多元托育

张静

在上海中山医院“职工亲子工作室”，小朋友们在学习（才扬/ 摄）

全面放开二孩三孩以来，人口并未出现明显的持续性增长态势。

“当生育政策的转变并未直接影响生育率时，当‘能不能生不再是问题，包括托育在内的‘生好、养好就成为影响生育意愿和生育行为的重要因素。”东北师范大学教育学部教授王萍认为。

2019年5月9日，国务院办公厅出台《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《意见》）。7月，国家卫健委发布一系列相关文件，我国婴幼儿照护服务体系从此有了发展依据和工作标准。

但本刊记者在调研中发现，虽然已“有法可依”，托育服务仍有诸多问题待解：普惠性托育覆盖不到位、合规托育中心孩子少、受欢迎的托育机构却因不合规拿不到补贴，少数市场化托育机构卷钱“跑路”……

人口专家认为，如何提供更加规范、多元、便捷的托育服务，直接影响生育友好政策的实施效果。

总量供给不足

苏州“90后”徐慧（化名）的女儿1岁半，因两边老人都不在本地，丈夫又在事业单位工作，徐慧产后便辞了工作专心带娃。保姆、小时工换了好几个，最终找到一名心仪的住家阿姨，但每月6000元的工资给徐慧家庭带来不小压力。

2021年4月27日，建行常德市朗州路支行“劳动者港湾公益课堂”，周边学校学生放学后在这里写作业（陈思汗/ 摄）

“我很想重回职场，现在就很希望家门口有放心的托育机构，能把孩子送过去。”徐慧说。

王涛的一对双胞胎儿女刚满一岁，在北京朝阳区望京一带已经换了三家托育机构。“去一家没多久就倒闭，早教机构、私立幼儿园开的托育机构都干不下去，接手的托育机构离家越来越远，质量也不行。”王涛对《瞭望东方周刊》说，“很希望能在家门口有社区办的靠谱的托育中心。”

父母对托育服务的需求很大。

2022年全国两会期间，中国青年报社社会调查中心联合腾讯新闻，对3037名受访者进行的一项调查显示，82%的受访者期待国家大力发展普惠托育服务。受访者普遍关注的方面是，从业者的专业性和责任心、价格在可接受范围，服务点方便可及。70%的受访者认为发展普惠托育服务可有效提升社会生育意愿。

需求巨大，那实际有多少孩子被送去托育中心？

据国家卫健委人口家庭司司长杨文庄介绍，0-3岁的婴幼儿全国有4200万左右。据调查，其中1/3有比较强烈的托育服务需求，但目前的实际供给为5.5%左右，供给和需求缺口还很大。

“托育服务面临总量供给不足和有效需求不足的矛盾。公共供给和群众需求不一致。”国家卫健委流动人口中心婴幼儿照护服务处研究员刘金伟对《瞭望东方周刊》说。

刘金伟表示，市场化托育机构以盈利为目的，质量好坏难有保证，但费用一定不低，且场地多在商场写字楼，离家远、不方便。“老百姓需要便宜、离家近、质量好的普惠性托育服务。”

中国人口与发展研究中心副研究员史毅在调研后发现，普惠性托育机构数量不足，一个很重要的原因就是“补贴+限价”的支持政策太单一。目前每一个新增托位，有关部门会给普惠性托育机构一定补贴，运营过程中则没有补贴。而一旦成为普惠性机构，价格就要接受政府指导价。

“很多商业机构也申办普惠托育，但一是申报备案并不容易，二是限价之后成本难以维持，尤其在北上深等超大城市。”史毅说，机构响应不积极，普惠性托育整体发展较慢，难以满足群众需求。

社区提供闲置空间改建为托育场所，运用公办民营、民办公助、合作办托等多种运营模式引入社会资源，实现托育离家近、价格亲民、质量有保障的效果。

社区办托，纳入公共服务

全国政协人口资源环境委员会副主任、中国计生协常务副会长王培安建议，应将托育服务纳入基本公共服务范畴。

“十四五”规划提出，到“十四五”期末，使每千人的托位数从目前的1.8提高到4.5个。要实现这一目标，提升多元化的普惠性托育服务供给是有效路径。

“社区办托”在一些城市渐成主流。

王萍表示，我国托育机构发展存在很大的地区差异，以社区为依托布局托育机构、扩充早期教育资源能有效且广泛吸收教育、卫生、民政等企事业单位，以及社会团体、家庭乃至民众个体等多方面力量，形成政府、社会和个人共同参与、相互补充、共同发展的多元社区托育服务体系。以社区为依托既可以有效把握地区差异，增强文化适宜性，操作又相对便捷。

社区服务是群众家门口的基础性服务供给，发挥着为民、便民、安民的功能。在不少人口专家看来，社区有责任也完全有可能解决婴幼儿托育难的问题。

2022年1月21日，国务院办公厅印发《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》。规划提出，优先发展社区就业、養老、托育服务，大力发展社区服务业。

