政策工具视角下市级教育规划的编制问题与优化路径——以广东省M市为例

张海水

一、引言

教育五年规划文本是区域关于未来五年教育发展的规划性文本，也是一类综合性教育政策文本，对于区域教育未来五年的发展起着纲领性、指引性的作用。可以说，教育五年规划文本是当前我国各级政府有关教育全局性、系统性、长远性发展的重要政策文件之一。所谓政策工具，是指政府及其有关部门为促进社会公共问题的有效解决或者达成既定的公共政策目标而采取的一系列手段和机制，[1]也可简述为“政策工具是政府赖以推行政策的方法和手段”[2]。政策工具通常需要以政策文件的形式进行表达，政策文件是向公众阐述政策工具的主要载体。目前国内运用政策工具对某项教育政策文件或某领域教育政策内容进行研究取得了一些进展，如袁秋红[3]运用霍莱特和拉梅什政策工具理论对改革开放以来我国学前教育政策进行研究，赵垣可[4]对我国义务教育均衡发展政策文本进行研究，陈元龙[5]采用罗斯维尔和泽格维尔德(Rothwell & Zegvelad)的分类方法对2019 年中共中央、国务院颁布的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》进行研究，姚松[6]、孙科技[7]对我国教育精准扶贫政策进行研究，习勇生[8]对“双一流”建设的政策工具选择进行研究，车峰[9]运用麦克唐纳尔和埃尔莫尔政策工具分类理论对我国民族教育政策的发展历史进行研究等。基于政策工具理论对某一教育规划文本进行研究的，如曲洁[10]运用自愿性、强制性和混合性政策工具三分的框架，系统分析国家以及各省中长期教育改革和发展规划纲要中义务教育政策工具的运用状况等。整体看来，基于政策工具理论对教育规划文本这一特殊但重要的政策文本进行研究的较少。早在20世纪80年代初，荷兰的吉尔霍德(Geelhoed)委员会研究认为：政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失败的重要原因。[11]城市教育是我国教育的重要组成部分，本研究基于政策工具的理论视角，以广东省M市为案例，试图对我国城市教育规划文本编制存在的不足进行研究，并提出相应的政策建议。

二、研究设计

(一)理论基础

本研究的理论基础是政策工具分类理论。不同研究者尝试基于经济学、政治学、法学以及多学科混合视角等对政策工具的配置进行研究，并依据相关标准对政策工具进行分类。如荷兰经济学家科臣(E.S.Kirschen)整理出了64种工具，但并未对其进行分类；政策分析家狄龙(Van der Doelen)早期将政策工具分为法律工具、经济工具和交流工具三类，近期将政策工具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具三类；英格拉姆(H.M.Ingram)等人将政策工具分为激励、能力建设、符号和规劝、学习四类；麦克唐纳尔等人将政策工具分为命令型工具、激励型工具、象征和劝诫型工具、能力建设型工具、系统变革型工具五类；霍莱特(M.Howlett)和拉梅什(M.Ramesh)将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具三类；我国研究者吴光芸[12]将政策工具分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段三类等。可以说，学术界关于政策工具的分类并未达成相对一致的认识，这不仅在于政策工具研究还有待进一步提升，更主要的是政策工具的分类与其政策文本内容密切相关，政策工具的分类要与政策目标、政策内容达成适切性。

