建双循环系统的起点和基础，国内外循环联动也能为实现农业农村现代化提供新的视域与可能，本文通过研究二者之间的现实逻辑和作用关系，厘清其中的重要问题和薄弱环节，明确需要加大力度攻克的重点和难点，以期为新形势下推进农业农村现代化提供必要的科学依据。

1 面向新发展格局的农业农村现代化机遇

农业农村是国内大循环和国内国际双循环的重要组成部分。一方面以国内大循环为主体，意味着国内市场将被更加重视，国内需求将得到更大力度的挖掘。随着工农关系逐渐理顺、城乡要素流动趋于均衡，农村居民消费和建设投资的潜力将得到充分激发，成为国内循环更坚实的“压舱石”和“稳定器”。另一方面，国内国际双循环相互促进，通过构建更稳固、有韧性的全球供应网络，有利于国内巩固粮食安全、优化供需结构和提升国际竞争力。

1.1 新发展格局需要提振农村内需

以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，战略支点是扩大内需，其中农村是最为主要的潜力来源。近年来，我国农村居民消费呈现出需求规模持续扩大、需求种类多元化、新型消费需求增加、对经济增长的拉动增大、需求可持续性增强等新特征，对构建新发展格局的作用主要体现在两个方面。

1）农村消费市场规模巨大。我国农村消费品零售总额由2011年的2.437万亿元增长到2020年的5.283万亿元，平均增速高于城镇0.24个百分点（表1）。2020年农村居民人均可支配收入17 131元，实际增长6.9%，增速快于城镇居民3.4个百分点。2010年以来，农村居民边际消费倾向总体高于城市居民，表明农民更倾向于将新增收入用于消费而非储蓄。随着收入水平提高，农村消费市场将释放出更广阔的增长空间。

表1 2011—2020年城乡收入消费对比情况Table 1 Comparison of urban and rural income and consumption from 2011 to 2020

2）农村消费支出结构升级。农村居民恩格尔系数2019年已经下降到30%，基本接近城市居民的27.6%，农民用于交通通讯的消费支出比重增加到13.9%，医疗保健支出增加到10.2%。家用汽车、电动助力车、家用电器和手机等中高档消费品正成为农民消费的热点，表明农村居民消费需求进入快速增长阶段，蕴藏着巨大的消费潜力。

1.2 新发展格局需要扩大农村投资

以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，重要动力是扩大投资，其中农村投资的需求尤为广阔。近年来国家加大了对农业农村的投资力度，农村水电路网等基础设施均有了大幅改善。2020年第一产业固定投资13 302亿元，较2010年增长了2.4倍，农村住户固定投资额8 363.3亿元，较2010年增加了6.1%，其中水利投资翻了1.5倍，生产设备投资增加了53.0%。目前通宽带互联网的村占比约90%，集中或部分集中供水的乡镇占比91.3%，医疗卫生机构在全国乡镇几乎达到全覆盖。在农村基础设施持续改善的同时，农村农田基础设施建设、农村人居环境整治等方面仍有很大的发展空间，公共交通网络、公共厕所和能源替代等建设还须加强[17]。农业农村基础设施与公共服务的投资占比仅2.6%，与城镇相比差距甚远。根据第三次全国农业普查数据，2016年底全国通天然气的村仅占11.7%，有火车站或码头的乡镇占比不到10%，完成改厕的村占比53.5%，有喷灌、滴灌和渗灌等水利设施的耕地面积占农田总体灌溉面积的16.2%（表2）。截至2020年底，我国已建成高标准农田8亿亩（15亩=1 hm2），占总体耕地面积的比例约40%，与2030年建成12亿亩高标准农田的目标仍有较大差距。

表2 农村基础设施建设情况Table 2 Rural infrastructure construction

“十四五”期间，亟待加大乡村生产、生活、生态和社会发展等领域的基础设施投入，包括稳增长、补短板两种导向的农业农村投资。1）我国经济增速放缓，加上全球不确定因素增加的双重冲击，稳增长将是短中期的重要政策导向。结合乡村振兴战略，稳增长的农业农村投资，重点是加快推进乡村建设行动，将水、电、路、气、邮政通信、广播电视和物流等补短板、惠民生的基础设施与公共服务列为农业农村投资的重点领域。2）基于增强竞争力的长期需要，以农业农村数字化建设为主的新基建对于引领乡村振兴、促进农业农村现代化发展具有重要意义，其重点是结合数字农业农村建设规划，超前布局一批新型基础设施，推进农业农村生产智能化、经营网络化、管理高效化和服务便捷化。