随着顶层设计的不断健全，许多城市结合实际情况制定了促进托育服务特别是社区托育服务发展的具体政策。

例如，北京提出打造“一刻钟”托育服务圈，加强社区托育服务设施建设;上海鼓励利用各类社区综合服务设施，建设标准化、嵌入式的“宝宝屋”等托育场所;云南支持积极探索“托育机构+社区托育园”集中管理运营模式和“专业队伍+社区设施资源”的托育服务模式;杭州市拱墅区和睦街道将“一老一小”融合，推动辖区养老托育一体化服务成型。

综合各地措施看，注重盘活存量资源、引入社会力量是主要方法。社区提供闲置空间改建为托育场所，运用公办民营、民办公助、合作办托等多种运营模式引入社会资源，实现托育离家近、价格亲民、质量有保障的效果。

在具体实施上，全国人大代表、杭州市妇产科医院院长张治芬建议：“可以在未来社区尤其是老旧小区改造及农村人居环境整治中，规划配建婴幼儿照护服务设施。加大普惠支持力度，通过奖补等方式，支持开展家庭养育小组活动、社区指导、入户家访、家庭医生签约服务等方式，为家庭提供科学养育和婴幼儿早期发展指导。”

全国人大代表、山东中医药大学第二附属医院主任医师孙伟建议：“在服务时间上，充分考虑不同家庭的差异化需求，提供全日制、半日制、临时托管等灵活的服务模式;在服务种类上，提供常规化、嵌入式、菜单式的家庭育儿指导与‘喘息服务（让婴幼儿照护者获得休息），为在家养育的婴幼儿提供喂食、洗浴、智力开发等照料服务，为家长提供科学契合婴幼儿生理发育特征的家庭教育课程。”

刘金伟建议，纳入公共服务范畴后，上述上门服务均应免费定期举行。“把孩子送托育机构的家庭可享受到相对低的服务价格，不送托育机构的家庭也能拿到相应补贴，充分体现公平。”

企业办托，健全准入标准

除“社区办托”，托育服务的多元化还体现在“企业办托”。

早在2016年二孩政策出台后，一些企业就开始探索设立企业内部托育机构。2017年，京东北京总部园区设置托儿中心，以师资配置标准高于办园要求的“三教一保”规定，接收4-36个月的员工子女入托。

多元化的普惠性托育服务既需要政策、资金的重点支持，还需法规进一步完善规范。

2020年3月，国家发改委和卫健委牵头国家普惠托育补贴，中央财政为每个新增托位补贴1万元，总预算10亿元。

苏州被称为是“全国托育补贴最多的地方”：建设补贴，备案且普惠的托位，一次性补贴不低于1万元/个;运营补贴，备案且普惠的机构，每孩每月300-800元;规模补贴，全市开设3家以上或单体园托位150个以上，一次性奖励不低于10万元;示范奖补，一次性10万元;职业补贴，将保育师、育婴员纳入政府性补贴培训范围;用人补贴，招收应届生的机构给予一次性奖励;科学育儿补贴，不低于50元/次。

拿到补贴后的托育机构就要突出普惠性，严格按照政府指导定价。

家庭托育服务价格低，邻里信任，婴幼儿少有疏离感，值得大力提倡。

江苏南京某婴幼儿保育服务机构负责人李季凤介绍：“我们在2020年2月正式申报普惠托育专项行动，国家给了相应补贴，限定我们的收费价格每月不高于2500元。”

还有很多正在运营中的托育机构尚未拿到补贴，原因是不符合备案标准。

苏州昆山市爱乐分全日制国际托育是昆山最大的托育中心，锁定社区层面，其蝶湖湾校区所在小区，几乎是昆山新市民定居人数最多的社区，这里的托育需求非常旺盛，即便没能通过备案认定，学员也已经招满。

爱乐分CEO李聪对《瞭望东方周刊》说：“托育机构要精准聚焦特定人群，做好服务，保证质量。如果未来我们符合标准了，就能拿到600多万元的补贴，我们会建设更多的托位。”

王萍解释，备案是国家为托育机构设立的合规标准，然而即便是“最低标准”，很多机构还是无法达到要求，主要是合规成本太高，难以承受。以深圳为例，深圳卫健委官网显示备案机构仅有57家，仅占深圳托育机构总量的10%左右。

李聪认为，眼下的备案标准是参考过去传统幼儿园制定的，并不完全符合社会需求。针对托育机构标准问题，在2022年全国两会上，多位代表委员建议，进一步健全托育服务机构准入标准和监管机制，营造规范有序的托育服务环境，让更多企业能够参与到托育服务投资与建设上来。

家庭园待正名

靠近家庭“最后一公里”的托育模式根植于社区，目前各大城市最主要的社区托育形式是家庭园。

家庭园租赁的多是住宅类物业，面积较小，租金方面较商业托育机构有天然优势。家庭园师生规模也小，注重营造“家”的氛围，运营管理和装修投入较少，开办家庭园的投资可低至10万元左右，收费也相对较低。