(二)分析框架

政策主要由政策工具及其所实施的对象(政策内容)构成，为此，本研究构建起“政策工具(X维度)+政策内容(Y维度)”的二维分析框架。(1)X维度：由于麦克唐纳尔等人关于政策工具的分类更加注重政策工具对问题解决的适切程度，对于本研究具有更强的解释力，为此，本研究主要借鉴麦克唐纳尔等人的研究成果，以“五分法”对政策工具进行分类，即命令型工具、激励型工具、象征和劝诫型工具、能力建设型工具及系统变革型工具，[13]并对规划文本中政策工具的使用进行分型检视。其中不同政策工具在具体的语境中所使用的词语或传达的词意均有不同(详见表1)。(2)Y维度：为了更全面地考察规划文本的内容以及国民教育体系中各级各类教育的情况，同时也考虑到不同规划文本所涉及内容范围和表达风格的不同(如部分地区规划文本民族教育、区域教育帮扶等内容涉及相对偏少或者无，部分地区规划文本未对教育改革进行单独阐述，部分地区规划文本将高等职业教育与中等职业教育归为职业教育，部分地区规划文本将高等职业教育与普通高等教育归为高等教育等)，本研究主要将Y维度分为立德树人、学前教育、义务教育、普通高中教育、职业与高等教育、终身教育、特殊教育、民办教育、教育国际化、教育信息化、教师队伍、教育经费等12个领域。

表1 麦克唐纳尔政策工具分类

(三)样本选择

为了对M市教育五年规划文本的政策工具选择进行历史分析，本研究选择了《M市教育事业发展第十一个五年规划》《M市教育事业发展第十二个五年规划》《M市教育事业发展第十三个五年规划》为样本；为了对M市教育五年规划文本的政策工具选择与国家、省同类规划文本进行比较分析，本研究选择了《国家教育事业发展“十三五”规划》《广东省教育发展“十三五”规划(2016—2020年)》为样本；为了对M市教育五年规划文本的政策工具选择与全国教育发达城市及同类城市进行横向比较分析，本研究选择了《北京市“十三五”时期教育改革和发展规划(2016—2020年)》《上海市教育改革和发展“十三五”规划》《杭州市教育改革和发展“十三五”规划》为样本。

(四)文本编码

表2 教育五年规划文本内容分析单元编码

三、M市教育五年规划文本的政策工具选择分析

(一)历史比较分析

选择《M市教育事业发展第十三个五年规划(以下简称“十三五”)》与《M市教育事业发展第十一个五年规划(以下简称“十一五”)》《M市教育事业发展第十二个五年规划(以下简称“十二五”)》进行历史比较分析，具体结果如下：

1.政策工具总数及分类使用分析(X维度分析)

(1)“十一五”“十二五”“十三五”文本中政策工具选择的总数分别为85项、148项、158项，呈递增态势，意味着政府更加重视五年规划文本的编制，并通过五年规划文本采取更多举措解决教育发展面临的问题与挑战。(2)从五类政策工具的选择情况来看，命令型工具在“十一五”的选择数量与占比均最高，在五项工具中占比第一，而在“十三五”选择数量与占比大幅降低，意味着“十三五”文本的强制性在弱化；激励型工具在“十一五”“十二五”都得到一定的选择，但在“十三五”中未选择，不仅说明“十三五”政策工具选择存在不均衡，也说明在“十三五”期间缺乏激励型的举措推动教育改革与发展；象征和劝诫型工具在“十一五”“十二五”选择占比在20%左右，但在“十三五”中选择的占比接近40%，成为占比最高的政策工具，说明“十三五”更多通过倡议等口号性的话语进行政策表达；能力建设性工具在“十二五”选择占比超过50%，说明“十二五”期间政府将教育的基础能力建设放在第一位，与“十一五”“十二五”相比，“十三五”能力建设型工具选择占比最低，说明“十三五”期间教育领域的基础能力建设力度在弱化；系统变革型工具在“十二五”选择数量与占比均达到最高，说明“十二五”期间教育领域的创新与变革相对较为活跃(见表3)。

表3 M市教育五年规划文本政策工具选择情况 单位：项

综合分析，“十一五”政策工具选择以命令型工具和能力建设型工具为主，意味着政策文本的主基调是“基础能力建设”“贯彻执行上级文件或已有政策文件精神”；“十二五”政策工具选择以能力建设型工具为主，说明政策文本的主基调是“基础能力建设”；“十三五”政策工具选择以象征和劝诫型工具为主，且激励型工具缺失、系统变革型工具与能力建设型工具在弱化，说明政策文本更多的是口号式的政策话语表达，政策文本传达的“创新”“能力建设”“强制”等信号在弱化。

2.各领域政策工具选择分析(Y维度分析)

