日本公立中小学教育惩戒制度探析

冯 帮，张 茜

一、日本公立中小学教育惩戒制度形成的背景

二战前，由于学生反抗学校、排斥教师的现象时有发生，学校正常秩序难以维持。立法者以“代行亲权”的形式赋予学校教师对学生的教育惩戒权。[1]1900年(明治33年)第三次《小学校令》第47条规定了小学校长及教师具有教育上的惩戒权，随后在1901年(明治34年)制定的《中学校令施行规则》中明确规定了中学校长具有退学的惩戒权。二战后，随着人文主义思想和人权民主意识的提高，日本政府于1947年(昭和22年)修订了新的《学校教育法》(现行法律)，其第11条规定，“当教育上有必要时，校长及教师可根据文部科学省的规定对学生施加惩戒，但禁止体罚”[2]。并在《学校教育法施行规则》第26条做了相应的惩戒补充说明，规定校长和教师施加的“惩戒”必须是基于儿童身心发展的教育惩戒。同时将校长与教师的惩戒行为区分开，明确规定校长具有退学、停学和训告的惩戒权。另外，考虑到义务教育阶段学生的受教育权，规定公立中小学阶段不能实施退学和停学的处分，并列举了几项其他阶段可实施退学惩戒的情形。[3]因此，可以看出学校领域的教育惩戒权性质发生了改变，由代行亲权变为公共权力。

20世纪50年代以后，实践中的教育惩戒制度在司法判例的示范和补充作用下完善发展。例如，1955年(昭和30年)大阪高等法院审判的奈良县池原中学校教师用手、拳头殴打学生头部事件，首次将禁止体罚的宗旨显示出来，指出教师这种暴力行为属于体罚。[4]在这一判决之后，对教师的惩戒行为是否构成体罚也成为当时的主要问题。到了20世纪70、80年代，随着学校领域体罚案例的增多，据当时法务部数据统计，1975—1985年共出现393件重大体罚案件，受到体罚伤害的学生高达70%。[5]其中以1981年(昭和56年)东京高等法院审判的“水户市五中女教师体罚案件”最为典型，在当时引起了强烈反响。这一判例推翻了1955年大阪高等法院审判的“奈良县池原中事件”，指出教师惩戒的方法和形态不能停留在单纯的口头说教，这种形式的惩戒过于温和，缺乏感召力，应该允许教师在一定限度内对学生行使有形力，这在教育上能够起到提醒或唤醒学生正当行为的作用。因此，将教师行使的一定限度的有形力纳入了合理教育惩戒的范围内。通过这次判例，为教学实践中有关惩戒和体罚的争议问题提供了经验借鉴，对教育惩戒的合理实施起到补充作用。[6]

2013年，文部科学省对公立中小学展开有关惩戒和体罚的调查，结果显示仅2012年发生的教师因惩戒不当而变为体罚的事件竟高达840件，同时在2012年底大阪市还发生了高中生因教师体罚而自杀的事件，这在当时引起了社会的高度关注，反映出实践活动中教师无法正确把握惩戒与体罚的区别。文部省于2013年3月紧急出台《关于禁止体罚和贯彻以学生理解为基础的指导(通知)》(以下简称《指导通知》)，[7]对惩戒和体罚的区别运用做了进一步具体解释。指出教师实施惩戒必须考虑到学生的年龄、健康、身心发展等情况，也要结合时间、环境、教育惩戒的形态等诸多因素进行综合判断，避免出现因主观意志导致的不当惩戒情况。如果教师发生了殴打、脚踢学生，或者让学生长时间保持端坐，使学生身体感到难受，那么此时教师的惩戒就变成了体罚。另外，还以附件形式列举了“惩戒”“体罚”的具体参考事例( 以下简称《惩戒·体罚参考事例》)[8]以供教师参考。同年8月，在《指导通知》基础上公布了《关于彻底根绝体罚的措施(通知)》，[9]进一步补充和完善禁止体罚的措施，从根本上有组织地预防体罚、全面把握体罚发生时的早期实际状态以及防止体罚的再次发生。

二、日本公立中小学教育惩戒制度的主要内容

日本公立中小学教育惩戒制度的依据主要来自上述法令法规，此外，各地区教育委员会制定的学校管理规则以及学校制定的学生规则也是其重要的组成部分。本文以部分地区和学校制定的教育惩戒规则为例，从教育惩戒的具体方式、实施基准、程序要求和限定条件等方面理解日本公立中小学教育惩戒制度。

