以更高水平开放促进服务贸易创新发展

杨 剑 顾学明

服务贸易是国际贸易的重要组成部分和国际经贸合作的重要领域，在构建新发展格局中具有重要作用。 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，未来我国要“创新发展服务贸易”。因此，持续推进服务贸易深层次改革、高水平开放，推动全方位创新，对我国经济高质量发展具有重要意义。

一、服务贸易对我国经济高质量发展具有重大意义

（一）发挥我国超大规模市场优势的内在要求

提升服务贸易开放水平有利于从供需两侧发力，培育完整内需体系，将潜在市场转化为现实经济发展动能。在供给端，我国科技服务、研发设计等生产性服务领域尚存短板，加快服务贸易开放有利于补齐相关短板，促进制造业向服务化、高端化转型，扩大优质商品供给，提升供给体系对国内需求的适配性。在需求端，有利于更好地适应我国居民从商品性消费向服务性消费转变的趋势，通过服务贸易发展丰富我国医疗、养老、旅游和教育等服务领域供给，更好地满足居民服务消费需求。

（二）对标和引领国际经贸新规则的重点领域

当前，推动服务贸易自由化便利化正成为区域合作的重要内容。在CPTPP（跨太平洋伙伴关系全面进步协定）、RCEP（区域全面经济伙伴关系协议）、DEPA（数字经济伙伴关系协定），以及其他正在谈判或推进的大型自由贸易协定中，各国博弈和谈判的焦点基本都集中在数字、金融、电信等服务贸易领域。由于很多服务贸易领域的议题高度敏感和复杂，很多国家立场迥异，难以形成共识，相关规则体系仍处于不断完善的过程中。促进服务贸易开放发展，有利于我国抓住全球经贸规则“建构”和“重构”的机遇期，在优势服务领域率先探索对我国有利的国际经贸新规则，提升我国服务贸易在国际上的规则话语权。

（三）培育国际合作与竞争新优势的战略举措

全球服务贸易未来仍有巨大的增长潜力。据世界贸易组织预测，到2040年，服务贸易在全球贸易中的占比将提高到50%。同时，当前世界各国着力发展计算机和信息服务、通信服务、专利权使用费和特许费等新兴服务贸易，这些领域已经成为服务贸易的新兴增长点。这反映出，未来各国服务贸易的规模、发展水平，将成为各国增强国际贸易竞争力的重要“角力场”和衡量各国贸易竞争力的重要标志。我国当前促进服务贸易创新发展，有利于加快培育起国际合作与竞争新优势。

二、国际比较视角下我国服务贸易开放发展的特点和存在的问题

（一）服务贸易规模不断扩大但发展质量不优

2011—2020年，我国服务贸易规模由4488.9亿美元增加至6617.2亿美元，年均增速为4.4%，增速远高于美国（0.6%）、德国（1.4%）、法国（0.9%）、印度（3.4%）和日本（1.0%）等主要服务贸易发展大国。自2014年开始，我国服务贸易规模已经连续7年位居全球第二位，仅次于美国（见图1）。虽然我国服务贸易总量大、增速快，但也应认识到目前我国是服务贸易大国而非强国。主要有以下四个方面的原因：

图1 2011—2020年中国和主要国家服务贸易规模

一是服务贸易规模占GDP比重偏低。2020年，我国服务贸易占GDP比重为4.5%，而全球服务贸易规模占全球GDP比重为11.4%，反映出我国服务贸易潜力未充分发挥。

二是我国是服务贸易逆差国。2014年以来，我国服务贸易逆差每年超过2000亿美元，是最大的贸易逆差国之一，反映出我国服务贸易出口竞争力相对较弱。

三是结构仍有待优化。体现在金融、保险、知识产权使用费等出口规模较小，出口竞争力不强。以金融服务出口为例，2020年，我国金融服务出口占服务贸易出口规模的1.5%，而美国则高达20.5%。