整体来看，“十三五”与“十一五”“十二五”相比，政策工具数量大幅增加，主要体现在立德树人、学前教育、职业与高等教育、终身教育、特殊教育、教育国际化、教师队伍建设、教育信息化等领域，而在义务教育、普通高中教育、民办教育、教育经费等领域的政策工具数量有所减少或保持不变。具体而言，主要有如下变化：(1)立德树人领域，象征和劝诫型工具选择在不断强化，能力建设型工具在弱化，激励型工具缺失；(2)学前教育领域，激励型工具缺失，能力建设型工具在减少；(3)义务教育领域，激励型工具缺失，能力建设型工具大幅减少；(4)普通高中教育领域，激励型工具缺失，能力建设型工具减少明显；(5)职业与高等教育领域，激励型工具缺失，象征和劝诫型工具大幅度增加，能力建设型工具小幅度减少，系统变革型工具增加明显；(6)终身教育领域，激励型工具缺失，象征和劝诫型工具大幅增加；(7)特殊教育领域，激励型工具缺失，命令型工具、象征和劝诫型工具、能力建设型工具增加明显；(8)民办教育领域，激励型工具与系统变革型工具缺失，象征和劝诫型工具增加明显，能力建设型工具小幅减少；(9)教育国际化领域，激励型工具、能力建设型工具、系统变革型工具缺失，命令型工具、象征和劝诫型工具大幅增加；(10)教育信息化领域，激励型工具与系统变革型工具减少至缺失，象征和劝诫型工具、能力建设型工具减少明显；(11)教师队伍建设领域，激励型工具缺失，命令型工具、能力建设型工具、系统变革型工具增加明显；(12)教育经费领域，激励型工具与系统变革型工具减少至缺失，象征和劝诫型工具、能力建设型工具减少明显(见表4)。

表4 M市教育五年规划文本政策工具选择情况(分领域) 单位：项

(二)与国家、省的横向比较分析

选择《M市教育事业发展第十三个五年规划》与《国家教育事业发展“十三五”规划》《广东省教育发展“十三五”规划(2016—2020年)》进行横向比较分析，具体结果如下：

在实际的施工过程中，管理人员就及时注意材料的供应问题，对于暖通空调施工中的材料的供应和选择既要注意企业的效应也要注意质量问题。在暖通空调的施工过程大量存在着材料的质量不合格或者规格问题而导致施工的暂停或者重新施工，这浪费了人力、物力、时间，进而就会影响施工单位的效益和暖通空调施工质量[4]。

1.政策工具总数及分类使用分析(X维度分析)

(1)政策工具选择的总数按“国家—广东省—M市”顺序依次减少，这与教育管辖的范围、内容和权限直接相关，如国家层面涉及民族教育、东中西部地区教育协调发展等内容，广东省层面涉及省域内教育扶贫等内容，而在M市层面却未涉及或少有涉及。(2)与国家、广东省的“十三五”教育规划文本比较，五类政策工具选择中，M市命令型工具少、激励型工具缺失、能力建设型工具偏少、系统变革型工具相比广东省偏少，而象征和劝诫型工具占比较高(见表5)。

表5 国家、广东省、M市“十三五”教育五年规划文本政策工具选择情况 单位：项

为了充分发挥各类政策工具的功能，推动教育事业全面科学发展，M市教育五年规划应注重政策工具选择的全面性，特别是应加强激励型工具的选择。与此同时，从政策的传导规律来看，越是基层，政策工具越应选择能力建设型等工具，减少象征和劝诫型工具的使用比例。

2.各领域政策工具选择分析(Y维度分析)

