积极信号

张静

2021年8月12日， 上海， 一家居卖场改建升级后，“三孩”家庭儿童房等家居营销颇受关注，吸引了不少年轻家长带着孩子前来“入住”体验

3月28日，备受关注的婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除政策正式发布。

“减税红包”发到万千家庭手里，意味着生育从家庭事务领域进入公共事务领域，释放出构建生育友好社会的积极信号。

第七次全国人口普查结果显示，2020年我国育龄妇女总和生育率为1.3。“经济负担重”“育儿困难多”以及“妇女在职业发展和养育子女之间的矛盾”等是影响生育意愿的主要原因。

自2021年7月公布《关于优化生育政策 促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》），一对夫妻可以生育三个子女政策实施后，已有27多个省份着手修订了人口与计划生育条例等相关政策法规，旨在构建生育友好的制度环境，提高适度生育水平，促进人口长期均衡发展。

国家卫生健康委相关负责人告诉《瞭望东方周刊》，各地政策措施主要通过三个方面予以支持：一是时间支持类，如延长产假、设置父母育儿假;二是经济支持，如发放育儿补贴;三是服务支持类，如大力发展托育服务。

“激发生育意愿是一个需要全社会理解并参与的系统工程，政策迈出了第一步，构建生育友好型社会仍然任重道远。”北京大学社会学系教授陆杰华说。

“经济负担重”“育儿困难多”以及“妇女在职业发展和养育子女之間的矛盾”等是影响生育意愿的主要原因。

男女共同休假

国家“十四五”规划纲要提出“探索实施父母育儿假”。新版人口与计划生育法规定，国家支持有条件的地方设立父母育儿假。2021年8月，国务院常务会议审议通过《中国妇女发展纲要（ 2021-2030年） 》和《中国儿童发展纲要（ 2021-2030年）》，明确落实产假制度和生育津贴。

目前，多个省份新设育儿假，大多为每年5至15天，有的省份明确休假期间工资、奖金、福利与在岗职工同等待遇。大部分省份产假达到158天以上，陪产假延长到15天。

但从各方反馈来看，“公司以暂未执行育儿假为由不准假”“育儿假需提前4周申请并证明家里无人带娃”“碍于工作压力没人真敢休育儿假”……育儿要真正落地仍有不少阻碍。

“一些地方新政明确提出，休生育假不影响晋级、调整工资、计算工龄。但相关人员休假期间的活谁来干？休完假之后岗位还在不在？这些都是问题。”南京市建邺区一家民企人力资源部负责人曾亮坦言。

专家建议，对于执行育儿假政策的用人单位，当地政府可通过生育保险减半征收、税费减免等方式进行激励。

江苏在这方面开了一个好头。3月初，江苏发布新政策，除“延长产假60天”，“对企业在女职工产假期间支付的社会保险费用，生育二孩的给予50%的补贴，生育三孩的给予80%的补贴”。

有奖就要有罚。2021年12月23日，十三届全国人大常委会第三十二次会议分组审议了妇女权益保障法修订草案。全国人大常委会委员、中国科学院院士吴立新建议，在妇女权益保障法修订草案中增加规定，对因侵害女职工劳动和社会保障权益受到处罚的企业和单位，处罚机关应当将处罚情况记入被处罚企业和单位的信用档案并公布。

养育孩子不单是母亲的责任，在发达国家，除了实施母亲带薪产假外，父亲休假制度也受到重视。

2021年8月，芬兰新通过的家庭假改革方案将带薪育儿假延长到420天以上，并首次给予父母双方同等的育儿假配额。法国在2014年调整家庭育儿假期制度，以确保父母双方分担育儿责任：一孩家长的休假时间由原来的最多半年延长到一年，并要求父母双方各休半年;从第二个孩子开始，育儿假可长达三年，条件是其中六个月由另一位未休假的家长享有。由此，法国形成了父亲参与幼儿照料、家务分担的家庭“生育友好”模式。

德国对女性的产假、育儿假也很慷慨，但生育率却一直处于较低水平。有专家分析，原因在于德国强调支持家庭中的女性承担儿童照料的责任，这样的支持政策某种程度上加剧了父母育儿责任上的不平等。

“换言之，女性休产假越长，承担育儿责任越多，对其职业发展越不利，这反而降低了女性生育意愿。”首都经济贸易大学劳动经济学院副教授张立龙分析。

因此，父母亲应同休育儿假。“可由家庭自主决策由谁来用、各自用多少假期，但男性也必须参与育儿，以此减少女性因生育遭受就业歧视。”南京邮电大学人口研究院副院长周建芳建议。

发钱有用吗？

2022年春节期间，浙江省卫健委发布《浙江省3岁以下婴幼儿养育成本调查问卷》，其中有一项问到：“假设政府每个月给生二孩/三孩补贴1000元（自出生后至3岁），是否愿意生育二孩/三孩？”按此计算，一个二孩家庭三年补贴3.6万元，补贴力度超越以往，此举迅速引发热议。