1.3 新发展格局需要协调工农城乡关系

以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，核心抓手是理顺工农城乡关系，从协调发展与共同富裕中挖掘新的潜能。当前我国经济总体上已经迈向中高收入阶段，十九届五中全会公报指出，2035年远景目标包括“人均国内生产总值达到中等发达国家水平，中等收入群体显著扩大”。“十四五”是我国跨越中等收入陷阱的关键期，真正跨越中等收入陷阱，必须要在收入分配、民生建设和公共服务等领域取得重大突破，尤其体现在农民就业与收入结构领域，实现职住协同。我国农村部门的就业和产值占整体经济的比重持续下降，但第一产业产值占比一直大幅低于第一产业就业人数占比，其中2020年我国第一产业就业人数占比23.6%，产值占比仅7.7%（图1）。农业剩余劳动力陆续转移到非农产业，乡村就业人口中从事第一产业的比例不断减少，2000年占73.7%，到2020年下降到61.5%。

图1 2000—2020年第一产业就业及产值占比情况Fig. 1 Proportion of employment and output of primary industry in China from 2000 to 2020

2013年起工资性收入占比超过经营性收入，2020年为40.7%，经营收入中来自第一产业占比趋降，2020年减少到35.5%（图2）。农村不同群体收入变化情况也有差异，按收入五等份分组后，收入越高的农村群体收入增长速度越快，20%高收入人群的年均增长率为8.8%，而20%低收入人群年增长率仅为7.2%。随着人口不断地从农村流向城市，农村劳动力不断地从农业向非农业转移，农村分散的地块向规模化集中，城市的资本和技术等要素也应向农村和农业流动，吸引城镇人口向农村逆向流动。新发展格局下，需要人口、劳动力、资本、技术和土地等要素在城乡之间的双向流动和自由配置，形成以产权、供求和就业机会等为核心机制的市场配置体系。这不仅有助于破解农业农村发展动力不足问题，推动乡村成为新的生产中心与消费中心，也能补齐农业农村短板，使城市更好地享受乡村提供的优质农产品、生态服务等功能，实现城乡功能互补与协调发展，最终形成多层级协同发展。

图2 2000—2020年农村居民可支配收入占比情况Fig. 2 Proportion of disposable income of rural residents in China from 2000 to 2020

1.4 新发展格局需要优化利用两个市场两种资源

以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，仍需立足国际国内，充分利用好国际国内两个市场两种资源，通过国际经贸合作进一步优化国内资源配置。这主要体现在三个方面：

1）合理利用全球供应链有利于提高国内粮食安全稳定性。自2004年我国农产品进口规模首次超过出口规模以来，我国农产品贸易逆差呈现持续扩大趋势[18]。尤其是大豆、高粱、大麦、白糖和棉花等农产品，供求基本面已经发生重大变化，对外依存度大幅提高，成为典型的进口依赖型农产品。在国内资源环境刚性约束、生产成本持续上升、粮食供求紧平衡背景下，预计 2035 年农产品进口总额将达到 1 575 亿美元，在此期间农产品逆差基本保持在 450 亿美元至 480 亿美元范围[19]。全球农产品总体上供过于求，积极参与全球供应链治理，建设持续、稳定和安全的全球农产品供给网络，有利于提高国内粮食安全水平[20-21]。

2）优质供给转向国内市场，促进农产品供需结构调整。我国农产品供给端并不缺少生产优质农产品的主体，但除了少数拥有自有品牌或者生产国家地理标志认证农产品的经营主体之外，很大一部分的绿色优质农产品更倾向于外销。在生产环节中占比较大的中小型农户，对农产品质量的关注相对较少，中低端农产品供给较多，造成了我国农产品供需不匹配。由于全球市场联系日益紧密，经济与政治形势变化日趋复杂，很多从事农产品出口的生产经营主体选择了外需转内需，进口农产品市场受到巨大冲击。这为我国农业产业提供了重新审视内需的机会，也为国内农业经营主体迅速抢占市场，尤其是高端市场（比如优质水果、鲜活水产品），创造新的可能。