与国家、广东省的“十三五”教育规划文本比较，M市“十三五”教育规划文本政策工具选择主要存在以下问题：(1)立德树人领域，命令型工具偏少、象征和劝诫型工具偏多，立德树人领域更要体现一种强制性；(2)学前教育领域，政策工具使用数量偏少，远未达到国家与省的比例，同时学前教育作为基本公共教育服务内容，命令型工具使用偏少；(3)义务教育领域，在“十三五”期间都属于国家、广东省、M市发展的重要领域，也是薄弱领域，因而国家义务教育领域近三分之一工具是能力建设型工具、广东省义务教育领域超过二分之一工具是能力建设型工具，而M市该比例仅为七分之一，严重偏少；(4)普通高中教育领域，工具使用总数偏少，远低于国家、广东省的比例；(5)职业与高等教育领域，其中高等教育领域主要属于非基本公共教育领域，应注重采取多元化的政策工具，特别是激励型工具，推动高等教育办出特色；(6)终身教育领域，象征和劝诫型工具偏多，导致政策难以产生实质性的变化；(7)教育国际化领域，应注重激励型工具、能力建设型工具、系统变革型工具，夯实教育国际化发展的基础能力建设，激发基层办学热情，而目前这三类政策工具都缺失；(8)教师队伍建设领域，由于主要涉及人的建设，因而更要采取激励型工具，包括完善教师荣誉体系、强化奖励举措等方式，推动教师整体素质上升；(9)教育经费建设，要注重改变传统的经费拨付、使用与考核方式，推动变革，提高经费使用绩效，为此，要注重采取系统变革型工具的使用(见表6)。

表6 国家、广东省、M市“十三五”教育五年规划文本政策工具选择情况(分领域) 单位：项

(三)与其他城市的横向比较分析

选择《M市教育事业发展第十三个五年规划》与《北京市“十三五”时期教育改革和发展规划(2016—2020年)》《上海市教育改革和发展“十三五”规划》《杭州市教育改革和发展“十三五”规划》进行横向比较分析，具体结果如下：

1.政策工具总数及分类使用分析(X维度分析)

与北京市、上海市、杭州市的“十三五”教育规划文本比较，M市“十三五”教育规划文本政策工具选择主要存在如下问题：(1)政策工具总数少于北京，多于上海、杭州。(2)命令型工具偏少，远低于其他城市，导致文件的强制性弱化；激励型工具处于空白，象征和劝诫型工具占比远高于其他城市(见表7)。

表7 M市、北京市、上海市、杭州市“十三五”教育五年规划文本政策工具选择情况 单位：项

2.各领域政策工具选择分析(Y维度分析)

与北京市、上海市、杭州市的“十三五”教育规划文本比较，M市“十三五”教育规划文本各领域政策工具选择主要存在的问题：(1)立德树人领域，命令型工具占比偏少(最低)、象征和劝诫型工具偏多，对于立德树人，更应体现强制性、约束性；(2)学前教育领域，政策工具使用总数相对偏少，仅高于上海；(3)普通高中教育领域，政策工具使用总数及占比最低；(4)职业与高等教育领域，激励型工具无(除了杭州都有)，象征和劝诫型工具使用数比重最大；(5)终身教育领域，象征和劝诫型工具使用数占比最大；(6)民办教育领域，政策工具使用数及占比均只高于杭州，此外，激励型工具无，系统变革型工具无；(7)教育国际化领域，象征和劝诫型工具偏高(最高)，能力建设型工具、系统变革型工具都无，在4个城市中，M市只使用了2类工具，北京、上海使用了全部5类工具，杭州使用了4类工具；(8)教育信息化领域，缺少系统变革型工具(还有杭州)；(9)教师队伍建设领域，缺少激励型工具(见表8)。

表8 M市、北京市、上海市、杭州市“十三五”教育五年规划文本政策工具选择情况(分领域) 单位：项

四、总结分析与政策建议

(一)总结分析

通过对M市教育五年规划文本政策工具选择的历史比较分析、与国家及省规划文本的横向比较分析、与教育发达城市和同类城市规划文本的横向比较分析，发现当前M市教育五年规划文本在政策工具选择方面主要存在以下问题：从文本的整体性来看，存在象征和劝诫型工具占比过高、能力建设型工具呈减少态势、系统变革型工具过少、激励型工具缺失等突出问题，规划文本以口号式话语占主体，挤压了规划文本的创新性、激励导向性等信号；从各领域政策工具的使用情况来看，存在政策工具使用结构不合理、使用不恰当等突出问题，即政策工具与政策内容之间较为不协调，降低了政策工具的效用及规划文本整体的编制质量。

