我国卫生行政执法现状分析——基于2015-2019年全国卫生行政部门行政诉讼二审败诉案件

邓 勇

北京中医药大学人文学院，北京，100029

2015年5月1日，《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)修改后正式生效。此次《行政诉讼法》修改，强化了对行政权力的司法监督，从而促进行政机关严格依法行政，全面履行责任。在法治国家建设中，司法裁判已成为社会主体信赖法治的重要载体，也是衡量和评价法治的重要标尺[1]。通过在中国知网等学术平台进行检索，当前理论界未见有关专门针对卫生行政部门行政诉讼二审败诉案件进行定性和定量研究的文献资料。本文选取2015-2019年全国卫生行政部门行政诉讼二审败诉案件197件，对每起案件中的关键信息进行统计分析，试图以此管窥新《行政诉讼法》实施后全国卫生行政部门的卫生行政管理工作，并为卫生行政部门全面依法履行卫生行政管理职责、提高卫生行政应诉能力建言献策。

1 资料来源与方法

1.1资料来源

本文司法判决资料来源于中国裁判文书网，以“行政案件”“行政二审”“卫生”为关键词检索卫生行政诉讼二审案件，并对检索结果进行筛选，得到2015-2019年197份卫生行政部门行政诉讼二审败诉案件的裁判文书，作为第一手研究资料。如果研究样本过于庞杂会在一定程度上影响研究结论，因此对检索出的案例进行了筛选。筛选案例的标准为：①全面客观性。由于本文会对卫生行政诉讼案件的时间、地区等进行统计分析，因此为避免结论出现偏差，对检索结果进行了全面的阅读进而客观筛选。②争议性。由于一审的案件争议较小，研究价值较小，而二审案件对卫生行政部门依法行政更具指导意义，故选取全国2015-2019年卫生行政部门行政诉讼二审败诉案件197起。

1.2 统计学方法

利用Excel 2016建立数据库，设定案件年份、行政相对人类型、地区分布、行政机关层级、复议情况、行政行为类型、违法原因和法律法规适用情况8个变量，利用SPSS 24.0进行统计分析，并得出相关结论。

2 结果

2.1 败诉案件时间分布

2016年卫生行政部门二审败诉案件数量与占比相较于2015年都有明显增加，2016年到2017年，败诉案件数量与占比变化相对平稳。2018年，败诉案件的数量和占比相对于前两年有所下降，2019年败诉案件又有小幅上升。见图1。

图1 卫生行政部门行政诉讼二审败诉案件数量与占比趋势

2.2 败诉案件所涉行政相对人类型情况

在所有卫生行政部门二审败诉案件中，原告为自然人的有182件，占比92.39%；为非自然人的14件，占比7.11%；为复合型(自然人+非自然人)的1件，占比0.51%。

2.3 败诉案件地区分布

比较我国各行政区域卫生行政部门行政诉讼二审败诉案件的数量发现，山东省、河南省、广东省、辽宁省、四川省的败诉案件数量位列全国前5位。但是考虑到各地区卫生行政部门行政诉讼案件数量不同，本研究统计了各地区的二审败诉案件占案件总数量的比例，发现二审败诉案件数量占比最高的前5个地区分别为：甘肃省，内蒙古自治区，河北省，山西省和山东省。由此可见，这5个地区卫生行政部门卫生执法能力和应诉能力相对较弱。此外，结合北京市、上海市、天津市等经济发展水平较高城市的卫生行政部门二审低败诉率的统计结果，可推测卫生行政部门行政诉讼败诉率与地域有一定关系。见图2。

图2 卫生行政部门二审败诉案件地区分布

2.4 败诉案件所涉卫生行政部门层级统计

不同层级的卫生行政部门均曾面临行政诉讼二审败诉的结果，卫生行政诉讼二审败诉现象较为普遍。由于省级和部级卫生行政部门数量较少，该两级机关2015-2019年败诉案件的发生具有一定偶然性，因此该两级机关的平均败诉案件数虽高于县、市级，但这并不足以反映省、部级行政机关的执法水平。见表1。

