农村集体经营性建设用地信托流转动力要素与实现路径

刘颖，管延芳，杨明

（吉林师范大学经法学院，吉林 四平 136000）

党的十九大报告提出要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，走城乡融合发展之路。城乡融合发展是对“统筹城乡发展”、“城乡发展一体化”理念的继承、发展和深化，2018年中央一号文件指出“城乡融合发展意味着破除体制机制弊端，推动城乡要素自由流动平等交换，意味着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，工农互促、城乡互补、全面融合，最终形成共同繁荣的新型工农城乡关系”。城乡资源要素对流是城乡融合发展的必要条件，而由乡到城、由城往乡的人口双向流动引发的土地要素存在融合障碍，即农村人口因受转移后生活成本与土地羁绊双重限制而难以融入城市，城市人口因受现行农地政策不足而缺乏有效土地供给难以融入农村。农村集体经营性建设用地主要分布在东部沿海、城市周边和乡镇中区位较好的地段，其入市改革可成为破解城乡融合问题的突破口。

2021年中央一号文件提出要“积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，完善盘活农村存量建设用地政策，优先保障乡村产业发展、乡村建设用地，加快县域内城乡融合发展”。2015年起，北京大兴区等33个县（市、区）先后进行集体经营性建设用地入市试点改革，在试点运行过程中发现集体经营性建设用地流转存在用地分布零散、供给制约严重、入市制度受限等问题，如甘肃省陇西县存量集体经营性建设用地呈“两小一散”特征，总量仅占全县建设用地的3.5%，平均每宗仅为1亩（666.7 m2）左右，且分布零散，东北地区的黑龙江安达、辽宁海城和吉林九台三个试点地区呈现入市宗数少、规模小和收益低等特征[1]，还有一些试点地区如四川郫都区和福建晋江市规定只能在本地入市，不能在城乡之间或者异地入市，入市制度作用有限[2]。因此，有必要创新集体经营性建设用地流转模式，解决集体经营性建设用地供给制约、需求不足、分割入市和异地入市等难题，缓解城乡融合中的用地约束。

2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》中集体经营性建设用地使用权可出让性、可转让性得到法律承认，这为集体经营性建设用地信托流转提供了法律依据和实现契机。同时，农村承包地的信托流转实践为集体经营性建设用地信托流转提供了借鉴。集体经营性建设用地信托流转是将集体经营性建设用地的使用权或发展权作为信托财产，由信托公司主导委托土地开发公司进行集约化、规模化开发经营，然后信托公司将约定的收益返还给农村集体经济组织和农户的一种创新性的土地流转模式。与其他流转方式不同，集体经营性建设用地信托流转引入大型投资信托公司，且信托公司在整个流转过程中占据主导地位，信托特有的风险隔离功能和资源集聚功能使集体经营性建设用地信托流转较其他流转方式有较低的风险[3]，并且在金融服务乡村振兴政策作用下能够促进一二三产业融合和金融资源的一体化，实现异地土地要素和金融要素的整合对接。信托化后集体经营性建设用地在融资规模、用地规模和城乡互动方面都会较其他入市方式有所提高，为乡村振兴、农业农村现代化发展和城乡融合发展提供土地要素保障。

目前，学者们对该模式的研究仅停留在理论解析和信托之法构造层面[4]，对于其如何实现，在实践中还未开展。但正是城乡融合战略的提出和土地管理法的修订为集体经营性建设用地信托流转提供契机。集体经营性建设用地属于农村土地范围中重要部分，对于农村土地信托流转的研究，国外因土地私有性质着重研究土地信托微观主体差异[5]、社区土地信托化[6]以及土地信托中土地征用和基础设施开发[7]等问题，国内则基于土地公有性质着重研究土地信托法律体系的设计[8]、土地信托模式选择和模式创新[9-10]、土地信托的现实困境[11]等，且基于中信—宿州项目、北信—桃源村项目等实践，土地信托流转研究主要以农村承包地为对象展开，忽视了其他类型农村土地的信托化问题。随着集体经营性建设用地入市制度改革，土地信托化中“土地”范围应更加广泛，即土地信托范围亟需扩大，信托模式需要创新。