3）双循环联动促进实现更高层次的农业对外开放。改革开放以来，我国将加工制造的各类产品销往全球各地，形成了市场和资源两头在外的国际大循环，成为驱动中国经济增长的重要力量。近年来，受外部市场逐渐饱和、贸易保护主义兴起、国内劳动力成本优势削弱、资源约束趋紧等因素影响，市场和资源两头在外的国际大循环动能明显减弱，而我国内需潜力不断释放。因此，以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局将以公平竞争、开放合作推动国内供给侧结构性改革，有效淘汰落后与过剩产能，提高供给体系质量和效率。中国消费需求的扩张也能为其他国家企业提供更多分享中国经济增长红利的机会，更开放的中国也将会吸引更多的国际资源和要素进入中国，创造更多的增长机会。这对农业领域同样适应，新发展格局下，“十四五”时期的农业农村现代化强调以国内循环为主，更加保障国内全产业链畅通、城乡融合互动、工农协调互促；同时，更注重国际合作与联系，优化全球经贸布局，深化全球农业治理，通过粮食安全、产业竞争力和国际影响力三个层次实现更高水平的农业对外开放[22]。

2 面向新发展格局的农业农村现代化重点

新发展格局既需要释放农业农村潜力，也可为农业农村发展提供新动能。一方面，国内大循环的畅通，需要重点关注农产品供求匹配、农村产业链效率、城乡要素流动等方面，确保农业农村部门产品、产业的高效循环。另一方面，国内国际双循环的畅通，需要优化全球治理模式，促进重要农产品稳定供应、农业要素转移畅通、农业产业竞争力提升。

2.1 畅通国内大循环

对于农业农村现代化而言，以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，首要任务是畅通国内大循环，主要有四个方面。

1）促进农产品供求匹配。随着居民收入水平提升，我国农产品消费需求持续升级，居民食物消费诉求逐渐向营养为主、品质为先、种类多元的趋势发展，低脂肪、高蛋白和多维生素的食物需求增加。与此同时，受资源约束、技术瓶颈等因素限制，部分品种的产能不足问题突出，大豆、大麦、油料和强筋弱筋小麦等重要农产品高度依赖进口。受长期口碑效应以及特定区域部分品种结构性供求矛盾等因素影响，我国需要进口大量优质农产品，挤占国内优质农产品供给市场，同时带来国内低端产品库存过剩问题，需要加大农产品供求匹配程度。

2）促进产业链循环。现代产业竞争已由产品之间的竞争转为产业链之间的竞争。我国农业全产业链把控能力不强，产前研发和物流流通环节尤为薄弱，各环节之间联结不够紧密，加剧价格波动，阻碍消费者需求的反馈和传递。此外，现代化的产业生态也未构建起来，一方面农村资金进入方式、融资渠道、资本活力与城市差距较大，小农户与现代市场的衔接缺乏坚实可靠的资金联结机制；另一方面，农业产业信用体系建设仍然较为滞后，农业品牌构建和绿色认证任重而道远，农产品质量安全问题仍然广受关注，影响消费端的信任。

3）促进农村要素优化利用。我国城乡发展仍处于失衡阶段，虽然居民收入的相对差距在缩小，但绝对差距从2012年的16 648元扩大到2020年的26 703元，农业资本化增加的同时农民生计的阻力越来越大[23]。尽管农村拥有丰富的“三块地”资源（承包地、集体建设用地和宅基地），由于缺乏足够的有效的“资源变资产、资产变资本”渠道，农村现有的各种资源没有被完全激活，资金、人才和技术等要素短缺与利用不足现象并存。政府和市场的力量调配与战略互补仍未达成有效契合，农村土地闲置和跨区域流动受限共存、城乡户籍制度和公共服务保障不完善、农村主体各项产权保护薄弱等问题较为严重，要素市场和配置改革需要进一步深化。形成城乡要素自由流动、平等交换的体制机制，牵涉到土地、户籍和分配等深层次的制度创新，改革的不确定性与阻力较大，政策推动力度还待加强。

