中国控烟法律体系的内容及其现实意义分析

潘驿炜

北京大学医学人文学院，北京，100191

2020年6月1日，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》(以下简称《促进法》)正式生效。该法第七十八条首次以法律形式规定了国家控制吸烟的责任，是我国在控烟立法方面取得的重要进展。然而，控烟倡导者对这一条款的态度喜忧参半。早在《促进法(草案)》公开征求意见阶段，就有人大代表、政协委员指出草案中的控烟条款不够具体，与世界卫生组织《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)差距较大；也有法律工作者认为控烟条款过于笼统，对“公共场所”“控烟”“烟草”“吸烟”等概念缺乏准确界定，可执行性不足[1-2]。

作为卫生健康领域的基本法，《促进法》旨在构筑基本医疗卫生服务的整体框架，涉及医疗卫生机构、医疗卫生人员、药品供应保障等多方面工作，控烟是其中内容之一。控烟倡导者期望《促进法》纳入详尽、完备的控烟条款并借此推动更加全面的控烟，但此举在立法技术上操作性不强，把一般法当成了特别法。更何况，卫生健康基本法统领全局、相关部门法作出具体规定的控烟法律体系已初具雏形。

目前，控烟法研究对控烟法律体系等理论问题涉足不多。控烟法律体系研究的意义有3个层次：①掌握控烟法律规范的全貌；②厘清控烟法规的各自地位；③指导现行控烟法规的应用。经检索相关法律法规，本文拟对我国控烟法律体系予以界定和梳理，并从立法目的、责任主体、控烟措施等方面分析其对于推动全面控烟的现实意义。

1 中国控烟法律体系的界定

1.1 控烟法的概念和性质

控烟法是一个伴随现代医学发展和健康观念的勃兴而新生的概念。在全国性、专门性无烟立法缺位的情况下，地方无烟法规构成了我国控烟法的主体，除此之外，其他部门法内部还存在着大量能够为控制吸烟提供依据的条款。由于调整对象的综合性、交叉性，控烟法难以被归为独立的部门法。

我们可以借助领域法学的范式理解控烟法的性质。所谓领域法学，是指以问题为导向，以特定经济社会领域全部与法律有关的现象为研究对象的法学学科体系、学术体系和话语体系[3]。据此，领域法便可理解为与特定经济社会领域相关的全部法律规范之和。因减少烟草消费而形成的社会关系是客观存在的，控烟法就是一门以控烟形成的经济社会领域为基础的领域法。控烟法涉及民法、行政法、经济法等多个部门，而同一法律领域可以吸收多种性质的法律规范[4]，这解释了控烟法的综合性，也暗示控烟法律体系是显然存在的。

法律体系是指一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而成的一个有机统一的整体[5]。参考这一定义，可将控烟法律体系定义为一国现行的全部控烟法律规范按照一定标准组织而成的完整系统。界定中国控烟法律体系，就要回答“谁属于控烟法、谁不属于”的问题。既然调控基于减少烟草消费而形成的社会关系是控烟法区别于其他法律领域的特征，界定控烟法律体系的关键就是这种社会关系有哪些内涵。

1.2 控烟法律体系的内容

领域法学以问题为中心，划分领域的依据是特定社会事务。对于控烟法而言，这一事务便是减少烟草制品的生产、消费或使用。在控烟事务中，必然存在一方或多方出于某些理由，采取合法手段制约烟草制品的流行，这些手段包括但不限于划定禁烟区域、劝阻吸烟行为、实施控烟教育、调控烟草产销等。

基于这项标准，控烟法律体系可能包括宪法、民法、卫生法、经济法、教育与未成年人保护法等内容。其中，宪法、民法和卫生健康基本法对国家保障人民健康的义务及公民享有健康权的规定为控烟提供了基石性法律依据，其他部门法则在因控烟形成的社会领域内扮演了不尽相同的角色。

2 宪法：国家保护人民健康

2.1 宪法与控烟的联系

控烟与宪法发生联系的前提是人们开始认识到吸烟与健康损害存在联系。20世纪初，基于对尼古丁成瘾性的认识，吸烟有益的说法被抛弃，吸烟有害论得到强化[6]。1950年，英国流行病学家经研究认为吸烟是导致肺癌的重要因素之一[7]。这一发现成为烟草命运的转折点，吸烟就此从生活事实转变为医学事件、健康事件，既于个人健康不利，也由于造成被动吸烟者的健康风险而遭受道德谴责。健康是基本人权，也一直是控烟的中心话语。