四是规则话语权不强。目前服务贸易规则议题多是发达国家引领，在服务贸易发展上有较强话语权。而我国虽然服务贸易规模较大，但是规则话语权与规模地位不相匹配，很难逾越已经形成的标准。

（二）开放力度不断增强但水平尚存差距

近年来，我国不断增强服务贸易开放力度。从协议开放看，2020年我国签署的RCEP服务贸易开放承诺中，在研发、管理咨询、空运、海运、金融和法律等领域较我国入世承诺水平有较大幅度的提升。从自主开放看，我国发布的《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单） （2021年版）》对服务贸易开放水平又有较大程度提升，在120多个服务分部门超过了我国入世承诺的水平。北京服务业扩大开放综合试点示范在信息、文化娱乐、教育等领域也积极探索提升开放水平。

但是与国际相比，我国服务贸易开放水平仍存在不小差距。对比OECD数据库中的所有国家（48个）和所有行业（22个）的平均服务贸易限制指数，中国仅有建筑设计、工程、铁路运输三个行业的服务贸易限制水平低于平均值，其余行业的限制水平较全球平均水平偏高。其中，与平均水平差距较大的行业有会计、电影、电信、快递等（见表1），说明中国对跨境服务贸易的限制整体偏高，服务市场的总体开放程度很低。同时，中国对生产性服务贸易的限制程度普遍较高，在会计、快递等领域服务贸易限制水平差距显著。

表1 2020年中国服务贸易限制指数与全球平均水平比较

（三）政策支持力度较大但要素开放不足

近年来，针对促进服务业发展我国出台了多项政策措施。如2019年出台《关于新时代服务业高质量发展的指导意见》（发改产业〔2019〕1602号）；2020年，在北京服务业扩大开放综合试点基础上，国务院支持北京市打造国家服务业扩大开放综合示范区；2021年，我国在天津、上海、海南、重庆又新增布局一批服务业扩大开放综合试点地区，引领我国全面提高服务领域开放水平。但是服务业与其他行业不同，其开放发展不仅限于行业本身，更注重服务领域资源要素供给。与发达国家（地区）相比，我国对服务领域高端资源集聚作用不强，主要体现在以下三个方面：

一是人才出入境、停居留便利化措施水平不高。发达国家对高端人才出入境、停居留的措施更加便利。以德国对外国留学毕业生就业管理为例，2012年德国实施《转换实施欧盟高素质人才条例》，将在德国高校学习的外国大学毕业生毕业后找工作的期限由1年延长到18个月。同时，当外国大学毕业生找到相关工作后，免于申请工作签证。这些措施有利于将优质的外国高校毕业生留在德国。而我国在《高等学校接受外国留学生管理规定》中，要求外国留学生毕业后必须按规定时间出境，只能在毕业回国并有一定工作经历后，以就业者身份来华就业。相对于德国，我国对外国留学毕业生直接就业的限制较多。

二是跨境金融自由化便利化仍有较大提升空间。如香港资本和金融项目下完全对外开放，允许居民和非居民在境内外开立本币和外币账户，资金及一般等价物（黄金）进出香港均无限制。同时香港拥有完善的交易、结算设施，以及丰富多样的投融资渠道，可为国际投资者提供便利的投融资服务。我国在跨境资金流动方面目前还存在许多障碍，如我国银行海外金融服务体系不健全，企业本外币账户合一工作尚在推进过程中等。

三是一些服务领域税负相比国际仍然偏高。以技术转让所得税为例，近年来许多欧洲国家为加速科技成果转化、提高科技创新水平，实行“专利盒”政策。对企业通过专利等获取的规定形式的收入降低所得税税率。实行“专利盒”政策国家的所得税税率一般为10%左右，一些北欧国家更低。而我国年技术转让所得500万元以上部分减半征收的所得税率仍为12.5%，相关税负与欧洲国家相比缺乏竞争力。