(一)教育惩戒的具体方式

在日本公立中小学学校，教育惩戒的具体方式根据教育阶段的不同而有所差异。处于义务教育的小学、初中阶段，为保障学生受教育的权利和地位，学校不能施加退学、停学等伴随法律效果的惩戒处分。但为了维持学校正常的管理秩序，教学实践中一般存在的是教师责令学生暂离课堂、多承担学校值日、因迟到不让其参加比赛而让其旁观等限制学生自由的指导方式。另外，在义务教育阶段还存在一种“停止出席制度”，主要针对“品行不良”或“妨碍其他学生受教育权”的学生。这一制度的建立，并不是从惩戒学生问题行为的角度出发，而是从维护学校秩序和保障其他学生受教育权的角度出发。[10]例如，《市原市立小学及中学出席停止手续等相关规则》提到，教育委员会和学校根据出席停止的宗旨、学生的具体情况和家长的监护等因素进行综合判断，制定适合学生的个别指导计划，并向家长和学生说明其内容。最后根据学生的表现情况解除出席停止命令。[11]

处于非义务教育的高中阶段，保障学生受教育权的标准不同于义务教育，教育惩戒的具体方式因学生问题行为情节的不同而改变。以《宫城县白石高中学校学则》[12]为例，对教育惩戒的具体方式进行了规定。首先，教育惩戒的实施前提是校长和教师认定学生有违反本分的问题行为时，可对学生施加惩戒，以促使学生反省，防止问题行为的再次发生。不过，不能施加体罚。再根据学生问题行为的情节轻重，将教育惩戒划分为“特别指导”和“惩戒处分”两种方式。特别指导是属于事实行为的惩戒方式，分为严重警告和禁闭两种形式，主要针对学生出现课上私语、玩手机等情节不太严重的违纪行为。一般由指导教师、教导主任或者校长实施口头上的警告，但经指导后问题行为未得到改善的学生会被学校实行禁闭，即要求学生在家里闭门思过并重新审视自己，如果家里存在特殊情况无法执行禁闭惩戒的，也可能被要求在学校里实施禁闭。而惩戒处分属于法律规定的惩戒方式，包括训告、停学和退学3种形式，由校长执行。主要针对校园暴力、学生欺凌等情节严重的违规行为。通常先由校长实施训告，如果教育效果不明显，会被实施停学惩戒处分。

(二)教育惩戒的实施基准

一般情况下，教师实施教育惩戒的法律依据来自《学校教育法》和《学校教育法实施规则》，但其相关规定的原则性较强，很难在教育教学活动中起到实践指导作用。考虑到教育惩戒的时效性和学生问题行为的复杂性，因此一个客观具体的惩戒基准对教师能否正确实施惩戒起到关键性作用。在日本公立中小学中，大部分学校都设置了具有参考性的教育惩戒基准，以《冲绳县立高中学校管理规则》[13]为例，在第44条规定中列举了学生问题行为的具体实例和实施基准。

该规定主要列举了学生具有代表性的问题行为和教师相应采取的合理惩戒措施。例如，学生出现饮酒、吸烟、驾驶车辆、器物破坏、考试舞弊、赌博等违规行为时，会被学校实施惩戒处分，至于采取何种惩戒处分会结合学生的实际情况、发生场合以及问题行为程度等作综合考量。当学生本人发生饮酒、吸烟、驾驶车辆、器物破坏、考试舞弊、赌博等比较严重的违规行为，会被学校处以5日停学惩戒。如果学生只是参与他人违规过程或携带香烟、酒等，会被学校处以训告惩戒。另外，当学生出现盗窃、偷窃、敲诈勒索等违规行为，首先会被学校实施10日停学，经指导后仍屡教不改或造成受害程度严重的情况，会被实施10日以上的停学惩戒。而日本出于对未成年人的保护，高中生是不能出入居酒屋或在娱乐场所兼职，一经发现，也会被执行5日以内停学惩戒或者训告。当然，学校也会事前调查学生兼职的具体原因，是否跟家庭收入不高带来的生活学习压力等因素有关，从而根据客观事实执行教育惩戒。

(三)教育惩戒的程序要求

目前有关“惩戒的手续”内容在《学生指导提要》[14]里被提及，指出惩戒手续的制定流程，应先通过地方教育委员会制定规则，再由学校内部规则进一步细化。因此，基于这一内容的要求，日本大部分地区教育委员会和相关学校都会设置教育惩戒相关程序，其中具有代表性的是千代田区教育委员会制定的《千代田区立九段中等教育学校校规》[15]，对教育惩戒的程序要求做了详细而具体的说明，主要如下：

