基于“放管服”背景下科研单位内部审计问题分析

崔 灿

一、“放管服”背景下对科研单位实施内部审计的意义

（一）研究背景

1.科研单位“放管服”政策改革。2014年3月，国务院印发《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号），提出了改进加强科研项目和资金管理的总体要求，加强科研项目和资金配置的统筹协调，实行科研项目分类管理，改进科研项目管理流程，改进科研项目资金管理，加强科研项目和资金监管，并对制度建设和责任落实提出了指导性意见。同年12月，国务院印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》（国发〔2014〕64号），提出要推动以科技创新为核心的全面创新，促进我国科技创新发展，要更加聚焦国家目标，更加符合科技创新规律，更加高效配置科技资源，更加强化科技与经济紧密结合，最大限度激发科研人员创新热情，充分发挥科技计划（专项、基金等）在提高社会生产力、增强综合国力、提升国际竞争力和保障国家安全中的战略支撑作用。

2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号），标志着科研单位“放管服”改革正式启动。意见进一步对深化改革创新、形成充满活力的科技管理和运行机制提出了总体要求，明确强调要改进中央财政科研项目资金管理；完善中央高校、科研院所差旅会议管理；完善中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理；完善中央高校、科研院所基本建设项目管理；规范管理，改进服务；加强制度建设和工作督查，确保政策措施落地见效等，为科研单位“放管服”改革提出了指导性意见。

2018年7月，国务院印发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）；2019年1月，国务院办公厅印发《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发〔2018〕127号）等，政府相关部门先后还制定出台了一系列政策配套文件，推进科技“放管服”政策落地实施，在赋予科研单位和科研人员自主权和激发活力方面取得了显著效果，受到了科研单位和科研人员拥护欢迎。

2.内部审计的新形势、新要求。内部审计是部门、单位内部经济管理的重要环节，是国家审计的有益补充和拓展延伸，是审计事业的基础和重要组成部分，是实现审计全覆盖的基础保障。内部审计涵盖我国经济社会的各个领域，具有全面性、专业性、连续性优势，具有国家审计和社会审计难以替代的独特作用。2018年3月，党中央组建了中央审计委员会作为决策议事协调机构，进一步加强党中央对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好地发挥审计监督作用。同年9月，审计署内部审计指导监督司成立，推动建立健全内部审计制度，指导内部审计机构开展业务，监督内部审计职责履行情况。

（二）研究意义

1.指导意义。2016年以来，一方面是加强科技“放管服”体制改革，国家出台一系列政策减轻科研人员负担，释放科技创新活力，调动科研人员的积极性，激励科研人员潜心科研、攻坚克难，提升创新能力和关键领域核心技术攻关能力，为实现经济高质量发展、建设世界科技强国提供政策支撑。另一方面是党和国家监督体系不断强化完善，“全面审计”“建立健全党和国家监督体系”呼声连连，党和政府对内部审计制度规定及政策规划正在改进，国家监督体制也在逐步健全。本文研究有助于科研单位进一步规范管理，提升管理水平，科研人员积极主动探索“能做事，花好钱，不出错”的路径，激发他们的积极性和创造性。

2.现实意义。我单位是本系统内部审计工作的主要业务实施单位，具有系统内财会、资产管理方面稳定且专业的专家团队，通过认真履行内部审计监督职能，将领导干部经济责任审计、部门预算项目专项审计、预算执行审计、内部控制检查、财务收支检查等作为审计工作的重点。同时，不断完善工作机制，不断拓展审计业务领域，不断提升审计质量和成效，在促进系统内各单位财务、资产管理工作规范开展，促进领导干部廉洁从政、依法理财等方面发挥了积极作用。研究近三年对系统内科研单位内部审计发现的典型问题，以结果为导向反观科研单位内部管理存在问题，分析问题产生的原因，既是对近几年科研单位实施内部审计工作成果的总结和梳理，又是为进一步做好科研单位内部审计提供实践经验，具有非常重要的现实指导意义。