4）促进工农城乡关系协调。农业农村优先发展已经得到各界的广泛认可，确保各地各部门真正落实优先发展，还需要制度来保障。长期以来，工农业资源分配不平衡，是盘活国内大循环的关键制约因素。一方面，财政投入农业农村空间收窄。我国GDP、财政收入增速持续下滑，国家财政投入农业农村的增量空间收窄。农业农村投资自2019年开始降速换挡，2019年农林牧渔业投资仅增长0.7%，比上年减少11.6个百分点，并低于全国投资增速4.4个百分点；农副产品加工业投资首次出现年度负增长，比上年减少 8.7%、比全国投资增速低14.1个百分点，社会资本存在“不敢投”现象。另一方面，长期以来，我国就业产业结构偏离，一产就业比例远高于一产产值比例。成功的现代化需要非农部门能够吸收由于农业现代化发展而多余的农村劳动力[24]，按照中高收入国家尤其是高收入国家的农业劳动力占比，到2035年我国农村劳动力还需转移2亿多人，才能形成比较和谐的工农城乡关系。在新一轮科技革命和产业变革深入推进、逆全球化趋势不利影响持续的背景下，我国农民就业转移的空间收窄，对我国农业的转型升级、农村内需提振等各个方面都会带来阻力。

2.2 畅通国内国际双循环

以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，对于农业农村尤其是农业领域而言，仍需要国内国际互促互进。

1）确保进口依赖型农产品稳定供应。进入21世纪以来，随着经济全球化和跨国公司的快速发展，国际社会逐渐形成了遍布全球的农业供应链与贸易网络，促进了全球农产品贸易增长与粮食安全[25-27]。近年来，复杂严峻的国际形势，给国际贸易、对外投资和要素流动带来了较大障碍，全球农产品供应链条变得愈发脆弱[28]。尤其是2018年以来的中美贸易摩擦、俄乌冲突等事件，凸显了高进口依存度、高进口集中度、高进口规模量的农产品稳定供应困境，部分进口依赖型农产品更加取决于全球供应链系统和贸易网络运行状态，实现保供稳供面临较高的不确定性。

2）促进农业技术的跨境转移。国际形势复杂严峻，导致传统的国际国内两个市场两种资源利用方式受阻，对我国部分对外依存度较强的农产品造成威胁。考虑到以耕地为代表的自然资源较为有限，通过发展现代农业以提高农业生产力、劳动生产率和资源配置效率的诉求尤为迫切。其中，农业科技创新成为实现新增长、推进现代化的主要抓手，跨国贸易和投资收缩导致技术的国际间转移受阻，将影响技术溢出效应发挥。在国内大循环为主体的新发展格局下，需要形成更高水平的开放，通过增强国内自给、优化供给品质、提升竞争优势，升级参与全球化的方式，促进技术创新更广泛、更深入的跨境流动，带动和引领世界经济发展。

3）解决全球供应链结构变化带来的农村劳动力转移就业难题。出口导向型战略阶段，“两头在外、大进大出”的国际大循环模式对于我国经济增长、劳动力就业、产业升级和技术进步都做出了重要贡献。随着我国人口红利逐渐弱化，劳动力成本优势削减，同时税收优惠取消、环保力度增强，对外资的吸引力逐渐减弱。近年来逆全球化态势凸显，部分国家开始着手重构国际产业链和供应链，一些制造业外资向东南亚转移，由此释放的农村劳动力将面临重新就业压力，限制农民增收空间。如何创造新的就业岗位、培养新型农村人才、挖掘农业新发展动能，需要从产业融合、城乡一体化入手，探索新产业新业态新模式，推动农业农村现代化发展。

4）提升农业国际竞争力与话语权。当今世界正面临百年未有之大变局，全球经贸形势动荡、国际冲突加剧、不确定性事件频发，我国正处于一个重要时期，需要探索自己的发展方式，适应并重塑不断变化的世界秩序[29]。在这样的背景下，农业农村作为“压舱石”的重要性日益凸显，提升农业国际竞争力与话语权的需求日益迫切。我国农业国际竞争力较弱，嵌入全球价值链低端锁定，国内产业链安全易受全球生产结构变化影响。亟需统筹国内乡村振兴战略和对外农业走出去战略，激发农业农村内生发展活力，以更好应对日趋复杂的国际形势。