(1)掌握事实。学生出现问题行为时，学校有必要立即调查以便掌握事实。不仅要调查相关教师、学生和获取相应物证，还应在尊重人权的基础上查出学生问题行为的原因。(2)特别指导。根据事实结果提前告知学生指导程序、指导方针和指导计划，再由指导教师汇总指导经过、内容、与监护人的合作状况以及学生反省状况等。对于超出指导范畴或指导无效的问题行为，由学校执行惩戒处分。(3)制作惩戒处分方案。学校与教育委员会充分协商和讨论，再次确认学生问题行为的事实，以此作为惩戒内容和理由的依据。当惩戒处分为退学时，要在听取学校经营评议会的意见后制作惩戒处分方案，并及时向相关教师传达其内容，谋求共同理解。(4)通知监护人。校长在校内完成惩戒处分方案后，应以书面形式向学生及其监护人通知其内容，包括执行处分的校长职务，学生及监护人姓名，惩戒处分的种类、原因、事实经过以及法令根据等，并给予他们申辩及表明意见的机会。(5)确定惩戒。学生及监护人对通知书的内容无异议时，校长确定惩戒处分方案；当学生及监护人对通知书内容有异议并提交了申辩的书面材料时，校长会就其内容展开讨论，在获得共同理解后确定最后的惩戒处分方案。(6)执行惩戒。校长决定惩戒处分后，必须迅速执行(原则上7天以内)。在执行前，学校会再次向监护人发放一份通知书，要求惩戒过程中学生及监护人同时在场，校长按照惩戒处分方案执行惩戒。

(四)教育惩戒的限定条件

1.以绝对禁止体罚为原则

禁止体罚的原则可以说贯彻了整个教育惩戒制度，上至教育惩戒法令，下至学校内部的教育惩戒规则，都会在允许教师惩戒的同时禁止体罚。尤其在公立中小学，教师作为事实惩戒的实施主体，虽然有自由裁量权，但原则上绝对禁止体罚。凡是发现教师体罚学生，不仅会受到学校内部惩戒处分，也会根据公务员法追究其相应的刑事或民事上的法律责任。文部科学省也多次在文件通知中强调体罚的危害性，如在《指导通知》里提及体罚不仅是违法行为，而且会对学生的身心造成严重不良影响，使学生失去对学校和教师的信任。通过体罚的管理方式不仅不能培养学生正常的道德观和价值观，反而会助长他们通过力量解决问题的倾向，甚至产生欺负、暴力行为等连锁反应。[16]因此在《指导通知》的附件《惩戒·体罚参考事例》中也对体罚做了分类列举说明。一类是侵害学生身体的行为，如课堂上态度不端正，经口头警告后依然屡教不改的学生，教师对其实施掌掴的行为等。另一类是对学生施加肉体上痛苦的行为，如让忘做作业的学生保持端坐、直立等特定姿势听课，学生难受也不放过学生的行为等。[17]

2.一定限度有形力的行使条件

在教育惩戒中，虽然全面禁止体罚，但当学生出现严重失范行为时，一定限度有形力的行使也是允许的。只要维持在法律和道德认可的范围内，且不超过教育的程度，一般情况下会被认为是合法合理的惩戒行为。根据司法判决和《指导通知》的内容，可以将一定限度的有形力区分为有形力惩戒行为和有形力正当行为。而有形力惩戒行为是否属于合法且合理的教育惩戒行为，可从3个方面综合判断。[18]第一，实施主体合法。目前作为法定职员的有校长和教师，在公立中小学中，其中可以依法实施惩戒的教师包括教头、主干教师、指导教师、助教等。第二，实施动机合理。教师实施有形力惩戒的合理动机应当是出于教育的考虑或教育上的需要，而不是出于自身的情感发泄或为了让学生遭受肉体上的痛苦而发生的行为。第三，实施程度要适当。有形力惩戒行为由于会与学生身体发生接触，如抓住学生手腕、按压学生颈部等行为，教师要将有形力惩戒行为维持在学生可以忍受的限度内，避免造成侵害或带来肉体上的痛苦，导致变为体罚。

而有形力正当行为，往往是用来保障教师的人身安全和确保一个安心的学习环境或活动空间，是法律中允许的合理惩戒。当学生对教师使用暴力时，例如学生因反抗教师指导而踢打教师时，教师可以采取绕到学生背后压制其身体的惩戒方式，从而达到制止学生暴力行为和保护自身安全的效果。另外是学生之间发生暴力时，例如课间休息期间学生之间相互殴打，教师可以采取抓住双肩并拉开的惩戒方式，或者是全校集会期间学生大喊大叫且不听劝诫，教师可以拉着手腕强制其离开，从而确保一个安心的学习环境和活动空间。[19]