（四）发展环境持续优化但管理仍需完善

近年来，我国深入推动“放管服”改革，积极探索服务贸易高效透明的自由化便利化体系，优化服务领域发展环境。但与其他国家相比，我国对服务贸易管理制度仍有不完善的地方：

一是服务贸易开放法律保障仍需健全。欧美等发达国家在服务贸易领域的立法非常健全，对各个服务领域的开放以法律形式规定了对外国投资者的准入、监管等措施，为服务贸易开放发展提供了法律保障。例如，美国仅针对信息服务业的法律体系，就包括《信息自由法》《计算机软件保护法》《版权法》 《计算机欺诈与滥用法》等。我国目前服务领域立法尚不完善，存在大量空白急需填补，对服务提供者的法律保障体系需要完善。

二是管理效率和协调水平仍需提升。服务贸易发展水平较高的国家对服务业管理非常高效，形成了以政府管理为核心、行业协会和中介组织为补充的管理架构。例如，美国服务贸易管理以商务部为核心，行业协会和中介组织发挥自律功能，规范和约束企业行为。同时，一些国家针对服务贸易涉及较多管理部门的情况，专门设置具有政策协调职能的机构，促进部门间信息有效沟通。例如，旅游业具有跨界融合的特征，和运输、制造业等产业管理均有交叉。法国针对旅游业的此特点，在运输、装备、旅游和海洋事务部内设置了“旅游司”，专门负责与其他行业主管部门进行协调沟通，共同制定和执行国家旅游政策。而我国对服务贸易的管理，面临的问题是服务贸易归属不同的部门，出现多头管理、政策协调较差等问题。

三是服务贸易统计体系仍需完善。发达国家对服务贸易的统计工作非常重视，根据本国服务贸易统计工作特点大力完善相关统计制度。例如，英国参照国际货币基金组织的统计方法，对服务贸易进行分类，对保险、运输、通信等十一类服务领域开展全面统计。新加坡服务贸易统计数据渠道广泛，包括通过问卷调查法普查、利用数据模型法估算、行政数据等汇总，综合得出服务贸易统计数据，对新加坡服务贸易管理、制定服务贸易发展政策、开展国际谈判提供了有力支持。我国与之相比服务贸易统计体系不完善，服务贸易统计分类、统计调查方法、数据采集渠道等均有待完善，对政府决策的支撑性不强。

三、促进我国服务贸易创新发展的总体思路

（一）自主开放：把握好服务贸易开放进度时序

未来，我国服务贸易对外开放速度受“正”“反”两方面驱动力影响。从正向驱动力看，我国要加快服务贸易开放步伐，以开放倒逼国内增强对服务贸易管理能力，加快推动服务贸易发展，提高贸易国际竞争力。从负向驱动力看，当前我国面临的国际竞争和其他国家对我国遏制加剧，过快开放服务贸易可能导致在一些薄弱领域受到冲击，在国际合作中也会失去谈判筹码。

因此，未来我国服务贸易开放要增强主动性，主动设计服务贸易的开放的内容和模式，把握好服务贸易开放进度时序。一方面，根据发展需要有度开放。需配合我国实现战略目标需求，从提高经济发展质量、满足人民美好生活需要的角度出发，综合考虑服务贸易开放的进度和程度，既要避免因思想认识、部门利益等导致的开放不足，也要避免因不正确的政绩观、开放观导致的开放过度。另一方面，根据竞争需要有术开放。充分发挥好强大国内市场对服务贸易开放的作用力和影响力，综合考虑国际竞争的政治、经济因素，既要按照我国各服务领域的竞争实力，采取“促”“保”“禁”等不同战术，提升全链条的开放合作水平；也要按照我国与相关国家间的竞争关系，采取“让”“合”“限”等不同战术，构建多维度的服务贸易开放发展环境。