此前，四川攀枝花对生育二、三孩的户籍家庭每月每孩发放500元育儿补贴，成为全国首个以“真金白银”发放生育补贴的城市。随后，甘肃临泽除发放补贴，对生育二、三孩的户籍常住家庭，在城区购买商品房时给予4万元政府补助;新疆石河子对生育二、三孩的户籍家庭每月每孩各发放500元、1000元育儿补贴;山东烟台规定，三孩孕产妇可报销产检费1000元。

总结近一年的生育补贴发放情况，上述国家卫健委相关负责人表示：“目前，出台经济支持政策的地方还不多，政策层级不高，也有个别声音质疑政策的可持续性，但总的评价是肯定和积极的，群众欢迎。解决可持续性的问题需要全面深化改革，上下协同发力。”

现金补贴也是发达国家生育友好政策的重点内容之一。德国规定，在孩子出生后的一年内，停职在家照顾孩子的父母每月可得到相当于税后月收入2/3的补贴，最高1800欧元。许多国家还有生育、教育方面的抵税规定。

然而就我国国情来看，直接发钱“催生”，效果仍有待验证。中国人民大学国家发展战略研究院研究员、应用经济学院区域与城市经济研究所教授张耀军表示，对于国内大部分城市和地区，给得多财政压力大，给得少作用有限。

虎丘景区北门游客中心母婴室里摆放了苏州市公共场所母乳哺育室地点分布图（杨磊/ 摄）

不久前，育娲人口研究智库发布《中国生育成本报告（2022版）》，报告显示全国家庭0到17岁孩子的养育成本平均为48.5万元，在北京为96.9万元，在上海为102.6万元。

显然，每月千元左右的补贴在几十上百万元的生育养育成本面前，能起到的作用有限。

复旦大学人口研究所教授任远表示，对于当前生育率而言，要从生育补贴和生育成本的相对关系角度研究政策效果。“例如，在北京、上海这样的城市，相对于较高的生育、养育、教育成本，补贴对生育意愿的激励作用有限;而对一些收入水平相对较低的地区，发放生育补贴可对民众生育意愿产生调节性效果。”

因此，生育补贴固然受到舆论好评，但并非生育友好政策的侧重点。“目前，大部分地区的生育津贴主要针对有三岁以下子女的家庭，在提倡优生优育的背景下，如困难家庭选择多育，但未来孩子成长的保障和支持没跟上，反而可能产生更多问题。”中国人口与发展研究中心副研究员史毅认为，“在婴儿照护方面，将资金支持转化为提供高水平公共服务，可能比专门发钱更有用。”

提升公共服务水平

专家认为，相对于生育津贴等经济支持与延长产假等时间支持措施，多样化的公共服务产品更具普惠性，也更可持续。

《决定》提出，到2025年，积极生育支持政策体系基本建立，服务管理制度基本完备，优生优育服务水平明显提高，普惠托育服务体系加快建设。自2019年国务院办公厅出台《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》至今，普惠性托育服务建设一直在向前推进。

在不少发达国家，父母休完产假直接将孩子送至托育中心“无缝对接”已成常态。

北欧国家婴幼儿入托率居世界前列。冰岛3岁以下婴幼儿入托率达到60%，挪威和丹麦也均在55%以上。北欧幼儿一般10个月到1岁左右开始进入托育机构。在托育经费上，丹麦、瑞典、挪威、芬兰都采取融合财政支付、家庭部分自付与对弱势儿童补助的方式。在普惠可及的儿童托育服务的支持下，大多数父母可在育儿假后返回工作岗位。

“我国目前大力发展普惠托育，就是对其他国家经验的借鉴。但我们人口体量庞大，借鉴国外经验的同时，还需从国情入手，探索本土创新实践。”中国人民大学人口与发展研究中心副主任宋健告诉《瞭望东方周刊》。

江苏在这方面开了一个好头。3 月初，江苏发布新政策，除“延长产假60 天”，“对企业在女职工产假期间支付的社会保险费用，生育二孩的给予50% 的补贴，生育三孩的给予80% 的补贴”。

普惠性托育服务能直接解决双职工的带娃焦虑。“把女性从私人育儿领域（儿童照顾）中解放出来，增加劳动力。同时，托育服务的发展也将衍生相关托育产品，增加就业机会，进一步提高劳动年龄人口的利用率，并有可能吸纳65岁以上人口再次成为劳动人口，从而维持人口红利，助力经济可持续发展。”东北师范大学教育学部教授王萍分析。

“发展普惠性托育服务，应由公共财政承担大多数费用。这样才能体现公平，且能保证托育质量不下降。”国家卫健委流动人口中心婴幼儿照护服务处研究员刘金伟对《瞭望东方周刊》说。