造成上述问题的主要原因在于：一是教育行政部门对行政绩效考核的规避；二是教育政策创新性不足，特别是以规划编制为抓手系统推动教育变革的主动性与意识不强；三是教育科研队伍对科学编制教育规划的支撑力不足。

(二)政策建议

1.加强教育科研队伍建设

教育科研人员是编制教育五年规划文本的核心团队。《教育部关于加强新时代教育科学研究工作的意见》提出：“教育科学研究是教育事业的重要组成部分，对教育改革发展具有重要的支撑、驱动和引领作用。……教育科研队伍是教育科学研究的第一资源。”加强教育科研队伍建设，不仅应搭建教育科研人才成长平台、完善人才成长机制、完善成果表彰奖励制度、加强梯队建设等，更应建立教科研部门与教育行政部门间常态化的服务机制、政府购买教育咨询服务制度等。

2.重视教育规划编制工作，提高规划编制的科学性

(1)重视教育五年规划编制配套制度体系建设。一是在市教育行政部门成立由局主要领导为组长、各处室负责人为成员的教育五年规划编制领导小组，凝聚各方力量为破解教育改革与发展难点提供建议。二是建立以教育五年规划为主要指引来编制年度教育工作计划的制度，提高教育五年规划与年度教育工作计划的统一性和协调性，让教育五年规划真正发挥其纲领性、指引性的作用。三是建立规划编制意见征询与采纳制度，确保在尊重学术观点的基础上合理提出修改意见与建议，避免行政思维对规划文本编制的过度干预。

(2)加强规划编制前期研究与过程性研究工作。教育五年规划编制人员应加强对M市教育发展现状及未来改革方向的研究，包括对正在实施的五年规划文本进行中期评估研究、终期评估研究，加强教育发达城市及同类城市的教育比较研究，加强上级政策文件学习与研究，加强教育改革与发展的热点、难点问题研究等，以此提高规划编制的科学性。

3.提高规划文本政策工具使用的适切性

政策工具服务于政策目标,是政府在部署和实施政策时拥有的实际方法和途径。[14]政策目标以政策内容的形式进行阐述，因而政策工具本质是服务政策内容的，政策工具只有与政策内容相适切，才能充分发挥政策工具的效用。“在政策目标确定后，需要对政策目标、政策资源、政策环境等进行综合考量,合理选择、组合使用政策工具”[15]。对市级教育五年规划文本而言，其政策工具的选择，应结合各级各类教育的公共服务属性、供给主体、发展现状等因素综合选择，其中：立德树人领域，以命令型工具、象征和劝诫型工具、能力建设型工具为主，其他工具为补充；学前教育领域，以能力建设型工具为主，其他工具为补充；义务教育领域，以命令型工具、能力建设型工具为主，其他工具为补充；普通高中教育领域，以能力建设型工具为主，注重激励型工具、系统变革型工具，其他工具为补充；职业与高等教育领域，以能力建设型工具、系统变革型工具为主，注重激励型工具，其他工具为补充；终身教育领域，以能力建设型工具、象征和劝诫型工具为主，注重系统变革型工具，其他工具为补充；特殊教育领域，以能力建设型工具、命令型工具为主，其他工具为补充；民办教育领域，以命令型工具、能力建设型工具为主，注重激励型工具、系统变革型工具，其他工具为补充；教育国际化领域，以象征和劝诫型工具为主，注重能力建设型工具、系统变革型工具，其他工具为补充；教育信息化领域，以能力建设型工具、命令型工具为主，注重系统变革型工具，其他工具为补充；教师队伍建设领域，以命令型工具、能力建设型工具、象征和劝诫型工具为主，注重激励型工具、系统变革型工具；教育经费领域，以能力建设型工具、命令型工具为主，注重系统变革型工具，其他工具为补充。