表1 行政机关层级

2.5 经过行政复议的败诉案件中行政复议结果

在全国2015-2019年197件卫生健康行政部门行政诉讼二审败诉案件中，行政相对人选择对行政行为提起行政复议的有65件，占比33%，其中向卫生行政部门提出申请的有44件，向人民政府提出申请的有21件。在卫生行政部门行政复议处理结果中，做出维持决定的案件数量最多，为23件，占比52%。对行政相对人有利的结果有撤销或撤销重做、确认违法和责令履行职责，共11件，占比25%。在上级人民政府行政复议处理结果中，得以维持的案件的数量依旧最多，共15件，占比71.4%。对行政相对人有利的结果的案件，即撤销或撤销重做和责令履行职责的案件，各1件，共占比9.5%，低于复议机关为卫生行政部门的对应比例。对数据进行整体分析，卫生行政部门行政诉讼二审败诉案件中经过行政复议程序的案件数量仅占1/3，且这些经过行政复议的案件中做出维持决定的占比较高，说明行政复议程序在解决卫生行政争议中的利用率不高，其作用发挥并不是很理想。见表2。

表2 败诉案件中行政复议处理结果

2.6 败诉案件所涉行政行为类型统计

197件卫生行政部门行政诉讼二审败诉案件中，能明确行政行为类型的共有112件，所涉行政行为共有12种。其中，最多的为行政处罚，有35件，行政征收、行政许可次之，分别有29件、20件；3种行为类型共84件，占比75%。行政登记、行政批准、行政裁决、行政受理较少，分别只有1件。此外，行政处罚、行政征收、行政撤销3种负担行政行为共75件，占比67%。可见，全国卫生行政部门行政诉讼二审败诉案件涉及行政行为类型广泛。见表3。

表3 行政行为类型

2.7 败诉案件之行政行为违法原因

基于现在卫生行政部门二审败诉案件所涉行政行为的主要违法原因有11类，其中最常见的依次为主要证据不足(52件)、程序违法(37件)、适用法律错误(44件)、不履行法定职责(37件)和认定事实不清(34件)。卫生行政部门二审败诉案件中实体违法和程序违法案件数量并没有明显差异，可推知卫生行政部门执法行为实体违法和程序违法潜在风险都比较高，整体执法水平有待提高。另外，值得注意的是，卫生行政部门因行政行为明显不当而败诉的案件有5件，这体现了“合法性审查”内涵的扩大，司法机关可对行政行为的合理性进行适当的审查，在一定程度上限制行政机关的自由裁量权。见表4。

表4 败诉案件行政行为违法原因

2.8 败诉案件之行政行为错误适用法律法规的情况

卫生行政部门在履行行政管理职责时，对图3中10部法律法规的适用错误情形比较常见。

图3 败诉案件中卫生行政部门适用法律、法规情况

3 讨论

3.1 卫生行政部门行政诉讼压力有增无减

2016年卫生行政部门二审败诉案件数量与占比相较于2015年均有明显增加，且2016年以来，败诉案件数量与占比变化相对平稳。这主要是因为，2015年5月1日实施的新《行政诉讼法》扩大受案范围，明确将“立案审查制”改为“立案登记制”。对符合法定起诉条件的起诉人，法院必须要登记立案。行政诉讼的立案门槛降低，面对行政诉讼，卫生行政部门接受司法监督的压力不断增加。降低行政诉讼的门槛，一个重要的原因是将信访案件分流，引导民众采取司法途径解决纠纷[2]。此外，规范透明的立案登记制度可以减少地方政府对当地法院立案工作的干预[3]，从而减少司法机关通过行政诉讼监督行政机关行政行为的阻力。

现在，我国公民对医疗与疾病预防的需求不断增加，且公民法律意识、维权意识也在不断提高，对卫生行政部门全面依法履行职责有了更高的期待，不仅要求行政行为合法，还期待行政机关合理行政。因此，更多的公民提起行政诉讼，卫生行政部门受到的社会监督压力更大。对此，近五年卫生行政部门败诉案件中行政相对人多为自然人也可印证这一点。

