美国审计总署绩效评估实践对我国审计机关的启示借鉴

王瑞媛

【摘要】国家审计是我国经济监督体系的重要组成部分，是国家治理的深厚支撑和坚实保障，必须高度重视审计机关职能作用的发挥，重视其绩效管理，即对审计机关的绩效进行评估。美国对绩效评估管理的探索研究起步较早，制度措施相对比较成熟，研究美国审计总署现行的绩效评估状况对我国审计机关推行绩效评估工作具有一定的启发。文章首先对审计机关绩效评估的含义做了阐释，然后对美国审计总署绩效评估管理现状进行了详细分析，最后通过总结美国审计总署的经验做法，重点论述了对我国审计机关绩效评估实践的启示。

【关键词】国家审计机关；绩效评估；启示借鉴

【中图分类号】F239.44

国家审计是通过国家审计机关依法以权制权，监督权力运行，促进其他国家权力机关更好地履行职能从而为国家治理服务，是国家治理的重要工具和坚实保障。1983年，我国审计署正式成立，在经济监督、反腐倡廉、健全社会体制机制等方面发挥了不可替代的作用，取得了显著成績。随着审计风暴席卷而来，有人提出“谁来审计审计者，谁来监督监督者”的质疑，特别是审计内部腐败的滋生，迫切需要解决审计机关自身存在的问题，研究如何有效评估绩效水平，并利用评估结果加强自我监督，对提高审计工作的效率和效益具有现实意义。美国作为最早制定审计绩效准则的国家，对审计机关绩效评估的研究相对成熟，实践经验也更加丰富，可以为我国国家审计机关的绩效评估提供启示借鉴。

一、审计机关绩效评估的含义

绩效是一种管理学概念，指成绩和效益的综合，最早用于企业管理中，其内涵既包括要实现的目标成就，也包含投入和产出比。将审计机关作为评估主体，为实现预先制定的绩效目标，运用科学、规范的绩效评估手段和方法，参照既定的评估标准和内在原则，从组织层面和个体层面对审计机关工作成果的经济性、效率性和效果性进行具体量化的分析，并根据评估结果出具审计机关绩效报告的动态监管过程，即为审计机关的绩效评估。从宏观角度来看，审计机关绩效评估是一种监督管理机制，通过系统的评估原理和评估方法，评定组织和人员的工作表现、工作价值，并建立起科学公正的绩效评估制度，有助于内部控制的实施；从微观角度来看，审计机关绩效评估是一种考核评价方式，综合分析审计机关工作人员的日常工作表现、工作态度、工作方法以及工作成果来制定绩效评估指标，将其转化成可量化评估的结果反馈给相关职能部门或人员，并将评估结果作为重要参考依据进行职务调整、赏优罚劣、评功评奖等，可激发员工的积极性、主动性和创造性，从而提升工作效率和效益。

二、美国国家审计机关绩效评估

美国是世界上最早制定绩效审计准则的国家，美国国会于1993年审议制定了《政府绩效与结果法案》，该法案要求美国所有的联邦政府机构必须根据自身职责要求制定战略规划、年度绩效计划并编写年度绩效报告，其中也包括美国审计总署（下文简称GAO）。

（一）编制战略计划

美国审计总署的职责是给予国会支持，帮助其完成宪法所赋予的使命任务，帮助提高联邦政府的绩效水平，通过履行受托责任，更好地为美国人民服务。根据自身的历史责任并分析国家面临的内部环境和外部挑战，2000年审计总署编制了第一个审计绩效评估战略计划，之后经过五次反复修改，终于在2003年完成最后一次修订，并宣布于2004年开始实施，此后每三年修订一次。战略计划分为四大战略目标，包括保障金融领域安全、应对外交变化威胁、寻求国家职能转变、加强美国审计署内部管理。战略目标又包含许多具体详细的战略内容，涵盖了审计总署的使命任务、核心价值、实现战略目标的途径等。

