民事检察支持起诉制度：基础、现状与完善

张遂志，刘晓楠

(辽宁省沈阳市浑南区人民检察院，辽宁 沈阳 110015)

2021年12月，最高人民检察院召开“能动履行民事支持起诉职能，依法保障特殊群体合法权益”新闻发布会，会上发布了最高人民检察院第31批指导性案例，并通报了检察机关加强民事支持起诉工作情况。这场发布会可以看作最高检就全国各级检察机关长期以来开展民事支持起诉工作成果的一次集中展示，体现了最高人民检察院贯彻“以人民为中心”的司法理念，持续开展民事支持起诉工作、维护特殊群体合法权益的坚定决心和政策导向。可以预见，在最高人民检察院的鼓励和支持下，全国各级检察机关必定会更加积极地开展民事支持起诉工作。在民事检察支持起诉工作司法实践不断取得新成果和新突破的当下，反观民事支持起诉制度在现行法律体系下的制度薄弱现状，论证该项制度的理论基础、分析制度现状，对制度架构的完善提出建设性意见，对于该项制度持续健康发展并在“以人民为中心”司法理念指导下的司法实践中取得更加显著的成效显得尤为重要。

一、民事检察支持起诉制度的理论基础

在我国，检察机关作为国家利益和社会公共利益代表的身份已经明确。尤其是进入中国特色社会主义新时代，检察机关更应认真学习领会习近平中国特色社会主义思想，尤其是贯彻落实习近平法治思想和中央决策部署，正确理解法律监督内涵，充分履行法律监督职能，更加切实有效地在推进社会治理现代化进程中发挥中坚作用。履行民事检察支持起诉职能，正是新时代检察机关法律监督职能的应有内涵，是检察机关完成上述政治任务和法律职责的有效途径。

(一)民事检察支持起诉职能是新时代检察机关法律监督职能的应有内涵

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出，检察机关是“保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。”“进入新发展阶段，与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求相比，法律执行和实施仍是亟需补齐的短板，检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”。同时，该《意见》强调，补齐上述短板，检察机关首先要“充分发挥法律监督职能作用，为大局服务、为人民司法”。按照上述要求，在中国特色社会主义新时代，检察机关应坚决贯彻“以人民为中心”的司法理念，正确理解新时代法律监督内涵，能动、充分地履行法律监督职责。民事检察支持起诉制度正与上述要求相呼应。民事检察支持起诉制度的根本内涵是支持诉讼能力较弱的社会特殊群体提起民事诉讼，维护这些群体的合法权益。其弥补了民事诉讼中诉讼双方诉讼地位平等而诉讼能力可能存在的巨大差距，是检察工作直接服务人民尤其是弱势群众的必要抓手，是检察机关为人民司法的直接体现和重要路径。

(二)民事检察支持起诉职能是检察机关履行公益保护职责的必要手段

检察机关作为社会公益的代表，其维护的公益不仅应当包括公益诉讼概念下的公益，特殊群体合法权益背后所隐含的弱势群体保护、社会稳定等社会价值也应是公益的应有内涵。目前，无论在理论层面、立法层面还是在司法实践层面，检察机关提起公益诉讼制度都得到了极大的发展，检察公益诉讼领域不断拓展，检察公益诉讼工作取得了令人瞩目的成效，切实保护了国家利益和社会公共利益。但检察机关 提起公益诉讼制度将公益限制为国家利益和非特殊群体的利益，在适用范围上虽然相较于试点阶段有所拓展，但仍有很大局限，公益保护仍有空白领域亟待填补。民事检察支持起诉制度正是检察机关提起公益诉讼制度的有益补充。一方面，对于检察公益诉讼适用领域之外的公共利益，尤其是诉讼能力较弱的特殊群体的合法权益，需要检察机关予以保护；另一方面，针对检察公益诉讼尤其是行政公益诉讼中具体受害者的权利保护，检察机关也应以履行民事支持起诉职能弥补公益诉讼制度保护的空白，从而形成检察机关对社会公益保护的全覆盖。