3.2 合法性审查内涵扩大

2015年新《行政诉讼法》实施后，司法机关对行政行为的审查增加“明显不当”一项。据此，法院可对行政机关行政裁量的合理性进行审查，若行政裁量结果明显不当也属于违法，法院可以判决撤销或者部分撤销。因“明显不当”而被判决败诉的案件就有5件，这就要求行政机关行政处理方式的选择应符合一般法律原则、行政先例、执法指南等[4]。诚实信用、公平合理、人道主义等原则都可成为行政处理方式是否不当的审查标准。具体来讲，行政处罚是否畸轻畸重、显失公正；行政给付标准是否确定和统一；行政征收金额是否合理等其他涉及行政实体处理方式选择的情形都是行政行为是否“明显不当”审查的实例。

因“行政行为违法”败诉的案件有10件。新《行政诉讼法》规定：行政行为程序轻微违法，对原告不产生实际影响的，法院可不撤销该行政行为，但判决确认违法。这更加扩展了法院对行政行为合法性审查的范围。而在新法颁布前，法院可能只是指出行政行为的瑕疵或不足，要求行政机关改正，但仍判决维持该行政行为。此外，新《行政诉讼法》把规章以下的规范性文件纳入司法审查范围，法院可对其进行附带性审查。根据新《行政诉讼法》规定，人民法院可经行政诉讼原告的申请，对行政机关做出行政行为所依据的规范性文件进行审查，若认为该规范性文件不合法，可不作为行政行为合法的依据。

合法性审查内涵的扩大意味着加强司法审查对行政权力的制约和监督，从而使卫生行政部门以行政诉讼为镜，规范卫生行政管理行为，提高卫生健康服务供给能力。

3.3 行政复议制度的功能未有效发挥

在我国，行政复议是指行政相对人对行政行为的合法性或者合理性有异议时，请求复议机关进行审查并做出决定，从而解决行政争议的制度。行政复议作为行政机关内部对行政行为是否合法的一次主动预防与纠错，具有受案范围广、专业性强、简便快捷等独特优势。相比于行政诉讼，行政复议简便快捷的审理程序能够满足行政相对人对行政救济“灵活经济”的要求。正如有学者指出的，公众对行政救济机制最迫切的期待是成本低、效率高、纠错或救济及时，即他们所期待的公正性得到及时的满足；而公众最不愿意看到的是旷日长久的打官司以及姗姗来迟、虚无缥缈的所谓公平正义[5]。此外，行政争议通过行政复议得到及时解决，可以避免行政争议进入司法程序，进而减轻法院的负担。

然而，在败诉案件中，行政相对人选择提起行政复议的比例仅为三分之一，且行政复议维持率达到了58.5%，从中可以看出行政复议案件少、行政复议审查纠错功能的发挥不尽人意的问题。行政复议制度在现实中优势的缺乏有多方面原因。首先，行政复议欠缺足够独立性和公正性，从而造成行政复议的信任危机[6]。具体而言，行政复议是行政机关内部审查活动，难免存在官官相护的现象；在行政复议程序方面，行政复议过程不公开且以书面审理为原则，审理过程缺少各方当事人“面对面”的调查、核实与质证。其次，公众对行政复议这一救济制度和途径知晓率低，导致行政复议利用率低，妨碍行政复议解决行政争议的力量发挥。最后，在行政复议机制运行过程中，行政机关及行政首长对本机关的行政复议工作缺乏有效监督，上下级复议机关的层级监督效果也不佳，复议不作为，有案不接、有错不纠的现象明显，行政复议机关缺乏法律责任担当。

在我国行政复议与行政诉讼的适用顺序仍采用行政相对人可自由选择模式为主，行政复议制度若想要赢得“人心”，则必须正视自身所处困境，重塑“公正性”品格，从而发挥行政机关层级监督作用，力争将卫生行政争议化解在内部、化解在基层，及时、实质地保障公民卫生健康权益。