因此，本文在现有农村土地信托研究基础上，扩大土地信托范围，进一步提出集体经营性建设用地信托流转模式，并分析促进其实现的动力要素，利用物理学中“场”的概念，构建集体经营性建设用地信托流转动力场，刻画集体经营性建设用地信托流转运转系统，并将动力场内核中的信托客体、信托主体、信托产品和制度保障作为路径规划关键点，对集体经营性建设用地信托流转进行路径规划，以期推动集体经营性建设用地流转模式创新和实践中土地信托路径升级，实现集体经营性建设用地入市和土地信托路径双重优化，为城乡融合发展中土地融合障碍的解决提供政策依据。

1 集体经营性建设用地信托流转的动力要素分析

集体经营性建设用地信托流转作为一个复杂系统，涉及信托客体、信托主体等各个要素，要素之间的不断交互促使集体经营性建设用地信托流转有序发展，集体经营性建设用地信托流转的动力要素包括内生动力、推动力、支撑力和牵引力四大类。

1.1 集体经营性建设用地信托流转的内生动力

集体经营性建设用地信托流转的实现取决于信托流转收益与信托流转风险的平衡，即在一定风险承担能力下，集体经营性建设用地信托流转收益必须满足信托主体的价值需求。

对于农村集体经济组织来讲，集体经营性建设用地信托流转收益可满足村集体增收和增强村民凝聚力的需求。目前，我国全部村庄总数的54.36%的村集体没有任何集体经营性收入，31.72%的村集体经营性收入每年不足10万元[12]。集体富，村民才能富，集体空，民心就容易散，因此，农村集体经济组织有提高其经营性收入的迫切需要。农村集体经济组织通过将集体经营性建设用地信托流转可以获取租金收益、政府补助资金和分红收入等收益，可进一步改善村民福利，发挥村级服务功能，还可以使村民抱团合作，增强村民的凝聚力。

对于农户来讲，集体经营性建设用地信托流转收益可满足农户增加财产性收入和城乡自由流动的需求。根据自然资源部的统计数据显示，目前全国集体建设用地占建设用地总面积的72%，其中集体经营性建设用地占13.3%左右，主要分布在东部沿海、城市周边和乡镇中区位较好的地段，这些集体经营性建设用地信托流转之后，在城市周边尤其县域内可形成现代化农业产业园区，农户既可以获得集体经营性建设用地信托流转的“租金+分红”收益，还可以在产业园区内工作生活获得劳动收入，既保障农民产权权益，又培养农民劳动技能，增加其可持续生计，还满足农民城镇化生活需求，为农民在城乡自由流动提供物质保障。

因此，农村集体经济组织及农户的“增收前景+其他价值需求”成为促进和加快集体经营性建设用地信托流转实现的核心动力和内部驱动力，这种内生动力使得集体经营性建设用地信托流转成为“可能”。

1.2 集体经营性建设用地信托流转的推动力

城乡融合发展的土地需求是集体经营性建设用地信托流转的推动力。近些年，我国城镇化率稳步提升，农村人口向城镇流动较多，有效促进了新型城镇化的发展，但是城镇人口向农村流动较少，这与农村土地要素市场供给限制有很大关系，导致难以带动资本和其他现代要素流入农业农村，城乡融合发展受到限制。如前所述，集体经营性建设用地主要分布在东部沿海、城市周边和乡镇中区位较好的地段，这使得信托化后的集体经营性建设用地满足城乡融合发展的土地需求，比如对信托化后的集体经营性建设用地分区进行功能定位，统一规划农产品深加工区、休闲娱乐区和养老服务区等，使城乡发展能够互相衔接、互相促进。信托公司可以作为社会资本参与城乡土地利用的规划布局，缩小投资需求与政府实际拨款之间的差距，通过土地信托银行组织土地租赁安排，参与土地征收谈判过程，并为城乡融合集体经营性建设用地利用建设提供融资，同时，通过发行信托产品计划吸引私人投资者进入土地利用建设，促进城乡间生产要素的流通，促进城乡融合发展。