(五)教育惩戒的保障措施

1.设置体罚预防机制

围绕《学校教育法》中允许的“惩戒”和不允许的“体罚”，虽然在明文上做了区别解释，但根据文部科学省对2017年至2019年日本公立中小学发生体罚的件数统计看，2017年体罚件数为585件，[20]2018年比2017年减少7件，2019年比2018年减少28件，[21]反映实际情况下的体罚数量逐年减少但仍不彻底。因此，文部科学省从3个方面作出预防体罚的规定：一是各地方教育委员会应积极开展研修活动和制作指导手册，帮助教师学习和正确识别体罚；二是学校应建立学生管理体制和教师指导体制，对难以服从管教的学生，应有组织、有计划地进行指导，而不是把责任归咎于教师个人，同时教师也要不断提高自身的指导能力，反思自己对学生的管教方式；三是校长要在教育委员会的指导之下积极开展校内研修，加深教师对惩戒和体罚的区别理解，并警惕体罚的发生。[22]

2.建立心理咨询机制

在日本公立中小学校各种教育教学活动中，最让教师困扰的是学生具有抑郁、厌学等心理健康问题，不仅对学习生活产生不良影响，还容易诱发校园暴力、校园欺凌等重大问题行为，而仅凭学校范围内教师实施的教育惩戒措施并不能从根本上解决问题。因此，为解决教师、学生在这些方面的困扰和心理问题,日本在1995年实施了心理咨询师派遣制度，并在2018年基本覆盖了公立中小学。[23]当学生出现问题行为时，学校会综合考虑学生出现问题行为的动机，通过借助心理咨询师的专业知识判断学生问题行为是否跟抑郁症、多动症等医学疾病有关，从而避免出现惩戒不合理、不恰当的情况。如今，日本公立中小学在政府指导下，已经形成了学校、家庭、社区三位一体的心理咨询制度，为教育惩戒制度的发展筑起牢固的基石。

三、日本公立中小学教育惩戒制度的主要特征

(一)尊重学生人权，凸显以生为本理念

日本公立中小学教育惩戒制度始终将尊重学生人权放在首要位置。例如，《学校教育法实施规则》第26条规定，停学和退学惩戒处分不能对公立中小学义务教育阶段的学生实施，这其实是对学生受教育权的保护。《关于彻底根绝体罚的措施(通知)》也指出，体罚会对学生的身心产生恶劣影响，引发很多伤害学生身体的侵权问题，因此，出于对学生身心健康权和人格尊严权的保护，体罚是绝对禁止的行为。此外，文部科学省还开通了线上交流平台，学生在每日的16点至21点可以免费拨打专门热线，为学生提供一个话语表达的途径和申诉平台。

教育惩戒从其本身来看，是希望通过“惩”的方式达到“戒”的效果，最终实现教育学生的目的。从公立中小学教育惩戒制度的发展来看，学校对学生问题行为的应对大致会经历3个阶段，每个阶段都凸显以生为本的理念。第一阶段为地方教育委员会和学校会制定相关惩戒规则和发放《学生指导手册》，明确问题行为相关规定，对学生起到预防和说明作用。第二阶段是学生出现问题行为时，学校的教育目的是首先考虑学生重新站起来的可能性，期望学生改正错误，更好地适应学习和生活，从而给予学生“罚当其过”的惩戒。第三阶段是根据学生的实际表现和指导效果，解除或延长惩戒命令。对于改过自新的学生，会解除惩戒命令；而指导效果不明显且毫无反省之意的学生，会适当延长惩戒时间，并会适当调整指导方针和方案，最大可能地使学生改正错误，重新回归正常生活。因此，从惩戒的开始执行到最终解除，都将学生放在首要考虑的位置，凸显以生为本的理念。

(二)谋求合法规定与合理执行的统一

合法规定主要体现在实体合法和程序合法两方面。[24]实体合法指日本《学校教育法》规定教师具有教育惩戒权，并在相关规则中给出可操作性的定性或定量惩戒标准。例如，《关于禁止滥用与惩戒相关的权限(通知)》，以实例列举的方式说明惩戒权的滥用情况。如教师将学生课后留堂，惩戒期间学生提出肚子饿也不准吃饭，这就属于教师惩戒权的滥用。[25]而合理惩戒则在《惩戒·体罚参考事例》中以实例被列举出来，如教师让违纪学生课堂内起立，或者增加违规学生的值日次数等，都属于教师惩戒权的合法使用。[26]程序性合法体现在日本公立中小学管理规则中惩戒程序的规定中。例如，千代田区立九段中等教育学校有关惩戒的程序规定，从学生问题的调查到校长最终执行的惩戒处分，过程中涉及的具体做法和留意点都做了详细规定，从而避免学生遭受随意的和不公平的惩戒。