（二）系统开放：构建成体系的开放管理制度

当前，我国的服务业管理体制机制运行不畅，不仅在前端准入方面有较多限制，而且在后端准营环节也有很多资格、资质制约。这些国内管理方面的问题造成了服务贸易开放的“玻璃门”问题，制约了服务贸易开放所带来的效益。例如，2020版全国外商投资准入负面清单中，非学制类职业培训机构不是实施准入特别管理措施的行业，但有外商办理相关准入手续时被主管部门告知，由于国家尚未明确对外资举办非学制类职业培训机构的具体操作办法，一些地区目前仍需按照《中外合作办学条例》有关规定执行。再如，“电影院的建设及经营须由中方控股”，已不属于负面清单事项，但有外商投资时发现，主管部门仍要求其按照《外商投资电影院暂行规定》原审批流程办理。

因此，未来我国服务贸易开放要增强系统性，构建起与服务领域高水平开放相协调的事中事后管理措施，确保服务贸易开放“既准入又准营”。一方面，全面清理与服务贸易高水平开放不符合的法律法规、规章制度等，加快完善开放政策的实施细则、操作办法，推动服务贸易开放政策落到实处。另一方面，降低服务贸易市场准入门槛，降低有关资格的要求和程序、技术标准和许可要求等，推行市场主体告知承诺制，提升服务贸易企业“准营”便利化水平。

（三）精准开放：把握开放模式和领域发展趋势

目前，全球一半以上的服务贸易是基于“商业存在”的形式进行开展，但是近年来随着信息技术快速发展，自然人移动、跨境交付、境外消费这三种开放模式的占比也开始出现上升趋势。同时从CPTPP等规则趋势看，已经明确要求不得以“商业存在”模式作为另外三种模式开放的前提条件。这意味着未来各国对“商业存在”模式的限制措施将会逐渐减少，对服务贸易开放管理措施更多集中在跨境交付模式、境外消费模式和自然人移动模式上。但是，现阶段我国在服务领域开放的限制方式主要是“商业存在”限制。从OECD服务贸易自由化便利化五种限制措施占比看，全球外资准入限制措施在服务贸易限制指数中所占权重为39.2%，而我国外资准入限制措施在服务贸易限制指数中所占权重已超过50%（见表2）。这说明我国目前主要是通过“商业存在”的方式来控制服务贸易开放的，已经不能符合下一阶段服务贸易开放模式的变化趋势。

表2 2020年中国服务贸易自由化主要限制措施

因此，未来我国服务贸易开放要增强精准性，重点在跨境交付模式、境外消费模式以及自然人移动模式上提高开放水平。要加快在全国范围内实行跨境服务贸易负面清单。同时，制定与跨境服务贸易负面清单相配套的监管措施和监管制度，加快适应服务贸易开放模式变化趋势。

（四）先进开放：对标引领高水平国际经贸规则

当前，随着信息技术与互联网技术的飞速发展，服务业新模式新业态不断涌现，数字内容、全球维修、跨境电商等服务贸易领域不断创新。基于此，各类自由贸易协定中也提出与服务业新业态新模式高度相关的“21世纪的议题”。但是这些议题高度敏感和复杂，各国从自身利益出发，对相关规则均有不同的主张，短期内难以形成共识。例如，当前各国高度重视贸易数字化背景下国际经贸规则发展动向，对其加大研究力度，希望能够适应甚至引领国际经贸规则。

因此，未来我国服务贸易开放要增强先进性，积极对标引领高水平国际经贸规则。一方面，在服务贸易开放领域、便利化水平等方面积极对标传统经贸规则，推动融入全球服务贸易体系。另一方面，我国ICT产业相对发达，互联网普及率高、市场容量大，在跨境电商、数字经济等领域具备引领国际经贸规则的条件，应抓住机遇，在这些前沿新兴领域积极参与全球服务贸易规则的制定，提高话语权。

（五）安全开放：强化服务领域开放风险防控

随着我国开放水平的不断提升，目前服务领域对外开放面临的风险存在“关联性”特征，即便开放此领域本身没有风险，但后续发展经营过程中在其他领域也会产生风险。例如，外商设立新能源汽车企业是我国鼓励开放领域，外资新能源汽车企业在我国设立独资企业后本身没有风险，但随着其汽车产品数据采集能力不断提升，掌握了我国一些基础设施数据，造成敏感数据跨境流动风险。