信托公司信托业务升级转型也是集体经营性建设用地信托流转的推动力。目前土地信托业务中鉴于信托客体是承包地且不允许非粮种植，信托公司存在收益率低、风险大、面临升级转型压力等问题。集体经营性建设用地入市后主要用于工业、商业和服务业[13]，符合信托公司一直以来的资金投向分布，其信托流转后可有更多经济用途，甚至可用于新产业新业态用地用途，收益会比承包地信托流转高很多，且目前农村集体经营性建设用地入市需要大量资金，而政府筹措的风险基金有限[14]，建设用地开发利用需要信托公司参与，完善其投融资机制，并能化解新农村建设中耕地红线失守的尴尬。

因此，城乡融合发展的土地需求和信托公司信托业务升级转型成为促进和加快集体经营性建设用地信托流转实现的推动力，这两种力量的共同作用使得在城乡融合背景下实现集体经营性建设用地信托流转成为“可以”。

1.3 集体经营性建设用地信托流转的支撑力

集体经营性建设用地信托流转涉及农民权益和财产安全，必须符合国家的农村土地政策。从2015年起，国家的相关政策陆续出台，允许一些试点地区的农村集体经营性建设用地使用权在符合规划、用途管制和依法取得的前提下流通转让，2020年1月1日起，集体经营性建设用地入市在全国范围内正式合法化，这为集体经营性建设用地信托流转提供强有力的政策支持。此外，近两年国家连续出台关于集体经营性建设用地的文件，对金融支持集体经营性建设用地入市予以重要关注和政策倾斜（表1），这为集体经营性建设用地信托流转提供支撑，这些政策支撑使得集体经营性建设用地信托流转成为“可行”。

表1 近2年集体经营性建设用地信托流转的政策Table 1 Summary of policies for the trust circulation of collectively-operated construction land

1.4 集体经营性建设用地信托流转的牵引力

集体经营性建设用地信托流转属于土地信托化的范畴，是土地信托化中土地流转范围泛化的结果。我国目前在江苏、安徽、黑龙江等地开展了20余个承包地信托项目，如无锡桃源村土地信托、金色田野土地信托、兰西土地信托等项目，土地信托流转面积逐步增加，形成了“双合作社”土地信托、“双委托代理”土地信托等多种流转模式[15]，这些土地信托流转项目的成功经验可以作为集体经营性建设用地信托流转的牵引力，因为集体经营性建设用地以信托方式入市涉及土地制度改革，突破传统非公即私的理念局限，而只有在承包地上信托流转成功实践才敢在集体经营性建设用地上复制。同时，集体经营性建设用地信托流转中关于信托产品及经营模式设计、收益分配与投融资机制、风险识别与控制体系等都可以借鉴农村承包地信托流转的典型实践，大大降低了集体经营性建设用地信托流转的风险，克服集体经营性建设用地信托流转的阻力，提高集体经营性建设用地信托流转的可行性。

因此，土地信托流转在承包地上的成功经验能够避免集体经营性建设用地信托流转的政治风险和经济风险，成为促进和加快集体经营性建设用地信托流转实现的牵引力，这种力量使得在城乡融合背景下实现集体经营性建设用地信托流转成为“可见”。

总之，集体经营性建设用地信托流转的内生动力、推动力、支撑力和牵引力相互作用，整合成为集体经营性建设用地信托化的总动力，并进一步形成一个促进集体经营性建设用地信托流转实现的动力场，如图1所示。在动力场内，集体经营性建设用地信托流转的信托主体（委托人、受托人和受益人）依托土地信托产品对信托客体（集体经营性建设用地使用权或发展权）产生信托关系，且信托关系会随着外部政策环境发生变化，即集体经营性建设用地信托化过程中会因非有效信息和政治经济风险等形成动力损耗，这就需要在信托流转系统中引入反馈机制将风险要素和变化反馈给信托主体，信托主体利用反馈的信息根据预期与实践差异进行不断调整，包括对集体经营性建设用地信托经营模式、收益分配方案等进行适度调整，对集体经营性建设用地信托流转系统进行动力补给。

图1 集体经营性建设用地信托流转动力场Fig. 1 Dynamic field of the trust circulation of collectively-operated construction land