合理执行则要求教师实施教育惩戒必须满足两个条件：其一，学生的问题行为具有惩戒必要性。教师实施的惩戒措施既要保证在法律规定的允许范围内，又要恰到好处地达到教育效果，这不仅要求教师熟悉并掌握相关的法律法规知识，更需要教师具体问题具体分析，结合学生的具体情况和场所环境进行客观公正的综合判断。其二，教师的惩戒措施要维持在适度范围，过轻的惩戒起不到教育效果，而过重的惩戒会沦为体罚，这都不是学校管理期待的效果。因此就要求教师在实施合理惩戒时，既要充分考虑到惩戒可能带来的教育效果，也要将惩戒维持在社会常识认可的合理限度范围内。

(三)结合多方力量，共同监督与促进

日本公立中小学教育惩戒制度促使学校与家庭、地方教育委员会、儿童商谈所以及司法机关等多方力量结合，相互监督。首先，地方教育委员会对学校管理工作进行指导和监督，促使学校内部形成较完善的惩戒规则，从而起到引导学生发展自我认知和自我管理的作用。教育惩戒规则也会对不同问题行为和相应后果进行具体规定，使学生预先知晓自己的行为边界，明白什么行为该发生和什么行为不该发生。其次，公立中小学与家长之间建立的“教师与父母联合会”(Parent and Teacher Association,简称PTA)促进了学校教育与家庭教育的结合，不仅帮助家长理解学校教育惩戒的善意和教育性，也有助于家长对教育惩戒形成监督，从而保证教育惩戒施行的客观公平。当家庭因特殊原因无法为学生提供有效帮助时，儿童商谈所的专业人员会与学校、家庭进行商谈和研讨，提出矫正学生问题行为的方案与措施。另外，遇到学生出现严重不良行为时，学校会与司法机关合作，由司法机关对学生不良行为进行制裁。

四、日本公立中小学教育惩戒政策的成效与问题

(一)取得的成效

日本教育惩戒政策通过立法、行政管控等多种手段与途径，对学生的问题行为进行预防与控制。根据文部科学省对全国大部分公立中小学的调查统计，近10年高中学生因问题行为而接受惩戒的人数呈递减趋势(图1)。以学生的暴力行为为例，与2010年相比，10年后因暴力行为而受到惩戒的学生数量减少了5,000多人。

图1 2010—2019年问题行为学生受到退学惩戒处分的数据变化

资料来源：令和元年度児童生徒の問題行動·不登校等生徒指導上の諸課題に関する調査結果。

这些数据充分说明了政府对学生采用的教育策略是正确的，为教师提供教育惩戒的方式与手段是有效的。尤其是2013年以来，文部科学省加大支持力度，对教育惩戒和体罚作了分类说明和实例列举，并不断细化惩戒的边界与限度，使教师实施惩戒的依据更加客观具体，学生受到的惩戒处分也更加公正合理。更为重要的是，地方教育委员会和学校加大了对教师的培训力度，要求教师不仅要学会正确实施惩戒，更要重视并准确判断学生问题行为的程度，充分发挥惩戒的教育性作用。

(二)存在的问题

尽管日本公立中小学教育惩戒制度取得了一定成效，但本身仍存在不足。首先，部分公立中小学教育惩戒规则过于抽象简单。虽说国家层面高度重视教育惩戒制度的重要性，要求地方教育委员会制定学校管理规则和督促学校制定学生惩戒规则，但部分地方委员会和公立中小学并未足够重视，大多是照搬《学校教育法》和《学校教育法实施规则》，由于法律文件只是非常抽象的规定，对教育实践活动的指导性较差，对教师的帮助性不强。其次，部分公立中小学教育惩戒制度缺乏表彰制度。笔者在对公立中小学内部教育惩戒规则进行归纳整理时发现，规则更多的是站在教师的视角，对惩戒实施的方式、程序、原则等进行规定，并没有对改正错误的问题学生或努力遵守规则的学生进行奖励的具体内容，这样有违奖惩有度的一般原则。最后，部分公立中小学教育惩戒制度忽视学生监督。在大多数教育惩戒制度中均强调了校长、教师等在教育惩戒中的作用，而忽略了教育惩戒面对的客体——学生的有效力量。当学生发生问题时教师会相应地采取惩戒措施，反之，学生也应该成为教师实施惩戒的监督力量。虽然制度中也体现了要发挥地方教育委员会、家长和学生对教师惩戒行为的监督作用，但并没有具体说明如何监督，因此，后期的教育惩戒制度中应加强监督具体做法的内容。