广东珠海的邰老师开了一家家庭式托育中心，租赁了170平方米的三居室，目前有15个托位，在园约10个孩子，收费4680元/月。此前，她也接盘了一家1000平方米的商业园，月租金高达4万元，算上人员开支、水电开销等，每月净支出近10万元。她表示，如果前端的招生工作做得不到位，就很难维持正常运营，但如果把精力全部投入到招生，又很难把保教工作做扎实，对孩子和家长不负责任。“做了三四个月，我就及时脱手了，专心开办家庭园。”

对经营方来说压力较小，对用户来说性价比高，家庭园堪称“小而美”。但家庭式托育园目前还没有备案标准，处于“名不正言不顺”境地，存在政策风险。

河北石家庄的小莫家庭托育馆负责人吴老师介绍，早在2020年底就收到街道办事处要求备案的通知，但他们既达不到申请食品经营许可证的条件，也没法进行商业园标准的消防改造，尽管很想申请备案，“但被这些硬件要求卡住了”。河北省卫健委在了解到这些问题后，积极地帮助想办法。目前，小莫家庭托育馆正在全力配合各級卫健委的要求，希望能早日通过备案。

2020年12月，在由中国计划生育协会等主办的中国人口与发展论坛上，杨文庄表示，家庭托育服务价格低，邻里信任，婴幼儿少有疏离感，值得大力提倡。但这种模式目前也有一些问题，如法律法规尚不允许以家庭自有住宅进行营业登记，监管不易，邻里矛盾协调难等。他表示，卫健委将尽快研究家庭托育发展的管理规定和规范标准，支持家庭托育有关试点项目，并适时推广。

一年来，不少地方已经在为家庭托育园“正名”方面做出尝试。

2022年1月，宁夏发布《医疗卫生服务体系建设“十四五”规划》，提出要以住宅区家庭为主要服务对象，发展家庭托育点。

2022年2月，云南省卫健委就《云南省“十四五”托育发展规划（征求意见稿）》公开征求社会公众意见，提出要构建普惠托育服务供给体系，支持家庭托育点建设，建立利用居民住宅开展托育服务的登记备案制度和家庭托育点管理办法，完善设置标准和管理规范，为发展家庭托育点提供政策支持。

广东省早期教育研究会托育服务专业委员会则定下了目标，将在2022年扶持1万个家庭托育创业者开办家庭托育点，培训5万人次，为整个广东省提供20万个托位。

托幼一体化

如果说家庭园更适合年龄0-3岁婴幼儿，幼儿园开设的托班则被许多家长视为2-3岁幼儿托育的理想选择。“托幼一体化”是完成我国“十四五”规划中“到2025年每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数4.5个”目标的重要手段之一。

3月7日，上海江宁路街道社区综合为老服务中心“ 宝宝屋”（刘颖/ 摄）

21世纪教育研究院院长熊丙奇认为，以托幼一体化推动发展普惠托育，值得大力推广。由于近年来适龄幼儿减少，很多城市的幼儿园特别是私立幼儿园出现学位招不满的情况，招收2-3岁的幼儿，是应对适龄幼儿减少，发展普惠托育的双赢之举。

2020年8月29日，《上海市托育服务三年行动计划（2020-2022年）》提出，托幼一体化园所应在公民办幼儿园总量中占比不低于50%。这是地方政府首次提出明确的托幼一体化的发展目标，当时在幼教行业引起了不小震动。

2022年1月6日在北京市第十五届人民代表大会第五次会议上，北京市市長陈吉宁在政府工作报告中表示，北京今年将积极发展普惠托育服务，出台政策支持幼儿园招收2至3岁幼儿，创建示范性托育机构50家。

毕业于北京师范大学学前教育专业的潘老师已经在北京市朝阳区开办了一家私立幼儿园，2018年又在幼儿园附近开设了托育中心，实现了托小中大的班级设置，托班目前有12个孩子，老师是从幼儿园培训分配过去的。

因为拥有较丰富的办园经验和口碑，托育中心招生不成问题。“2-3岁孩子的托班实际上和小班比较像，保教一体，保育是教育的基础，所以做托育先要把保育做深入做细致，用游戏化的方式进行教育。”潘老师告诉《瞭望东方周刊》。

托幼一体化，涉及托育，也涉及学前教育，目前我国托育工作是卫健系统牵头，学前教育又是教育部门主管，如何分工协调，多个地方有创新做法。

广东汕头卫健局和教育局联名发文，对幼儿园托班开班形式、开设条件做了详细规定。

大连的托幼一体化机构统一归教育局管理。

全国政协委员、云南省副省长李玛琳建议，将0至6岁学前教育视为一个整体系统推进，由教育部门统一管理。

熊丙奇建议，幼儿园招收2至3岁幼儿，由财政拨款给予生均经费保障，此举并不会增加太多财政投入，但对家庭降低养育成本助力很大。

“按2018年至2020年的出生人口（4188万）计算，即维持2020年的在园幼儿规模4818.26万，我国幼儿园每年可招630万幼儿入托，能满足一半左右有强烈入托意愿家庭的需求，接下来再进一步加大对学前教育、托育的投入，基本可以依托托幼一体化实现托育的普惠供给。”熊丙奇说。