因城施策

张静

2021年5月7日，江苏省无锡市梁溪区广益中心幼儿园的小朋友在展示笑脸

三孩政策落地以来，多个城市发布了结合本地实际情况的生育友好政策。

鼓励生育，背后是吸引人口、留住人口，提升城市竞争力的需要。“从区域发展角度看人口流动，一线城市吸引育龄年轻人具有传统优势;新一线城市近些年‘抢人动作多，但依然存在人口流失风险，因此颇有生育焦虑。”中国人口学会统计委员会副主任王军告诉《瞭望东方周刊》，“而人口流出地城市，即便出台了各类生育友好政策，如果城市发展跟不上，也可能还是为别人养孩子，人口外流趋势得不到缓解。”

不同发展现状的城市推出生育支持政策的动机与动力均不同，若想整体提升生育率，“需要国家层面做顶层设计，把区域发展特点、人口迁移趋势考虑进去，在这两个视角下制定生育支持政策，方能有的放矢”。王军分析。

留住人口

三孩政策落地不久，四川攀枝花市和甘肃临泽县率先发布生育支持政策。

2021年12月，江苏南通市下辖的海安市也提出，购房时在市场价格基础上二孩家庭给予每平方米200元、三孩家庭给予每平方米400元优惠。

在以往，出生率的调节作用被抑制，迁移率成为主导因素。人口净流入区域更能保持经济活力，也能有效减缓户籍人口老龄化的压力。随着生育政策不断调整，出生率的调节作用被激活。

临泽、海安均为人口流出地区，近些年的人口形势不容乐观。临泽县所在的张掖市，根据人口普查公报，2020年全市常住人口为1131016人，与2010年第六次全国人口普查时的1199515人相比，减少了68499人，年均下降0.59%。

根据人口普查公报，海安市2020年全市常住人口为874334人，60岁及以上人口为284476人，占总人口的32.54%，其中65岁及以上人口为217175人，占总人口的24.84%。

区域人口增长取决于出生、死亡和迁移三个要素。死亡率不断降低是不可阻挡的趋势，出生率和迁移率则是可调节因素。

“在以往，出生率的调节作用被抑制，迁移率成为主导因素。人口净流入区域更能保持经济活力，也能有效减缓户籍人口老龄化的压力。随着生育政策不断调整，出生率的调节作用被激活。通过积极生育支持措施有可能提高育龄人群的生育率，增加出生人口数量，促进区域人口增长。”中国人民大学人口与发展研究中心副主任、教授宋健告诉《瞭望东方周刊》。

观察人口净流出区域的生育友好措施可以看出，这些城市更倾向于采用现金发放类经济措施。宋健分析，原因有两点：一是这些区域经济发展水平相对不高、常住人口总量基数不大，实施更为细致的经济措施，既能在一定程度上有效降低家庭育儿负担，地方财政上也可承担;二是这些区域希望借助较完备的配套措施留住更多户籍人口，降低人口外流数量和速度，同时希望能够吸引外来人口流入。

然而，人口流出地即使出生人口獲得增加，也会面临本地人口流失，孩子长大后去服务大城市的现状。不仅如此，还有相当部分外出人员回到老家养老，流出地要负责这部分人口的养老负担。因此，“人口净流出的中小城市需致力于多措并举留住人口”。宋健认为，提升城市吸引力才能让激励生育的措施真正发挥作用。

以普惠托育为抓手

提升生育率和提升对人口吸引力，都能带来城市人口总量上升，但这两种途径所带来的人口增长有很大不同。

宋健分析，提升生育率增加的是出生人口，短期内会加大地方托育服务需求，增加少儿人口负担系数和总抚养比，在新生队列成长过程中还会依次产生教育、就业等需求。

提升对人口吸引力则一方面能减缓本地人口外流，另一方面吸引外地人口进入，流动人口以青壮年为主，短期内会增加区域劳动力供给，主要产生的是就业、住房等需求。

为避免人口陷入负增长，地方政府应同时发力于提升生育率和提升对人口吸引力，但需要根据地方实际，权衡两种途径在短期和长期的影响及相应需求，做好公共服务供给准备。

宋健建议，以普惠托育作为抓手，制定配套生育支持措施。

此前，浙江湖州市南浔区《发放托育补助金实施细则（征求意见稿）》提出，符合条件的在区内托幼机构入托的家庭每孩每月给予400元补助，补助至孩子3周岁。这是全国首个针对入托家庭的补助，旨在鼓励家庭把孩子送托育，减轻家庭养育负担。

鼓励入托方面，此前江苏无锡梁溪区曾探索过托育服务消费券，免费为18-36月龄婴幼儿提供两个半日的托育服务体验。

浙江省将发展普惠托育服务写入新修订的《浙江省人口与计划生育条例》，从法律层面保障托育服务发展。将“育儿友好型社会（浙有善育）”纳入2022年共同富裕示范区建设打造的“十大标志性成果”之一，提出打造“育儿友好型省份”，并先后制定出台了“1+5”系列文件，成为全国婴幼儿照护服务政策体系最完善的省份之一。