二、对科研单位内部审计发现问题的分析

笔者选取2017-2019年对科研单位开展内部审计的16篇审计报告进行梳理分析，所涉及的问题主要分布在财务管理、资产管理、内部控制管理、所办企业监管、基建项目管理、科研经费管理和其他问题等7个方面，近200个问题，详见表1所示。

表1 科研单位内部审计发现问题汇总表

（一）财务管理方面存在的问题

审计发现，财务管理存在的问题主要集中在财务收支管理、会计基础工作、往来款项、扩大项目开支范围或挤占经费、“三公”经费、会议费、预算管理等方面，表现为核算不规范、收支不全、列支依据不完整、现金坐收坐支、重复付款、虚假发票等多种形式，反映了科研单位在财务管理中存在着突出短板，强化科研单位财务收支管理依旧是亟须解决的关键所在。往来款项、预收款项长期挂账未清理的问题虽是老生常谈，却依然普遍存在，仍需下大力气去清理规范。

（二）资产管理方面存在的问题

审计发现，资产管理存在的问题主要集中在账实不符、资产处置、资产使用管理、资产出租出借、资产采购程序等方面，表现为资产账实不符、未及时增减资产账、资产折旧核算不规范等多种形式。近年来，国家一直较为重视资产出租出借、资产采购及处置管理等，相继出台了多项制度规范，但实际执行中仍存在诸多管理弱项和盲点，科研单位资产管理能力需要进一步规范提升。同时，科研单位多是各类科研大型仪器设备的管理者和使用者，必须着力强化资产管理意识。

（三）内部控制管理方面存在的问题

审计发现，内部控制管理存在的问题主要集中在合同内部控制、专用材料和科研副产品内部控制、单位内部制度制定与执行、单位业务内部控制、财务收支内部控制、档案内部控制、资产相关内部控制管理等方面。其中，科研单位合同的签订、管理、履约等方面的问题最为突出。专用材料及科研副产品管理是科研单位特有的经济事项，其在采购、管理、使用与处置等方面管理存在一定的漏洞和风险容易被忽视，需要进一步强化。科研单位制度制定与执行不到位的情况也较为明显，内控规程制定修订仍然存在不完善的地方，风险防控点仍然需要进一步梳理完善。

（四）所办企业监管方面存在的问题

审计发现，单位所办企业监管存在的问题主要集中在管理不完善、财务收支不规范、资产使用不当、事企不分等方面。特别是对外投资程序履行规范性、向企业出借资金以及所办企业日常经营管理方面存在的问题属于此类问题的重点。将科研单位资产无偿或者低价给所办企业使用，以及履行程序不规范也是其表现突出的问题。所办企业财务收支问题主要集中在会议费、劳务费以及会计核算等方面，仍然需要进一步规范。

（五）基建项目管理方面存在的问题

审计发现，基建项目管理存在的问题主要集中在项目资金使用、项目实施过程、履行规定程序等方面。科研单位基建项目资金使用问题最为突出，主要集中在项目资金收支管理、会计核算、履约保证金收支、项目资金超预算等方面。项目实施过程中，存在基建项目合同签订与执行不规范、项目实施过程中擅自变更项目建设内容、建设标准，基建项目执行进度慢等问题。基建项目规定程序履行方面，存在采购进口设备未按规定报批、未及时办理项目竣工决算手续、未及时办理固定资产移交手续等问题。

（六）科研经费管理方面存在的问题

审计发现，科研经费管理的问题主要集中在科研经费核算、间接费用、自行留用项目资金、未明确项目任务等方面。在“放管服”政策要求下，科研单位普遍放松了对科研经费管理，经费基础核算工作是明显的弱项，经费支出管理也需要进一步规范。