3 面向新发展格局的农业农村现代化战略

立足农业农村现代化面临的机遇与发展重点，从城乡均衡互促、国内国际畅通互补、供应链产业链价值链形成合力等多个层面综合考虑，提出针对粮食安全、产业发展、补齐短板和城乡融合发展等方面的发展战略思考，以期为推动农业农村现代化发展提供参考。

3.1 内外兼顾的粮食安全战略

粮食安全是农业农村现代化的战略底线，建立新发展格局，粮食安全是基础。以国内大市场为主，并不排斥更高水平的对外开放。我国农业已融入全球价值链，一方面通过利用国外资源助推了国内增长，另一方面也向全世界充分分享中国的开放成果。在新发展格局下，两个市场如何统筹调配，需要结合目前的粮食安全问题重新考量。

在总量供给方面，我国粮食处于紧平衡状态，除部分品种的对外依存度较高外，总体上可以保障短期内供大于求。巩固现有的稻谷、小麦生产能力，依靠自有资源实现口粮绝对安全。随着国内畜禽类、蛋类和奶制品等消费需求增加，养殖业饲料用粮需求也会随之不断攀升，在目前的生产格局和生产能力下，饲料安全将会出现赤字[30]。因此，对内应持续加大研发投入，深入推进藏粮于地与藏粮于技，提高单位产量和生产效率，确保粮食安全以我为主、立足国内、确保产能，同时，应释放经贸合作的稳定预期，大力开发“一带一路”沿线国家的贸易与投资市场，探索更高效、可持续的国际合作模式，保障适度进口。

在结构方面，我国农业的供需结构矛盾表现出复杂性和长期性，农产品供需匹配，须以国内大市场为主，倡导需求导向的农业生产经营，促进农业供应链信息化、数字化，使得各主体都能及时了解市场信息，打通弱质农业与现代市场的全链条联接。

在品质方面，目前我国农产品高价格、低品质的问题仍然较为突出。由于成本居高不下，国内外农产品价格全面倒挂，必然导致国际竞争力低下。受资源约束趋紧、劳动力成本上涨、难以实现规模经营等因素影响，目前农业生产成本难以下调，就必须通过提高农产品品质，达到高价格、高品质的相对平衡。因此亟需加大投入鼓励创新，研发培育优质品种，严格把控产品品质，切实提高农产品生产质量。

3.2 三链着力的产业竞争力提升战略

产业振兴是农业农村现代化的核心表征，建立新发展格局，产业发展是重点。当前农业产业链循环中还存在明显梗阻，比如小农户融入现代体系困难、农产品流通不通畅、关键环节技术缺失等重要问题。考虑到传统、低价值的小型经营主体将在未来一段时间内继续占据主体地位，不仅应关注高价值产业链的升级，中低价值细分市场需要更多的政策倾斜，包括质量安全、市场发展和行业协调等[31]。需要立足全产业链的把握能力，促进形成产业链、供应链和创新链的全面融合。

加快推进农业全产业链培育发展。重点是落实《农业农村部关于加快农业全产业链培育发展的指导意见（农产发〔2021〕2号）》，围绕“保供固安全、振兴畅循环”，以完善利益联结机制为纽带，推进延链、补链、壮链和优链，从抓生产到抓链条、从抓产品到抓产业、从抓环节到抓体系转变，贯通产加销、融合农文旅，拓展乡村多种功能，拓展产业增值增效空间，打造一批创新能力强、产业链条全、绿色底色足、安全可控制、联农带农紧的农业全产业链。