“我们将把推动医疗健康服务优质共享作为主攻方向，主动顺应共同富裕美好社会对医疗服务品质的新需求。”浙江省卫健委相关负责人表示，在打造“育儿友好型省份”的过程中，浙江将进一步突出普惠共享、鼓励改革创新、强化联动协同。

值得注意的是，浙江2021年新增人口72万，超过广东成为全国新增人口总量最多的省份，其中人口增加最多的城市为杭州、宁波、嘉兴，分别增加23.9万人、12.4万人、10.5万人，为全省贡献约2/3的人口增量。

杭州先后出台《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务健康发展的通知》《关于加快产业园区嵌入式幼儿园（含托育）建设的实施细则》等12个文件，成为全国城市中托育制度体系最完善的城市之一。

杭州市拱墅区“阳光小伢儿·幸福365”婴幼儿照护服务体系被中国计划生育协会确定为全国唯一示范创建区。2021年8月杭州市首个产业园嵌入式托育园在北部软件园开园，以“带着伢儿去上班”的创新服务受到软件园企业员工高度评价。

“比起超大城市来说，许多处于高速发展期的新一线城市在人才吸引力上具有相当的优势，但如何用好人口、留住人口还需要相应政策支持。近些年来，这些地方引进的人才既是劳动力人口，也是育龄期人口，满足其婚嫁、生育、养育、教育需求，才能解除其后顾之忧。”宋健分析。

近期，各省区市陆续公布2021年常住人口增量。2021年，北上广合计常住人口增量仅7.7万， 而新一线城市成都2021年常住人口数量增加24.5万。

以解決住房为突破

近期，各省区市陆续公布2021年常住人口增量。2021年，北上广合计常住人口增量仅7.7万，而新一线城市成都2021年常住人口数量增加24.5万。

2021年中国常住人口的城镇化率达到64.72%，人口高增长时期的“乡村中国”已经转变为低生育水平下的“城市中国”。在人口少子化和老龄化的同时，人口流动趋势更加明显。中国2020年流动人口规模达到3.76亿人，相比2010年增长幅度高达69.73%，其占全国人口比重已达26.62%，即当前平均每4个人中就有一个是流动人口。

人口流动大幅提速的同时，人口呈现向南方发达地区和大城市聚集的态势。其中，广东是2010年以来吸引外来人口最多的省份，2017-2019年，每年常住人口增量都在170万以上。第六次人口普查到第七次人口普查之间，广东全省常住人口增量更是达到惊人的2170.94万。

这些流动人口绝大部分是育龄人口。宋健认为，人口流入城市也需要实施积极的生育政策提升户籍人口的生育率，以缓解户籍人口老龄化趋势。同时，还要建设生育友好环境，以保持吸引外来人口的势头。

“广东要实现高质量发展，就必须从发展战略上统筹协调人口数量、素质、结构、分布之间的关系，统筹协调人口与经济、社会、资源、环境的关系，大力构建生育友好型社会。” 广东省老龄办常务副主任、省计划生育协会副会长纪乐勤说。她认为，从广东实现高质量发展的实际需求出发，要将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，努力推动生育政策与经济社会政策配套衔接，采取切实有效措施，减轻家庭生育、养育、教育负担，增强家庭发展能力，释放生育政策潜力。

“产假有几天，有没有补贴，这些政策我都很关注。但对于一个新北京人的家庭来说，居住问题可能是影响生育的最大问题。现在我们是一家三口，不排除因为再生一个孩子需要换个更大的房子。在北京，居住是主要问题，别的都是小事。”一孩妈妈李静（化名）说。

北京户籍人口于上世纪70年代的总和生育率就已低于2.1的更替水平，上世纪90年代后一直处于总和生育率低于1的超低生育率水平。

北京市委党校北京人口与社会发展研究中心教授马小红做过测算，根据北京市现有政策，国家和单位会为每一个新生儿支付4万元左右的费用。

北京市现有生育配套政策在相当程度上保障了生育群体权利，但政策实施中能够享受生育保险的群体十分有限。目前，生育保险只覆盖正规就业、缴纳五险一金的育龄群体，不能保障灵活就业群体，也不能覆盖到适婚适育年龄的还在受教育的群体。

宋健建议，各地制定实施的生育配套支持措施宜更具有包容性，应涵盖所有有需求的人群和家庭，要对本地户籍人口和新市民群体一视同仁，兼顾城市和乡村，要在吸引人才的同时顾及其家庭的其他成员，如随迁老人和子女。

2022年3月，国家发展改革委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，提出加快推进新型城市建设，以人口净流入大城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题。

2021年10月，北京市朝阳区房管局发布公告，优先面向“未成年人子女数量较多”轮候家庭组织选配公租房。这是北京市首批面向多孩家庭直接配租公租房，北京也成为全国首个在公租房分配中鼓励生育、落实国家三孩政策的城市。

“生育是民生重要组成部分，当前的低生育现实事实上反映了其他领域的民生问题，这些问题的解决需要整体设计、系统推进。”宋健建议，“一线城市可通过解决住房问题作为促进生育的突破口。”