4 建议

4.1 区别对待不同类型行政行为，保障群众公共利益

在我国，行政执法管理存在重点领域，行政机关做出的不同类型行政行为的数量也有明显差异，典型表现为行政处罚、行政许可和行政征收等行为频繁。根据有关数据统计，2011至2016年6年间，全国共受理行政一审案件约100万件，其中行政处罚类案件14万多件，占行政一审案件的14%左右。处罚类案件数量明显高于行政许可、行政裁决、行政强制、行政补偿等案件[7]。某一行政行为类型的行政案件居多也直接导致对应行政行为类型败诉案件占比较高。在卫生行政管理领域，前述现象同样存在。

不同类型行政行为引起的行政案件数量不同，且不同类型行政行为的执法要点、对行政相对人的权益保障、应诉要点等都具有不同的特点，因此，行政部门应区别对待不同类型行政行为。首先，对容易被诉和败诉率高的行政行为类型，例如行政处罚、行政许可，行政部门在避免相应行政行为违法时，要注重事前预防机制建设，探索试点本部门所有行政执法依据清单制度、执法人员上岗前集中培训制度、证据收集及保存规范化流程等制度，建立执行该类型行政行为违法追责、合法激励机制，以此提高行政机关常规行政行为执法能力，全方位保障人民群众在卫生方面的公共利益，维护政府公信力。其次，对行政诉讼率较低的行政行为类型，行政机关具体执法时可借鉴突发事件应对机制，例如采取决策审批权限上移、专家集体讨论、上下级机关信息互相及时沟通的措施，体现特殊情况严谨对待的行政执法方式。

4.2 加强法治宣传，减少医疗纠纷行政诉讼

在本文所统计的败诉案件中，行政诉讼最初多起因于医疗纠纷。医患双方对卫生行政部门对医疗纠纷的行政管理不满，会选择提起行政复议或者行政诉讼，这不仅加大了医院的管理难度和运营成本，并且会给卫生行政部门带来舆论上的不良影响。因此卫生行政部门应加强对医患双方的法治宣传工作，指导医疗机构建立医疗风险防范机制及改革医疗机构法律顾问制度[8]；指引患者理性对待医疗纠纷，鼓励患者选择行政复议制度解决医疗纠纷。争取形成医疗纠纷“事前预防”、医疗行政诉讼“源头化解”的局面，减少行政诉讼的发生，加强卫生行政部门的作用力，达到卫生行政管理“润物细无声”的效果。

4.3 完善行政复议制度，发挥“过滤器”作用

根据赋予行政部门内部自我控制权理论以及穷尽行政救济原则，行政争议的解决机制应以行政复议制度为主，现在也有学者提出要把行政复议制度建设成为解决行政争议的主渠道的观点[9]。本文已经对行政复议制度的局限与困境加以分析，现将结合前述分析提出完善行政复议制度的若干点建议。①设立行政复议委员会，吸收政府部门之外的法官、律师、专家学者、人大代表等参与行政复议案件的审查，以保证行政复议工作人员的独立性和公正性。行政复议委员会应定性为咨询机构，而非裁决机构，以协调行政争议专业性与行政复议委员会委员非全职性之间的矛盾。在做好行政复议委员会委员咨询意见备案前提下，充分吸取政府部门外人员的经验与智慧。②要强化行政复议制度的程序规范性，行政复议程序要体现出争议双方的质证、抗辩，做到充分听取行政相对人的意见，同时禁止单方面接触，做到兼听则明。其中最为重要的是严格落实禁止单方面接触的庭审方式，复议机构人员不能向申请人、被申请人、第三方单方面调查事实、了解情况，以避免先入为主[10]。③大力加强行政复议案例宣传和教育活动，以普通民众为主体，通过群众口口相传提高行政复议制度的知晓率和利用率。④完善行政复议指导监督制度，落实责任追究制度。行政复议工作内部指导监督和责任追究是行政复议机构全面履责的重要保障机制，上级行政复议机构是否能够及时发挥诸如复核、责令改正和处分等职责，直接决定下级行政复议机构案件办理的质量。⑤全面建立行政复议说明理由和决定书公开制度。复议机关对复议决定，必须详细说明理由，所有复议决定书，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外，一律上网公开，接受社会各界评判[5]。