2 我国集体经营性建设用地信托流转的实现路径

通过对集体经营性建设用地信托流转动力要素分析发现，集体经营性建设用地信托流转的动力发挥作用的载体是信托主体在信托客体上的信托关系，在动力场中的内核也是这种信托关系，而信托的基本要素恰恰也是信托主体和信托客体，并通过信托产品促成信托关系的实现[16]。我国集体经营性建设用地信托流转的实现路径需要明晰信托主体和信托客体，并在一定制度支持下借助不同的信托产品模式呈现，即在路径规划中将信托客体、信托主体、信托产品和制度保障作为控制的关键点，集体经营性建设用地信托流转的实现路径如图2所示。

图2 集体经营性建设用地信托流转实现路径Fig. 2 Realization path of the trust circulation of collectively-operated construction land

2.1 信托客体：确定信托财产范围，明确地、权、区的范围

对于信托客体，集体经营性建设用地信托流转的是集体经营性建设用地使用权或发展权，而确定信托财产范围，即是确定“地”、“权”和“区”的范围。

对于“地”的范围：一是现状为经营性用途的存量集体建设用地，根据21世纪经济报道，目前全国农村集体经营性建设用地存量规模大约在5 000万亩（333.3万hm2）以上，这些存量的集体经营性建设用地可进行信托流转；二是增量的集体经营性建设用地，主要是由有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为的集体经营性建设用地[17-18]。现行政策如《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》等允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。这里需要注意的是，存量农村集体经营性建设用地与其它类型的建设用地在政策和实践中存在单向转换关系，因此要健全集体建设用地确权登记程序和转换制度，实现“应登尽登”和“单向转换”，要避免宅基地和废弃的集体公益性建设用地违法乱用，要保障农民的合法权益。

对于“权”的范围：一是集体经营性建设用地使用权，主要针对现有的存量集体建设用地和同区域集体经营性建设用地信托流转，二是集体经营性建设用地发展权，主要针对由闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为的集体经营性建设用地和跨区域集体经营性建设用地信托流转。土地发展权尽管并不作为一种正式的制度设置[19]，但通过集体经营性建设用地信托凭证这一载体，完成对土地利用更密集化、集中化和跨区域化的处理，实现城乡融合中土地要素资源的双向流动。

此外，从城乡融合的角度，集体经营性建设用地信托流转涉及整合之后的土地，因此，还要确定“区”的范围，即确定集体经营性建设用地信托化后的Desakota区，该区域是城乡高密度混合区，区域内农业行为与城市的非农行为混合[20]，且城乡人口依托集体经营性建设用地信托后形成的Desakota区双向流动，促进劳动密集型行业、生活服务业、交通运输业等行业发展，促进一二三产业融合，推进乡村经济多元化和农业全产业链发展。

上述“地”、“权”和“区”范围的确定需要依托法律法规的完善和大数据平台的搭建才能完成。利用“国土调查云”勾绘集体经营性建设用地宗地位置或标注“院落中心点”作为宗地位置，绘制集体经营性建设用地信托化后的Desakota区；利用不动产登记系统，依据相关法律法规完成集体经营性建设用地使用权确权登记工作，并在此基础上，按照一定标准折算成“发展权”标准单位；利用不动产登记信息管理基础平台，将农村地籍调查的数据整合结果和不动产登记成果与集体经营性建设用地信托平台整合对接，完成集体经营性建设用地信托流转的基础工作，为信托流转后土地增值收益分配机制的建立创造基础条件。

2.2 信托主体：规范信托主体的权利与义务，构建收益均衡分配机制

对于信托主体，因信托当事人包括委托人、受托人和受益人，因此集体经营性建设用地信托流转信托主体也包括委托人、受托人和受益人，且明确信托主体的权利与义务，对于信托关系的成立至关重要。