（二）设计绩效评估指标体系

为了更好地对审计工作绩效进行评估，审计总署以平衡计分卡的理论为基础，通过选取定量指标，设计构建了一套绩效评估指标体系，从结果、客户、员工和内部管理四个维度综合评估战略目标的实现程度，具有很强的实用性和可操作性。

第一，结果维度包含“财务效益”“非财务效益”“审计建议采纳率”“提出建议的审计报告比例”四个方面，分别反映了审计总署的审计工作对社会各方面带来的整体贡献，不仅包括经济财产等可以用货币衡量的价值，还包括社会发展、法制建设、服务质量等无法通过货币计量的好处，而通过审计报告所反映的结果可以更清楚地看到过去审计建议得到采纳并执行的情况，从而提出更加有针对性的意见和改进措施，进而提升财务以及其他收益。

第二，客户维度包含“证词次数”“及时性”两个方面，审计总署是为国会和其他联邦机构服务的，通过在听证会上发表证词、报送重要的资料等方式向客户提供服务，时效性也是衡量满意度的关键指标。

第三，员工维度包含“员工雇佣计划完成率”“员工保留率”“退休”“未退休”“员工发展满意率”“员工任用满意率”“领导能力满意率”和“组织环境满意率”八个方面，既考虑了员工的数量也考虑了员工的质量，还考虑了员工的发展情况，通过员工对工作环境的评价意见、对自身知识技能的发挥程度、对领导才能的服从认可度，以及对团队合作的满意程度，综合体现了组织的内部运行状况。员工才是组织的生力军，是绩效的关键影响因素。

第四，内部管理维度包含“工作指导”“工作质量”和“信息技术工具”三个方面，主要衡量了组织内部提供的环境和服务，包括在网络安全、先进设备、出行便利等方面的指导，以保证更加便捷顺畅地完成任务并生成报告；工资水平、福利待遇等影响生活质量的因素同时能对工作质量产生很大影响；信息技术工具的开发使用，包括内部管理系统、远程办公工具和内部网络运维等。

（三）发布审计绩效评估报告

从2001年开始，审计总署每年在官方网站上发布审计绩效年度报告，内容涉及的范围很广，包括绩效评估的所有重要方面和关键领域，还有相关绩效评估体系和战略计划评估的数据，通过这些数据可以从目标实现度层面分析评估年度计划的执行情况和指标体系的完成情况，从而评估审计绩效水平，并为下一年度的各项工作设置目标。同时，审计总署对战略计划和指标体系设定目标值，依据所要完成的目标，逐步优化绩效评估体系中的数量化指标选取。最初，审计总署的绩效评估体系构成中只有结果和顾客两类指标，在2005年调整增加了员工指标，之后又继续增加了内部管理指标，在2013年的绩效报告中，内部管理下还新增了信息技术工具的二级指标。经过不断的实践检验和修正完善，指标选取愈加平衡合理，评估体系更加科学完备，逐步实现了审计机关绩效管理的良性循环。

三、对我国的启示借鉴

我国审计机关是依法设立的、代表国家行使审计监督职权的国家机关，既是实施绩效审计以评估政府绩效的主体，也是政府职能的履行者，更应该率先垂范，以身作则，重视自身绩效评估。审计署成立之初，每年由审计长代国务院总理向全国人大常委会做报告，并将报告的内容向社会公众发布，2010年开始，每年在其官方网站上公布审计年度绩效报告。美国审计总署的绩效评估实践对我国国家审计机关具有一定的启示和借鉴作用。

（一）完善法规制度，奠定绩效评估基础

美国审计总署最初通过颁布一系列法律法规，从制度上对审计机关绩效评估工作提出要求和做出规定，为下一步开展绩效工作实践奠定了制度基础。我们应该结合自身实际情况，制定符合我国审计机关工作特点的绩效评估制度，完善审计绩效评估法律体系，建立符合我国国情的审计绩效评估标准。只有从政策高度引起重视，才能突出审计机关绩效评估的重要性和必要性，为政府机构实现績效管理提供有利的环境条件。