随着福利国家的兴起，提供公共产品成为国家的一项宪法义务，医疗卫生服务更是其中的重要内容[8]。既然吸烟有害健康成为共识，控制吸烟也显然是国家提供的医疗卫生服务的组成部分，是国家为促进人群健康应承担的一项任务。

2.2 控烟的宪法基础

《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第二十一条规定了国家发展医疗卫生事业、保护人民健康的任务，第三十三条规定国家尊重和保障人权。尽管《宪法》并未对公民健康权作出明文规定，控烟这样的具体事务也不可能直接写入《宪法》，但考虑到控烟的公共卫生属性和健康权的基本人权属性，控烟既是国家保护人民健康的必要途径，也是保障人权在健康权方面的体现。

《宪法》确认了国家控烟义务的承担者。在健康权的视野下，国家支持控烟既是一项消极义务，即尊重不吸烟者或自愿戒烟者；也是一项积极义务，即主动采取各种手段遏制烟草流行[9]。要实现这一目标，就需要政府执行国家意志。在狭义上，我国政府是国家权力机关的执行机关，即国家行政机关；在广义上，有学者为全面理解我国政府过程，将执政党、立法机关等纳入政府的范畴[10]。考虑到控烟对政治允诺、立法和执法支持的依赖性，广义说更具合理性。

《宪法》也明确了国家控烟的方向。吸烟的社会形象十分丰富，既是损害自身或他人健康的行为，也是污染环境、有违公德的行为，这意味着反对吸烟至少存在健康和道德两条进路。结合《宪法》第二十一条、第三十三条的精神来看，健康进路无疑具备更深厚的权利基础。作为国家根本大法，《宪法》为其他控烟法提供了法律基础，为控烟赋予了保护人民健康的底色，进而奠定了卫生法在控烟法律体系中的主导地位。

3 民法：保障公民的健康权

3.1 控烟的民法基础

健康权不仅是基本人权，也是自然人享有的一项民事权利，我国《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)人格权编规定自然人享有健康权。健康权以维护身体和心理机能健康为内容[11]，具体包括3方面的权能：①支配权能，即自然人排他地享有自体健康利益的权能；②形成权能，即自然人以自身意思影响自体健康利益的权能；③请求权能，即在健康利益受侵害时请求救济的权能。

吸烟可导致多种疾病，接触二手烟雾甚至环境中的“三手烟”亦有健康风险。因此，维护和实现作为民事权利的健康权为自然人参与控烟提供了民法基础。在理论上，主动吸烟或可解释为自然人在知情前提下放弃部分健康利益的行为，导致他人被动吸烟则可能侵害他人的健康权。

3.2 健康权的救济

《民法典》第九百九十五条规定，人格权受侵害的，受害人可请求行为人承担民事责任。也即，对健康权的救济需要受害人自主发起，可主张的民事责任包括停止侵害、消除危险、赔偿损失等。由于吸烟具有偶发性，吸烟致害是慢性而长期的过程，受害人主张停止侵害、消除危险相对容易，主张赔偿损失则殊为困难。

即使在烟草侵权诉讼十分发达的美国，吸烟与具体健康损害之间因果关系的证明也长期困扰着受害人[12]。根据我国现行法，与吸烟相关的健康权侵权为一般侵权，其归责原则为过错责任，也即行为人在有过错的情况下才承担责任。受害人须证明行为人存在加害行为和损害事实、加害行为与损害事实存在因果关系、行为人具有主观过错。吸烟与健康损害存在关联性，但举证并不容易，二手烟的影响更不会即刻显现，主张侵权损害赔偿的难度可见一斑。

民事救济仅发生于民事权利受到侵害之后，是否发起取决于受害人，控烟效果存在局限。因此，控烟还需要公权力和社会的参与。

4 卫生法：以保护人群为重点

4.1 卫生健康“基本法”与控烟的联系

控烟作为一项公共卫生事务，与之联系最紧密的部门法自然是《促进法》。作为卫生健康领域的基本法，《促进法》第七十八条是《宪法》精神在卫生法领域的延续，明确了控烟是一项国家义务。其意义在于宣示控烟在卫生健康领域的地位，而非对控烟作出具体安排，第七十八条的实施尚需其他法律规范与之有效衔接。