确保全产业链循环的供销畅通。对内主要是建设农产品高质量物流通道。“十四五”期间更需重视建设农产品大数据分析平台，引导全国农产品生产、流通和消费。借力大型电商平台，搭建跨区域物流体系，鼓励企业在县乡和具备条件的村镇建立物流配送网点，推动传统批发市场、零售终端与电商合作，扩大电子商务在农村的覆盖面。加强农产品冷链物流统筹规划和分级布局，加快推进乡镇仓储保鲜冷链物流设施建设，推动形成农产品物流骨干网络和冷链物流体系，提升互联网环境下的供应链运行效率。对外重点是加强全球农产品供应链治理。在资源要素全球配置、产业分工不断深化的背景下，需要更加重视预测和预防国际经贸合作中的各种不确定性，同时关注全球供应链对当地经济、社会和环境等方面的多元影响。在贸易风险加剧背景下，还需引导企业优化供应链治理模式，鼓励企业合理地嵌入当地网络，推动企业利用好当地资源并提升自身所处的价值链地位，减少参与全球供应链治理过程中面临的各种风险因素。

强化全产业链循环的创新支撑。研究通过引入数字经济、工业物联网等新理念新技术来改造传统农业的工作方案，重点是聚焦粮食生产功能区、重要农产品生产保护区与特色优势农产品优势区，瞄准农业生产、分配、流通和消费等各个环节，加快建设农业产业大数据中心，打造智能化示范基地，发展农业产业互联网，培育壮大智慧农业、智能制造、绿色投入品创制、农产品精深加工等新型研发机构和新兴产业，提升农业传感器、农业机器人、智能装备、冷链物流设施等关键技术装备的竞争力与市场占有率，增强物联网、大数据、区块链、人工智能、5G和智慧气象等现代信息技术在农业农村领域的应用能力与支撑水平。

3.3 补齐短板的优先发展战略

农业农村优先投入是农业农村现代化的重要保障，建立新发展格局，补齐短板是关键。在农业增加值增速趋缓和农业比较优势逐渐下降的背景下，考虑到农业生产自然风险较高、农业农村发展明显滞后、农民收入增长乏力等现实情况，确保农业农村优先发展显得尤为必要。十九届五中全会进一步明确优先发展农业农村，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，加快农业农村现代化。

一是理念认知优先。随着经济发展和产业结构变化，农业农村不再扮演过去仅为二三产业提供食物、资金和劳动力的角色，农业的多种功能、农村的多元价值将不断得到发现和彰显，并对城市产生逆向辐射作用[32]。农业成为有潜力的产业、农村成为宜居住的空间、农民成为有前景的职业，是解决“三农”问题的目标，也是构建农业农村现代化认知的正确理念。因此，真正重视农业农村，是确保农业农村优先发展的根本要求。

二是制度安排优先。探索市场和政府在资源配置中的作用方式，促使资源要素由农村单向流入城市转变为城乡资源双向自由流动调配。巩固完善农村经营制度，稳步推进农村改革，扩大农业部门财政投入的绝对值和相对占比，鼓励社会资本更多的投向农业农村。围绕农村产业经济、生态环保、文化娱乐、科技教育、医疗卫生、公共服务和社会治理等各个领域，推动公共服务提档升级，促进教育、医疗和数字化服务等基础设施与公共服务的城乡等值化。

三是保障措施优先。我国农村基础设施建设、农田基础设施建设、农村人居环境整治等取得了长足发展，但与乡村振兴的要求相比，“新基建”方面的短板仍然非常显著。根据全国农业普查数据，有电子商务配送站点的村仅占25.1%，有以粮油、蔬菜和水果为主的专业市场的乡镇占比不到40%，根据商务部数据，2015年中国果蔬、肉类和水产品的冷链流通率的比重分别为22%、34%和41%，远不及发达国家95%以上的水平。同时，我国高标准农田建设存在建设标准偏低、管护力度不够、绿色发展理念不足等问题。亟待在“新基建”过程中，强化农业农村科技创新供给，加快推动水利、公路、电力、冷链物流、农业生产加工等农村基础设施的数字化、智能化转型，推进智慧水利、智慧交通、智能电网、智慧农业和智慧物流建设，切实补足农业农村领域基础设施短板。

3.4 激发新动能的城乡融合战略

城乡融合发展是农业农村现代化的根本动力，建立新发展格局，城乡融合发展是手段。当前我国仍处于快速城镇化发展阶段，农业内生发展能力较弱，需要以激发新动能为核心，形成新型城乡工农关系。