（二）增强文化认同，实现绩效评估目标

美国审计总署通过使命分析，明确战略目标，以目标指导组织的绩效评估工作，并在实施过程中及时反馈目标的实现程度和存在的问题，实现绩效管理的良性循环。我们要学习借鉴这种目标管理的思想，通过增强审计绩效评估的文化认同感，使每个审计人员确立奋斗目标，并在工作中不断自我加压，自我突破，对绩效目标的完成情况做出自我评估，形成长期目标和短期目标相结合的稳定工作状态，从而实现绩效评估管理的可持续发展。

（三）认清服务对象，确定绩效评估标准

美国审计总署建立的审计绩效评估指标体系中包含了顾客维度指标，体现了把公众需要放在政府工作的首位，将公众价值作为实行政策措施的重要基础，极具借鉴意义。只有搞清楚“顾客”是谁，才能更有针对性地开展工作而不只是例行公事。我国国家审计机关作为政治机关和职能部门，既要站在为领导决策服务的思想高度，又要对被审计单位负责，更要始终坚持“以人民为中心”，为人民群众服务。制定审计计划和确定绩效评估标准时，要紧贴服务对象的需求，立足于审，着眼于帮，切实发挥出审计工作的最大效能。

（四）重视人员管理，设计绩效评估指标

美国审计总署将员工作为绩效评估体系的一个重要层面，重视对员工的管理和对审计人员的绩效评估。从本质上来讲，审计机关的绩效最终是通过审计人员的工作绩效来体现和加持的，因此，我们应该设计一套审计人员绩效评估办法，从德、能、勤、绩、体等方面选取合理有效的绩效评估指标，并确立科学的指标权重，确保不仅能够便于员工自我测评，而且能实现同事、领导及其他人员的量化评估，综合各方意见最终确定审计人员的绩效评估成绩。

（五）借鉴理论基础，构建绩效评估体系

美国审计总署利用平衡计分卡的基本原理，从财务、顾客、员工和内部管理四个层面建立了一套完整的绩效评估体系，为组织实施战略管理提供了现实操作方法。当前我国审计机关的一些做法虽然在一定程度上反映了绩效评估的理念，但没有形成一套完整的流程体系。平衡计分卡理论能够将审计机关的短期目标和长期规划相结合，在平衡各方因素的基础上建立一个稳定且长远发展的战略管理系统。我们可以借鉴其原理，加以本土化改造，设计构建一套能为我国审计机关所用的绩效评估体系，利用这一体系能够达到量化评估审计绩效的目的。

（六）利用信息技术，优化绩效评估手段

美国审计总署利用先进的技术手段，在确保信息安全的前提下对自身工作进行全方位绩效评估，既节约了时间，又提高了效率。我国国家审计机关绩效评估目前还处于审计事业发展的初级阶段，应该不断研究探索，打破审计目标只着眼于财务收支真实合法的局限，更加注重审计效益，提高认识，正视差距，不断加强审计信息化建设，利用计算机辅助技术建立起丰富的可共享的审计信息资源库，接受新技术新方法新手段。

（七）建立激励机制，运用绩效评估结果

美国审计总署在实行绩效管理的同时，十分注重对绩效评估结果的运用和转化，不断优化和完善绩效评估指标体系，实现了可持续的良性发展。我们不能仅仅满足于得出绩效评估结果，而忽视了其内在动因，否则就无法实现长期发展。审计机关应该制定相关激励政策与措施，将绩效评估结果与个人发展、评优评先、职务提升等相关联，从而提高审计人员工作积极性，改变原有的审与不审一个样、审多审少一个样、审好审坏一个样、审快审慢一个样的惰性观念，从思想上加强对绩效评估管理的重视，全心全意投入审计工作实践，提高审计机关总体绩效水平。

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