首先，委托人是集体经营性建设用地信托流转中土地资源要素的供给方。根据《中华人民共和国民法典》总则编第九十六条规定农村集体经济组织具有特别法人的地位，集体经营性建设用地信托流转的委托人只能是农村集体经济组织[21-23]。在集体经营性建设用地信托流转过程中，村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体、乡镇农民集体可以改造成能够独立承担民事责任的具有法人特征的新型集体经济组织，表现形式可以是具有独立法人主体资格的企业，以特别法人的形式作为信托关系的委托人，将集体经营性建设用地使用权或发展权信托转让给信托公司，并在信托流转中将确权后的农村集体经营性建设用地按股份量化到农户，增人不增地、减人不减地[24]，同时利用公司治理思想设立董事会、监事会和专业委员会等对信托流转中的农村集体经济组织进行管理，完善信托流转中的信息披露制度和资产管理监督机制，保护农民权益。

其次，受托人方面，包括直接受托人即接受农村集体经济组织委托的信托公司和间接受托人即接受信托公司委托的土地开发公司。信托公司是集体经营性建设用地信托流转的主导方和资金供给方，进一步可以分为政府参与出资建立的信托公司和无政府参与的专业信托公司。政府出资建立的信托公司可长期保持与相关政府部门的合作，针对离城市较远的集体经营性建设用地或是用于基础设施建设的集体经营性建设用地信托流转提供经营管理、信息传递、中介服务和监督管理等信托服务，因为这些用地的价值增值较城市近郊的集体经营性建设用地要低或具有一定公益性质，因此需要政府参与。无政府参与的专业信托公司对盈利性有较高要求，适用于城市近郊的集体经营性建设用地或用于盈利性的集体经营性建设用地（如产业园、乡村旅游等），因盈利性要求，专业的信托公司需要具有较高的财务基础、企业文化和土地信托业务人才储备，如要求信托公司的不良资产率不得超过行业平均水平，资金投向基础产业所占比例应不低于10%，同时信用评级至少达到B，信托业务人员除了具有金融知识，还对产业园区规划、土地利用有一定了解。土地开发公司是集体经营性建设用地信托流转的利润供给方，并非单纯的房地产开发公司，而是接受信托公司委托对流转的集体经营性建设用地开发的公司，比如将集体经营性建设用地用作产业园区开发、生态农业、农庄养老度假酒店等现代化农业配套设施的建设、且信托公司整合金融资源对开发建设活动提供资金支持。

最后，集体经营性建设用地信托流转的受益人包括两个方面：一是以特别法人形式存在的新型农村集体经济组织本身，另一个是以农户为单位的组织内成员。土地开发公司将集体经营性建设用地开发用于工业、商业或服务业等用途后获得的收益，按照设定的利益分配方案分配给新型农村集体经济组织，新型集体经济组织再按照集体和个人分配比例进行利润二次分配[25]，集体部分主要是用于公共基础设施建设，以及对于已信托土地长期规范与监管，保证增值收益的稳定性与可持续性[26]。个人部分主要根据之前确定的以户为单位颁发的信托凭证进行，农户根据信托凭证获取收益，享受信托计划受益权，也可以将信托凭证流通转让给集体经济组织内其他成员，亦可以将信托凭证抵押融资用于农业生产、进城买房或与养老保险结合，丰富受益人收益用途。

2.3 信托产品：优化信托产品结构，开发设计协同创新的上下游信托产品链条

连接集体经营性建设用地信托流转主体和客体的是信托产品。信托公司主要负责信托产品的开发与设计，包括对委托人的上游土地流转信托产品的设计，以及对于间接受托人的下游土地开发信托产品的设计。

对于上游土地流转信托产品，信托公司可以借鉴已经上线的承包地信托产品设计集体经营性建设用地信托合约，如信托产品结构方面，可采用结构化混合型土地信托结构，即事务管理类信托（财产权信托）+资金信托的信托结构，其中资金信托用于解决集体经营性建设用地信托流转中流动性缺口问题。信托产品模式方面，可采用横向一体化整合型信托产品模式和纵向一体化产业链集成型信托产品模式，其中，整合型信托产品模式主要以信托公司为主导，通过构建集体经营性建设用地资源网络，整合足够的土地资源，形成集体经营性建设用地资源的规模优势，并以此为基础，对所信托的集体经营性建设用地进行全面整理[27]。产业链集成型信托产品模式主要以信托公司为主导，通过搭建集体经营性建设用地流转综合平台汇集开发商、需求商等信息，并通过采集的客户信息样本，利用云计算的互联网技术分析挖掘彼此之间的隐性联系，利用信托方式进行金融对接，打通一二三产业融合整个链条的各个环节，提供覆盖农村集体经营性建设用地流转全过程金融服务，使集体经营性建设用地得到最大限度地利用，农户和农村集体经济组织最大限度获得土地增值的收益，真正推动城乡融合发展。