（七）其他方面存在的问题

除此之外，审计发现的其他问题，主要是绩效管理、银行账户管理、单位重大事项管理、工资绩效管理、单位特殊事项管理等方面。

三、科研单位存在问题的原因分析

（一）政策新要求与现有管理水平不匹配

“放管服”形势下，国家大力支持科研单位激发科技创新，形成充满活力的科技管理运行机制，资金、政策方面给予持续支持保障。但科研单位自身监督管理职能发挥作用始终有限，有些科研人员仍然不能正确理解“放”与“管”的有机结合，部分科研单位仍然认为各项财经制度在限制他们发挥作用，影响科学研究，分散工作精力。财务监督与被监督的矛盾仍然存在，科研单位不同程度地还在“放”与“管”之间博弈，政策支持

与管理手段尚不匹配。

（二）机构设置、人员配置与工作实际不匹配

一方面，在现有体制下，科研单位受“三定”方案限制，要充分权衡科研和综合管理方面机构设置和人员配置造成单位侧重科研力量补充完善，压缩综合部门配置指标，一定程度上也压缩了财务部门人员配置，甚至有的单位提出“取消行政部门”的说法。很多财务人员工作超负荷运转，难以发挥财务管理职能作用。另一方面，招录科研人员要求最低学历往往是硕士研究生，有的行业只要博士研究生；而招录行政人员学历要求则专科、本科足矣。与科研人员相比，行政人员数量少，素质低，相对弱势，缺乏话语权，履行财务审核监督职责时“没底气”“不硬气”，一定程度上影响了科研管理执行的规范化和有效性。

（三）政策落地与单位内控建设不匹配

国家积极推动科研单位“放管服”改革，给科研人员“松绑”，减轻科研人员负担，优化薪酬制度与奖励措施，推动科技成果转化。科技部、国家基金委等多个项目主管部门陆续出台了新的科研项目、国家基金管理办法，进一步明确“放管服”的要求。在制度制定层面，各科研单位在修订本单位相关制度时，或多或少存在理解偏差，对可以放开的部分积极落实，不可放开的也统一放开，从制度层面上出现了新的风险点和管理漏洞。在制度执行层面，部分科研单位和科研人员不想再按照国家统一的制度规定执行，一味强调应该给科研人员“松绑”，忽略应该继续规范化管理的要求。“放管服”政策落地和本单位规范化管理尚未协调到位，需要继续磨合与修正。

四、提高科研单位规范化管理的思路

（一）完善优化科研单位内部控制环境

优化科研单位内部控制，营造一个良好的内部控制环境，主要是增强单位负责人风险意识和内部控制意识，重视内部控制制度建设和保证内部控制有效运行；提高全体职工特别是单位各层次管理人员素质，增强其驾驭内部控制的能力。通过优化内控环境，为建立信息灵敏、指挥灵活、协调一致、高效运行的管理体制打好扎实基础。

（二）建立健全科学的内部管理制度

科研单位应结合自身实际，落实“放管服”改革要求，完善管理流程，建立健全内部管理制度，推动科研项目绩效管理，强化科研单位内部控制。加强各部门之间在授权、不相容职务相分离、独立业务审核、资产和记录的接近限制等具体控制环节的协作配合。要主动为科研服务，提高办事效率，加强对科研部门的服务指导，合理配置资源，促进科研管理，支撑科研队伍协调发展。要着力完善单位内部控制体系，促进管理规范、管理透明、管理增效。

（三）持续重视财务管理工作

科研单位应不断更新管理理念，切实履行财务监管职责，继续提升财务人员专业技能，适度扩充财务干部队伍，真正使财务部门为科技创新和成果产出发挥基础支撑作用，让财务管理、科研管理相互促进、相互提高，形成良性发展循环。

（四）不断强化内部审计监管职责

内部审计作为单位经济决策科学化、内部管理规范化、风险防控常态化的一项重要制度设计，为科研单位提升管理水平创造价值。内部审计工作越有效，其所在单位出现违法违规和绩效低下问题的可能性就越小。要注意充分发挥内部审计监督职责，大力推行内部控制审计。通过开展内部审计，发现突出矛盾和风险隐患，揭露科研单位管理运营中的倾向性和典型性问题，切实提升科研单位治理能力和发展质量。