全国性无烟立法缺失、控烟立法层次低是我国控烟法律环境长期面临的问题[13]。《促进法》的任务是确定卫生健康服务的主要内容，与其期待《促进法》补充控烟条款，不如继续呼吁出台一部专门性的控烟基本法，并由这部法律明确控烟工作的指导思想、执法主体、主要策略、法律责任等。

4.2 地方无烟法规与控烟的联系

在缺少专门性的控烟法的情况下，地方无烟法规构成了我国控烟法的主流，其实质是公共场所无烟法规。在效力级别上，地方无烟法规通常包括地方各级人民代表大会或其常委会通过的地方性法规和地方人民政府通过的地方政府规章。地方无烟法规同样具有保障人权、保护健康权的精神，但它不仅保护个人，也关注公共场所的人群健康和环境清洁。

地方无烟法规对公共场所的定义不尽相同，其中既有生产经营场所，如工厂、写字楼、商场等；也有公益性场所，如医院、学校、博物馆等。整体来看，公共场所是人员来往频繁、活动密集的场所，在公共场所吸烟一方面使多数人的健康处于危险状态，另一方面可能破坏环境卫生、影响公共秩序。在此种情形下，个人就显得力不从心，公共利益也需要行政规制的介入。

由于控烟的公共卫生性质，控烟执法主体通常是卫生健康行政部门，教育、公安、文化旅游、交通运输、市场监管、烟草专卖等部门也在职责内负有控烟监督责任。卫生部门为主管部门、其他相关部门在职责内参与的控烟执法模式正是由持续出台的地方无烟法规逐步确立的，该模式以分散执法的方式节约了卫生监督资源、丰富了控烟队伍。

地方无烟法规的控烟举措包括禁止吸烟行为和阻断烟草传播2个方面。前者是指在特定场所禁烟，禁烟场所的划定通常采取“室内公共场所+存在特殊法益的室外公共场所(如医院、学校、文物保护单位等)”的模式。后者是指营造抽象的无烟环境，如禁止烟草广告、学校周边禁止烟草销售、开展控烟宣传教育等。在规范吸烟者和烟草经营者行为的同时，地方无烟法规还赋予个人和场所管理者劝阻的权利。对于个人而言，这一权利不同于民法上的健康权请求权，它具有自益和公益的双重属性。对于场所管理者而言，劝阻吸烟者、营造无烟环境既是权利也是义务，不履行义务也将承担相应责任。

地方无烟法规是着眼于烟草消费环节的控烟法，也是控烟法律体系中专门性、完备性较高的一类法律规范，其意义在于为控烟执法提供直接依据。地方无烟法规是否完备、执法是否严格在很大程度上取决于地方立法、行政机关对控烟的重视程度，各地情况不一。因此，以一部全国性、专门性的控烟法指导地方无烟法规的需求依旧迫切。

5 经济法：以市场环节为着眼

5.1 特别市场规制法与控烟的联系

烟草制品的高额利税和潜在健康影响决定了烟草业的特殊性，也催生了国家垄断烟草市场的思想。1983年，我国首个烟草市场规制法《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》出台。尽管条例并未直接体现保护消费者健康的内容，但国家烟草专卖局表示烟草专卖有利于降低焦油和其他有害成分含量，以维护消费者利益[14]。

烟草市场规制法包括《中华人民共和国烟草专卖法》(以下简称《烟草专卖法》)和其他相关法律规范，如《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》等。现行《烟草专卖法》第五条概括规定国家和社会应开展健康教育，第十七条规定了烟草包装警语，第十八条规定了禁止烟草广告。《烟草专卖法》纳入上述控烟条款，是以认识到吸烟有害健康为前提的。烟草包装警语具有对潜在消费者提示、警告健康风险的作用，执法主体是烟草专卖部门；限制烟草广告有助于减少新增吸烟者，执法主体是市场监管部门。尽管“烟草专卖部门管控烟”饱受诟病，但特别市场规制法的部分条款客观上支持了控烟执法工作，故也应视为控烟法的来源。