因此，未来我国服务贸易开放要增强安全性，从战略上高度重视所面临的潜在风险。探索建立跨部门信息共享机制，协同提高服务贸易风险监管能力。运用大数据等新兴信息技术，建设智能化监管基础设施，提高对金融、网络、生态环境、文化安全和人员进出等领域的风险监管能力。重点防范因为信息外泄、行业渗透或意见影响而导致主动权旁落，授人以柄的风险等。

四、促进我国服务贸易创新发展的对策建议

（一）提升重点领域开放水平

一是深化科技、金融、商务服务等领域改革开放。探索支持颠覆性技术创新的有效机制，建立基于专家实名推荐的非共识项目筛选机制，调整现有少数服从多数或取平均分的项目评审规则。促进新型研发机构发展，通过政府参股、PPP模式等，探索创新新型研发机构组建方式和运营模式。取消外商投资证券公司、基金托管、非金融机构支付等业务的经营年限、法人资格等要求。探索放宽批发零售业进口文化、医药等产品外商企业业务限制。扩大国外律师事务所分支机构及合伙联营律师事务所的经营范围，允许开展除中国法律业务外的国际法律业务。允许具备国际执业资格的会计师通过备案后，直接为居民和企业提供记账保税、审计验资、资产评估等会计服务。

二是稳妥扩大教育、文化、医疗等服务贸易开放。实施学校和社会培训机构引进国际课程的认证和准入管理制度，探索以“负面清单”形式引进境外考试机构及理工类国际教材。逐步放宽中外合作办学人员资质等要求。对进口艺术品、收藏品及古董，实施进口关税免征、进口环节增值税减按6%税率征收的优惠政策。落实文化产品出口实行增值税零税率，文化服务出口享受增值税零税率或免税政策。放宽外商投资文艺表演团体、音像制品制作等业务等股比限制。系统评估外商独资开办医疗机构各类风险，逐步允许外商独资开办医疗机构。推动中医药产品适应国际医药标准，对照美国食品药品监督管理局（Food and Drug Administration，FDA）等高标准要求，在解决中医药产品成分、作用机理、药效等方面加大研究支持力度，探索制定引领国际的中医领域标准体系。

三是加快扩大人才、数据等高端要素开放。探索实施职业紧缺名单制，根据上一年劳动力需求和经济发展形势每年动态更新重点引才目录，并为外国高层次人才出入境、申请永久居留等开辟绿色通道。探索开展职业技术移民积分制，综合评估申请人的职业技术能力，在学历或职称评审标准上综合考虑其他因素。在自贸试验区、自由贸易港率先探索数据跨境流动管理，以严格身份认证、分类跨境流动、全程审计追溯为基础，对跨境数据流动进行动态监管，突破数据安全核心关键技术，破解数据治理相应技术难题。探索建立科学有效的治理体系，管控风险、保障应用，成熟后逐步向全国推广。

（二）发挥开放平台引领作用

一是促进服务领域新模式新业态发展。充分利用我国自贸试验区、自由贸易港、服务业扩大开放综合试点等自主开放平台进行服务贸易试点开放，发挥对全国服务贸易开放引领作用。探索发展离岸贸易，对企业从事离岸贸易业务给予一定所得税豁免期，免除或降低离岸贸易合同的印花税。加强海关、税务、外汇系统的后台数据统一管理，根据企业信用等级进行分级分类监管，健全风险监管和处置体制机制。与外汇管理加强信息互通，联合海关、外管等部门建立贸易行为监测分析体系；探索对离岸贸易开展调查分析等。

二是探索促进服务贸易发展的政策和制度创新。立足各地自主开放平台产业特色，适时新增一批推动服务业开放发展的任务。扩大服务出口增值税政策适用范围。对境外高端人才个人所得税实际税负超过15%的部分给予补贴等。对文化、金融、信息等服务贸易限制较多的领域，优先在自主开放平台试点开放。加快复制推广在服务贸易准入、经营管理等领域的制度创新成果，发挥对全国服务贸易开放发展的示范带动作用。