一是明确空间融合是妥善处理城乡关系的主要载体。需要进一步落实国土空间规划下的城乡融合发展，遵循乡村发展形态和规律，保证城乡要素自由流动和市场配置，形成相互渗透、互为补充的互动关系。通过国土空间规划编制试点，以开展全域土地综合整治为突破口，优化农业生产、农民生活和生态发展等空间布局，推动城市与农村、产业与生态的合理分区和协调发展，促进城乡全面的空间融合。

二是保障公共服务与城市同步对等。公共服务在城市、县城、乡村之间的同步性不提高，城乡基本公共服务不实现均等化，要素很难实现良性互动，影响新型工农城乡关系建立。目前城乡教育、医疗和资源落差过大，社保标准不统一，成为造成人口单向流动的主要因素。需要充分发挥县城的重要功能，促进各类资源向县城倾斜，加快构建统一标准、均衡发展的社会服务体制。

三是加强乡村资源变资产的政策创设。针对乡村资源资产大量闲置、财政支农增量空间有限的现实困境，考虑城市人口下乡新趋势与乡村产业发展大前景，在做好顶层设计与风险防控的前提下，聚焦农村土地、金融、集体产权和经营体系等重点领域，鼓励各地加快探索资源变资产、资产变资金的方式方法。在确保国家粮食安全、保障社会稳定等前提下，允许各地加大在农村宅基地利用、乡村建设用地供应等方面的改革尝试，健全和稳定农村营商环境，消除农村资源资产流动的各种体制机制障碍，激活乡村发展的要素、主体和市场。

4 结论与建议

4.1 结论

农业农村是国内大循环和国内国际双循环的重要组成部分，也是我国现代化建设的关键变量与主要短板。研究表明，随着以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的持续推进，我国农村居民消费和建设投资的潜力将得到更充分的激发，工农城乡关系将得到进一步的理顺，国际国内两个市场两种资源的利用方式将得到不断优化，为我国农业农村现代化提供了新的机遇。

对于以国内大循环为主体，重点是关注农产品供求匹配、农村产业链效率、城乡要素流动等方面，确保农业农村部门产品、产业的高效循环；对于国内国际双循环相互促进，重点是构建更稳固、有韧性的全球供应网络，巩固国内粮食安全、优化供需结构和提升国际竞争力。因此，在畅通国内大循环、促进国内国际双循环、实现资源与市场优化互补过程中，可考虑采取内外兼顾的粮食安全战略、三链着力的产业竞争力提升战略、补齐短板的优先发展战略、激发新动能的城乡融合战略，以推动建立新发展格局，实现我国农业农村现代化。

4.2 建议

新发展格局与农业农村现代化是两个非常宏大的主题，切实推进面向新发展格局的农业农村现代化，建议在以下方面做深入的学术研究探索与政策实践创新。

一是乡村政策创设的评估与优化。国家加大了对农业农村优先发展的保护力度，但仍面临农业产业竞争力不强、农村部分资源闲置等现实问题，立足实地调研、国际经验和模型分析，科学评估乡村振兴政策效果，切实调动市场主体在推进农业农村现代化建设中的积极作用，可以更好地立足国内促进农业农村现代化。

二是农产品全产业链监测与评估。受内部资源约束、外部环境趋紧的影响，粮食增产压力较大，考虑国内农产品供给呈结构性分化、消费端食物浪费与营养不均衡并存、进口农产品存在较大程度的替代或互补关系等，监测重点农产品供需间所有环节，预测农业全球供应链的潜在风险，有助于提高农产品产业链把控政策的科学性与针对性。

三是跨越学科的国内外农业循环互促模式。当前，双循环新发展格局下的农业发展已与政治、经济、外交和文化等各个方面紧密关联，国际农业资源利用的复杂性与综合性，意味着需要跨越学科的关注和思考。立足跨越专业的调查分析与实证研究，提出复杂背景下的全球农业资源利用系统方案，有利于推动实现国内外循环互促的农业农村现代化建设。

四是国际资源与市场利用经验及其启示。中国是农业对外开放的后起之国，利用国际市场、国际资源的经验能力相对薄弱。选取美国、日本等先行国家，分析其农业农村现代化建设经验及成效，重点关注如何结合国家战略与主体需求谋划布局全球市场，为构建双循环新发展格局与深化农业对外开放提供决策参考。