5.2 广告法与控烟的联系

广告充当了向潜在消费者传递产品信息、展示产品亮点的窗口作用，它是厂商重要的营销手段，影响着消费者的决策。烟草广告以宣传推介烟草制品为目的，然而烟草使用将增大消费者的健康风险。因此，阻断烟草广告与潜在消费者之间的联系看似是一种市场监管行为，并未直接劝阻吸烟，但它可能具有降低吸烟者消费频率、预防非吸烟者吸烟的作用，同样是减少烟草消费、保护人群健康的重要策略。

《中华人民共和国广告法》第二十二条规定大众传播媒介或公共场所、公共交通工具、户外禁止烟草广告，绝对禁止向未成年人投放烟草广告，亦不得以其他广告、启事的名义变相发布烟草广告。《互联网广告管理暂行办法》第五条规定禁止利用互联网发布烟草广告。广告法控烟策略旨在尽可能降低烟草广告或变相广告面向不特定人群的暴露，市场监管部门是这项策略的执法主体。

5.3 税法与控烟的联系

提高烟草税率是公认最有效的控烟策略之一，对青少年和低收入人群尤为显著[15]。根据税收法定原则，对烟草制品的征税应由税法确定。当前，我国对烟叶种植、烟草制品生产与流转各环节征收的税种包括意在调控烟叶种植的烟叶税、对商品流转过程中增值部分计收的增值税和对消费品流转额征收的消费税。

其中，增值税和消费税作为流转税，最终的负税人都是消费者。提升税率水平将间接提升烟价，进而借助价格机制减少烟草消费；而且由于税率的提升，国家并不会因消费减少而损失税收。遗憾的是，我国烟草制品实际价格仍然处于偏低水平，烟草税率和价格仍有较大调整空间。

经济法控烟策略并不直接劝阻吸烟者，而是着眼于市场环节，以调控市场运行、阻断广告行为、影响消费习惯等方式达到减少烟草消费、保护人群健康的目标。在经济法视野下，烟草制品具有瘾品和商品的双重属性。运用经济手段干预烟草流通，在经济性和效率上甚至优于对吸烟者的直接劝阻。

6 教育法和未成年人保护法与控烟的联系

《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)和《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称《未成年人保护法》)既有联系又有区别，两者都有保护特殊群体、调控公共利益的职能。从保护对象来看，教育法关注受教育者健康利益和教育机构的教学秩序，未成年人保护法则关注未成年人的健康和教育利益。相当比例的受教育者同时是未成年人，考虑到他们身心发育尚不成熟，因好奇等心理沾染烟瘾的可能性高，因主动或被动吸烟面临的健康风险也更大，预防未成年人吸烟，为未成年人营造无烟环境就十分必要。

《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》及教育部制定的《幼儿园工作规程》等部门规章、地方政府制定的学前教育条例、义务教育条例等教育法规共同构成了该领域的控烟法来源，该领域存在3方面的控烟策略：①教育场所和未成年人活动场所全面禁烟，约束力不仅针对受教育者或未成年人，还及于场所内的一切教职员工和临时来访人员；②与家庭教育衔接，要求家长参与控烟教育、预防子女吸烟，特别是避免负面示范；③与市场监管衔接，禁止烟草经营者在校园周边营业，最大限度减少受教育者或未成年人接触烟草制品、二手烟雾或烟草广告的机会。

教育法和未成年人保护法对受教育者或未成年人接触烟草的态度是双重的：这种行为既不利于他们的健康，也无益于他们成为举止文明、情趣向上的人才。通过家庭教育、学校教育预防青少年吸烟，是从源头控制吸烟、保护下一代健康的重要举措。

7 其他法律规范与控烟的联系

7.1 公共安全法与控烟的联系

日常经验告诉我们，加油站和高铁、飞机内是不允许吸烟的，因为这种行为可能损害公共安全。那么，什么是公共安全？从公共安全法的定义来看，公共安全是多数人或公众的生命、健康和财产不受威胁损害的状态[16]。这里的“安全”是高度概括的，如交通安全、金融安全、国家安全等。在维护安全的过程中，公共安全法可能采取与控烟法相仿的策略，并促进控烟目标的实现。