卫生行政管理行为专业性明显，行政复议制度在解决卫生行政争议方面有其独特优势，但是该独特优势如何才能转化为现实优势更加重要。只有不断完善行政复议制度，才能保证其发挥应有作用，充当行政争议进入行政诉讼之前的过滤器。

4.4 加强履职意识，避免行政不作为

随着公民对国家卫生安全监管职能与医疗、疾病预防社会保障职能的需求越来越高，卫生行政部门依法及时履职也愈加重要。卫生行政机关因“不履行法定职责”和“未完全履行法定职责”而败诉的分别有37件和9件，分别列败诉理由的第4位和第8位。卫生行政部门不履行法定职责主要表现为将投诉处理事项当作信访程序转交下级以及对公民提出的属于其职责范围内的申请事项不予接收等。对此卫生行政部门应当转变执法观念，积极主动执法，不得采用“鸵鸟”政策，避免选择性执法，对于当事人的申请或投诉，不能推诿扯皮、消极怠工[11]。

此外，卫生行政部门应当注重利用信息化技术，建立信息化执法平台，将行政执法中的调查、处理、审批、决定、送达等流程、期限、承办人员、审批人员予以登记，并进行期限预警，防止拖延导致行政不作为[12]。

4.5 规范执法程序，实现程序正义

卫生行政机关因“程序违法”和“程序轻微违法”被判败诉的分别有47件和14件，分别列所有原因的第2位和第6位。其中，卫生行政部门程序违法主要体现剥夺当事人知情权、陈述权、申辩权等法定权利。程序正义与实体正义同样重要，早在1215年英国的《大宪章》中，就有“经国法判决”的表述，即“正当程序”的含义[13]。英美法系行政法坚持实体权利主要由程序保障这一理念[14]，对于大陆法系国家具有重要的借鉴意义。卫生行政部门应当摒弃传统执法中重实体、轻程序的思想观念，加强执法行为程序与流程标准化与规范化建设，且应以卫生行政执法源头、执法过程为重点规范内容，将规范切入点由事后提前到事中、事前，发挥程序机制的规范作用。法定程序由步骤、方式和时空3个要素组成，卫生行政部门执法时应当注重行政执法各要素履行都要合法，做到步骤有序、方式合理、时空正确[15]。例如，对于责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚及其他重大行政决策依照法律应当组织听证的情形，依法保障当事人享有陈述、申辩、听证、复议的权利，充分讨论明确所依据的事实和法律。

4.6 提高证据意识，增强应诉能力

司法追求公正，行政注重效率，行政机关在执法过程中可能会因过于注重效率而忽视了证据收集。可在行政机关负担行政诉讼举证责任的前提下，证据是否完备合法是行政机关能否胜诉的关键因素。此外，一般情况下，行政机关不能事后补充收集证据。因“主要证据不足”败诉的案件有52件，“主要证据不足”是卫生行政机关败诉的第一大原因。因此，卫生行政部门在执法过程中一方面应当加强主动收集和固定证据的意识，采用执法记录仪等现代化工具进行调查取证，并且确保执法证据链条的完整性；同时应当重视医疗卫生行政管理档案管理，实现执法可追溯、可监督及可追责[16]。另一方面应加强证据合法化意识，避免采用非法手段取得的证据被排除的现象发生，并且从其他部门调取的证据应当转化。

总而言之，卫生行政部门今后应增强全面依法履行卫生行政管理的职责意识，区别对待不同类型行政行为，不断改进行政复议工作，高度重视行政诉讼，从思想上积极接受诉讼，按时出庭应诉，熟悉涉案相关证据，提高证据收集与固定能力，按照法定期限及时提交证据，避免未举证或者超期举证导致败诉，此外，应规范行政执法程序，不断提升自身行政应诉能力。