三是探索建设服务贸易开放发展新平台。针对服务业开放特点，探索设立“服务贸易特殊监管区”，争取有关政策在特殊监管区先行先试，进行更高水平的服务业制度型开放。一方面，对服务半径可控的领域，如对教育、医疗等，在服务贸易特殊监管区内先行先试，降低准入门槛。另一方面，对服务半径难以控制的领域，可开展类似货物“两头在外”的出口加工形式，扩大服务出口规模。例如，对制作音像制品、电子出版物、广播电视节目等，允许在服务贸易先行先试区制作，然后再出口到国外，先期与国内市场隔离，待监管制度成熟后再逐步放开国内市场。

（三）加强服务贸易国际合作

一是提升与“一带一路”沿线国家服务贸易合作水平。依托服贸会、广交会、进博会等国家级展会，率先扩大对“一带一路”沿线国家文化、数字服务、中医药服务等领域特色服务出口规模，逐步扩大与其他国家和地区服务贸易规模，打造“中国服务”国家品牌。完善技术进出口管理制度，建立健全技术贸易促进体系。

二是不断提高自由贸易区服务贸易合作水平。加快高标准自由贸易区建设，推动与世界重要经济体商建自由贸易区进程，在入世服务贸易承诺部门基础上，扩大开放领域，增加研发、管理咨询、制造业相关服务、空运等领域开放，进一步扩大信息传输、软件和信息技术服务业、文化、体育和娱乐业开放。把握RCEP签署契机，争取在有条件的地方建设若干RCEP地方经贸合作先行区，推动在贸易投资、数据跨境流动、人员往来便利等领域与相关国家开展合作，加快推动协议落实。

三是加强服务贸易国际规则合作。推动形成与国际接轨的制度体系，在外资准入、人员流动、公平竞争、监管透明度、歧视性措施等领域加快对接国际高水平规则，不断提升服务贸易自由化便利化水平。发挥我国在数字经济、跨境电商等领域优势，探索建立以软件实名认证、数据产地标签识别、数据产品进出口关税制度和法规为基础的监管体系。聚焦电子认证、跨境支付、跨境金融服务等领域，探索构建跨境电商及相关服务的规则标准体系。

（四）完善扩大开放管理制度

一是加快实施跨境服务贸易负面清单模式。积极探索构建全国跨境服务贸易负面清单，除广播电视、新闻媒体、出版印刷等涉及国家安全、社会公共秩序的领域实行负面清单管理外，其他服务贸易加快对内外资全面开放。促进跨境服务贸易负面清单内容更加完善和科学，对接国际通行的产业分类方法，列明各项措施主管部门和法律法规依据，提高透明度。

二是建立起与高水平开放相衔接的事中事后管理制度。推动服务贸易开放“准入又准营”，深入推进“证照分离”改革，推动“照后减证”和简化审批。根据服务贸易开放情况，及时补充相关领域管理办法。放宽对企业数量、产量、营业额、董事高管、当地研发、出口实绩和总部设置等的限制，降低市场准入门槛。

三是健全服务贸易统计制度。强化对服务贸易统计的立法保障，通过建立相应法律法规，对服务贸易统计机构的数据获取权力和方式、报送服务贸易数据的真实性等方面予以保障和约束。借鉴美国等发达国家的先进经验，完善服务贸易统计调查方法，建立高质量的统计团队，扩大与完善服务贸易统计数据的采集渠道，提高服务贸易统计数据质量，逐渐形成完备的服务贸易统计体系，为政府决策提供统计支持。

四是完善服务贸易风险防范制度。完善外商投资安全审查制度，进一步明确对我国的重大基础设施、关键技术、涉及国家经济安全领域的外商投资审查管理规定。借鉴美国财政部对外商投资的风险处置机制，由我国在外商投资前明确一些定性原则，如“开展的业务不能损害我国经济安全”等，由外商投资企业自主判断业务是否涉及相关领域，如果事后发现有类似风险业务，则对外资企业进行惩戒。