公共安全法并不关心吸烟对健康的损害，而是把点燃的烟草制品视为火灾隐患。例如森林法、草原法等自然资源法规均禁止野外用火，“禁止吸烟”的规定频繁出现在此类文本中。消防法等法律规范也规定在“具有火灾、爆炸危险的场所”禁止吸烟。《铁路安全管理条例》将在动车组列车上吸烟或者在其他列车的禁烟区域吸烟定义为“危害铁路安全的行为”。《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》则将“在禁烟区内吸烟”与抢占座位、寻衅滋事、盗窃损害救生物品以及危及飞行安全和扰乱航空器内秩序的其他行为一并同条列出，归属为航空器内禁止行为。

虽然公共安全法中禁止吸烟的规定与保护人群健康无涉，但它具备与控烟法类似的行为模式和法律后果，为户外自然环境和生产生活场所控烟提供了法律依据，应急、安监等部门也因此被纳入控烟执法体系，这对于强化控烟综合治理亦有帮助。考虑到消防安全、交通运输安全等话题的宣传和管理力度，公共安全法提供的控烟话语甚至更强。因此，公共安全法对控烟并非全无价值，它丰富了控烟的合法性来源和策略选择。由于目标的差异，不宜将公共安全法视为控烟法，但它的效果足以成为控烟法律体系的有力补充。

7.2 无烟机关管理规定与控烟的联系

2013年底，针对少数领导干部在公共场所吸烟，不仅危害公共环境和公众健康，而且损害党政机关和领导干部形象的情况，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》，要求把各级党政机关建成无烟机关。本文将各级党政机关为落实该文件精神出台的控烟规定和创建、考核无烟机关的规定统称为无烟机关管理规定。

无烟机关管理规定可理解为一类特殊的公共场所无烟法规，同样是在特定区域禁止吸烟，无烟机关管理规定的空间效力仅及于党政机关的办公场所，约束对象则限于党政机关工作人员和来访人员。此类规定一般由党政机关自行制定，并在机关内部生效，因而与正式的控烟法有所区别。但是，无烟机关管理规定是党政机关控烟态度的体现，对社会控烟亦有示范意义。

8 结论

在历史上，吸烟从来都不是孤立的医学事件。它是一种成瘾性的习俗，是生活事实；它可能被认为是不文明行为，是道德评判的对象；但毋庸置疑的是，这些特征或多或少地被吸烟的健康意义吸收了。因此，卫生法成为控烟法律体系的主导，地方无烟法规更与控烟法划上等号。在对控烟法律体系的反思中不难发现，卫生法的外部还存在着丰富的控烟法资源，它们共同形成了一个完整的控烟法律体系。

中国控烟法律体系的目标是保护公民健康权、促进人群健康，它以宪法为根基，以卫生法为主导，以民法关于自然人健康权的规定和经济法、教育法与未成年人保护法中的控烟策略为基本内容，以公共安全法控烟策略和无烟机关管理规定为补充。此外，《公约》作为经全国人大常委会批准的国际法，也已在我国生效，成为中国控烟法律体系的组成部分。

中国控烟法律体系具有以下3方面的现实意义：首先，中国控烟法律体系明确了国家控烟责任和有关政府部门的行政执法责任，为控烟提供了宪法、民法、卫生法等多方面的正当性来源以及民事救济和行政规制这2类正式的救济方式。它具有规范意义，即引导烟草消费者和生产经营者的行为，评价烟草生产、经营、使用行为的合法性并制裁违法，通过教育和震慑推动烟草的非正常化。

其次，中国控烟法律体系清晰地显示，卫生法之外还存在着丰富的控烟法律规范。在着力推进全国性、专门性控烟立法的同时，还有必要考虑如何有效利用现有法律资源推动控烟。控烟不等于简单地劝阻吸烟，“全面控烟”应以产业转型、调节供给、抑制需求等多种举措为基础[17]。尽管健康是控烟应追求的首要价值，但市场环境、教育秩序、消费者权益和公共安全等也为控烟带来了多重价值。同时，控烟执法权责不仅属于卫生部门，跨部门的控烟执法力量也有待于更加充分地整合，以提升执法强度和效率。

最后，中国控烟法律体系中的行政规制比重远大于民事救济。吸烟多为偶发行为、私密行为，行政规制也不宜扩大到社会生活的方方面面。面对控烟监督难、执法难的问题，以《民法典》为依据，围绕控烟议题培养公民健康权意识、建立健康权救济的合理机制，一方面将拓宽受烟草影响者获得民事救济的渠道，另一方面也有助于提升社会公众参与控烟的积极性，为控烟执法提供更为坚实的支持和保障。