对于下游土地开发信托产品，信托公司可以依托流转的集体经营性建设用地使用权或发展权开发“房地产信托+养老信托”混合型信托产品，并通过“消费权信托”的模式提前锁定客户资源。2019年自然资源部印发的《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》中指出“支持利用集体建设用地发展养老服务设施，农村集体经济组织可依法使用本集体经济组织所有的建设用地自办或以建设用地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办乡村养老服务设施，保证老年人就近养老需求”。土地开发信托产品可通过对经营性建设用地的整理和开发，通过房地产信托投资基金（REITs） 建设个性化、专业化的休闲农庄与养老度假酒店，并通过金融预付消费卡形式或投资收益选择权的方式为农户和城市人口提供乡村养老信托服务。

2.4 制度保障：完善土地信托制度和配套制度，构建一体化土地信托流转市场

农村集体经营性建设用地信托流转需要制度支撑与保障，政府部门是集体经营性建设用地信托流转的制度供给方，主要涉及完善土地信托制度和相应的配套制度的工作。信托制度方面，应修订和完善《中华人民共和国信托法》以强化集体经营性建设用地信托流转中受托人的信托义务并廓清受益人的权利边界，建立健全土地信托登记制度以提升集体经营性建设用地信托化的公示公信效力[28]。配套制度方面，应加快推进城乡融合建设制度，构建城乡土地要素双向配置互动机制与对接机制，建立健全农村信用体系和下乡企业诚信管理制度，稳妥有序推进集体经营性建设用地入市改革，构造集体经营性建设用地所有权、发展权和使用权三权并行的改革方案[29]，推动集体经营性建设用地信托流转的实现。

农村集体经营性建设用地信托流转还需要依托一定市场条件的支持，因此，需要整合城乡一体化建设用地市场和农村金融市场，建立一体化的土地信托流转市场，构建集体经营性建设用地信托流转市场体系，搭建土地信托化交易平台，完善集体经营性建设用地价值评估机制，并按照“互联网+基础模块标准化+特色模块地方化”的模式建立各地土地信托流转市场，为建立兼容的全国范围的土地信托流转市场做好准备[30]。

3 结语

农村集体经营性建设用地主要分布在东部沿海、城市周边和乡镇中区位较好的地段，其以信托流转方式入市可成为县域内城乡融合发展的突破口。在集体经营性建设用地信托流转动力场中，农村集体经济组织及农户的“增收前景+其他价值需求”是核心动力和内部驱动力，城乡融合发展的土地需求和信托公司信托业务升级转型是推动力，国家的相关政策保障是支撑力，而土地信托流转在承包地上的成功经验是牵引力，各种动力相互作用整合成为集体经营性建设用地信托化的总动力，并进一步形成一个促进集体经营性建设用地信托流转实现的动力场，在该动力场中，以农户、新型农村集体经济组织和信托公司为主导的信托主体要明确其权利与义务，着重构建满足不同信托主体需求的收益均衡分配机制，以存量和增量的集体经营性建设用地为基础，建立相应确权登记和转换制度，以现有承包地信托流转实践为根基，适度扩大土地信托化范围，优化信托产品结构，开发设计协同创新的上下游信托产品链条，构建一体化土地信托流转市场。同时鉴于农村集体经营性建设用地分布特性，契合城乡融合发展战略，完善土地信托制度和配套制度。

不可否认的是，目前集体经营性建设用地信托流转处于初步阶段，本文仅从一般意义上勾勒出其在城乡融合背景下实现的路径，以期为国家及各省市建立城乡融合发展试验区中土地融合障碍问题的解决提供理论依据。未来的研究方向是进一步探讨集体经营性建设用地信托流转动力机制，并就不同动力机制匹配不同发展模式，进一步促进集体经营性建设用地信托流转的实现，从土地要素方面解决城乡融合发展难题。