根据最新发布的婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除政策，纳税人照护3岁以下婴幼儿子女的相关支出，按照每个婴幼儿每月1000元的标准定额扣除，自2022年1月1日起开始实施。

“之前就有关于子女教育的专项附加扣除，现在是把0到3岁的婴幼儿加入进来。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员杨舸建议，由于全国各地的养育成本差异很大，如果税收减免能根据地区差异来调整，负担重的地方减免幅度更高，或许对生育的促進作用更大。

除此之外，进一步扩大普惠性学前教育资源也是延伸举措之一。教育部基础教育司司长吕玉刚表示，教育部将会同有关部门，以有效支撑三孩生育政策实施为重要目标，充分考虑出生人口的变化和城镇化进程，以县（区）为单位，科学布局普惠性幼儿园;大力发展公办园，完善小区配套幼儿园建设管理机制，积极支持民办园提供普惠性服务。

国家卫健委数据显示，目前我国仅有1/3的家庭有比较强烈的入托意愿，0-3岁儿童大多以居家养育为主，对另外2/3愿意通过家庭方式照护婴幼儿的家庭，政策也要考虑提供支持。

史毅举例称，随迁流动的老人普遍存在慢病管理需求，包括慢病门诊和住院费用异地结算，“一位老人如果从家乡到大城市去帮助孩子照顾孙辈，看病报销的起付线大约上升20%，报销的比例下降约20%。如果能够推动实现异地同等医保待遇的话，既解决了老人的问题，也是对提升家庭生育意愿的助力”。

“在低生育水平的背景下，未来各城市都可能面临劳动力竞争，能不能为家庭成员提供更好的公共服务，会成为劳动力和人才‘用脚投票的重要考量。”史毅说。

3月29日，中国“个人所得税”官方应用程序上显示出婴幼儿照护费用专项附加扣除政策简介，该政策从2022年1月1日起实施，从3月29日起可以填报

调整生育文化

长期以来，中国人形成了养育婴幼儿、照护老人均为家庭责任的传统思维习惯，往往只有残缺家庭和困难家庭才享有一定的特殊补贴和额外社会服务。南开大学社会工作与社会政策系教授吴帆认为，民众对外部支持的主观体验不强，因此在生育决策时也更多从个人和家庭角度考虑生育养育负担，缺乏对社会政策和公共服务的基本信任。

参考部分北欧国家做法，现代社会家庭照料功能的弱化是趋势，应该由政府主导提供普遍化的公共托育服务来替代家庭照料。20世纪六七十年代，在工会和妇女组织的推动下，北欧五国先后为儿童托育公共服务立法，儿童保育成为北欧国家的公共事务，逐渐实现了从传统的“男主外、女主内”育儿模式向“公民劳动、国家育儿”模式的转变。

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2022年两会期间，全国政协委员、中国人口与发展研究中心主任贺丹建议，以家庭友好破题“构建生育友好型社会”。

广东省人口发展研究院院长、研究员董玉整认为，着力建设完善生育养育成本共担机制是大势所趋，也将是最有成效的生育支持政策。

从提倡只生育一个孩子走向放开三孩，中国人生育文化的改变尚未能跟上政策调整。生育支持政策之外，还要从各个方面营造生育友好的社会文化。吴帆认为，生育文化是一个社会有关生育问题的思想认识、价值观念、社会心理、制度法律、风俗习惯、社会规范、行为方式的总和。一方面，目前生育支持政策主要指向积极的生育文化，提倡公众对生育和养育孩子持有正向态度，这是对过去长期生育限制条件下生育文化的调整，社会需要一定的时间来调整;另一方面，积极的生育文化应显示出对家庭和夫妻生育决策的充分尊重，应通过政策支持和构建友好生育文化来鼓励生育意愿，而非一刀切地要求家庭和个人为宏观人口结构的合理化作出贡献。

2022年两会期间，全国政协委员、中国人口与发展研究中心主任賀丹建议，以家庭友好破题“构建生育友好型社会”。从孩童时代体会家庭温暖，到成年后组建家庭、学会处理亲密关系，再到步入老年享受天伦之乐，贺丹认为，“家庭友好”涵盖了“生育友好”的各个方面。在她看来，优化生育政策的导向，要重点满足家庭需要，从微观层面汇聚效果，最终达成“实现适度生育水平”的宏观目标。

“将直接的生育激励，如发放生育津贴、延长产假等，与减轻结构性压力，如改革和完善劳动力市场中的收入分配制度等，有机结合起来。从支持和协助家庭充分发挥其经济功能、照料功能、情感功能等整体功能的视角来提升家庭的发展能力。简言之，生育友好社会必须以尊重人的自主选择为前提，通过生育友好的制度安排、营造生育友好的文化环境来减轻生育成本压力、提高生育福利。”吴帆说。