(三)民事检察支持起诉职能是检察机关参与社会治理的有效途径

党的十九届四中全会公报提出，要“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层”。这既是完善社会治理的需要，更是维护社会稳定，厚植党的执政根基，切实保障人民群众安全感、幸福感、获得感的需要。检察机关作为社会治理体系的重要组成部分，是化解社会矛盾的重要力量，也具有独特的优势。通过行使民事检察支持起诉职能，检察机关既可以主动参与基层矛盾化解，及时将矛盾纠纷解决在当地；同时也可以将人民法院化解民事纠纷的端口前移，及时发现特殊群体合法权益受到侵害的情况，在支持起诉的过程中提前开展纠纷化解工作，填补人民法院“不告不理”原则带来的矛盾化解空白地带，与人民法院民事审判活动形成有效衔接。另一方面，相较于特殊群体自身，检察机关作为行使法律监督权的公权力代表，其与民政、社保、房产等维护民生相关的行政机关的沟通协调更加顺畅；检察机关作为民事支持起诉的主体更加易于协调各机关、部门形成维护特殊群体合法权益的合力，及时遏制不稳定因素的产生，进一步完善社会治理体系。

二、民事检察支持起诉制度的现状

分析一项法律制度的现状，既要从立法层面分析，也要从司法实践层面分析，同时还要关注二者之间动态促进的关系。立法层面主要关注的是与制度有关的现行法律规定；而司法实践层面既包括制度的执行情况，也包括相关机关、部门就制度执行出台的政策性文件、指导意见、工作总结。就民事检察支持起诉制度而言，现行立法更多的是原则性规定，可以说尚未形成明确的、具备可操作性的成文机制；相较于制度层面的薄弱，民事检察支持起诉制度的发展更多体现在最高人民检察院领导下全国各级检察机关的司法实践层面。

(一)民事检察支持起诉立法现状

《中华人民共和国民事诉讼法》第15条规定，“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”；《中华人民共和国人民检察院组织法》第2条规定，“人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行”。从目前我国立法情况看，上述两个条款是民事检察支持起诉制度在现行立法层面的主要依据。前者从民事诉讼程序基本法的高度确立了民事支持起诉制度，后者则从人民检察院组织法的高度确认了检察机关以公权力维护私权利的职能定位。可以说，两个条款所属的法律效力级别很高，但条款规定过于原则、宽泛，可解读空间过大，明确性不足。一方面，“民事诉讼法”并未将支持起诉的主体明确为检察机关，目前条文从文义解读的角度看，可以开展民事支持起诉的主体是宽泛的、不明确的，支持起诉的方式和可采取的支持手段也是模糊的；另一方面，“检察院组织法”的规定与民事支持起诉相关内容也仅能从“维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益”“维护社会公平正义”等原则性内容中解读。具体法律规定的缺失在一定程度上给民事检察支持起诉制度的实践操作带来了障碍。

(二)民事检察支持起诉实践现状

与立法层面仅有原则性规定相比，民事检察支持起诉司法实践则显得生机勃勃。各地检察机关在民事支持起诉方面的探索和实践可谓硕果累累，也总结了丰富的经验做法。2021年8月，笔者所在的辽宁省级官媒“辽宁日报”报道了辽宁省检察机关“大力开展民事检察支持起诉工作，助力弱势群体依法维权，上半年全省检察机关办理相关案件同比增283%”。据该报道，辽宁各级检察机关2021年上半年共办理民事支持起诉案件567件，被法院采纳397件，采纳率同比上升242%。值得关注的是，该报道提到检察机关在该项工作中与公安、法院、司法、人社、信访、民政、妇联等部门建立信息共享、案件移送等工作机制，形成了多部门互动、同向同力、密切协作的工作模式。同在东北地区的黑龙江省佳木斯市检察机关则明确将十类案件纳入支持起诉范围，从制度层面推动工作发展。其下辖的向阳区检察院探索成立了“民事行政检察支持起诉中心”，集弱势群体案件受理、审查、调查取证、支持起诉、促成调解和法律监督工作于一体，创新打造“支持起诉+诉前调解+督促履职”和“检察+司法+行政”三位一体复合的办案工作新模式，多角度全方位为维护弱势群体合法权益提供检察服务。广州市检察机关则在疫情期间主动开展涉疫支持起诉工作，先后制发了《关于进一步加强支持起诉力度依法保障弱势群体及疫情求助者合法权益的实施意见》《涉疫民事案件支持起诉专项工作实施方案》等文件，指导全市检察机关民事检察部门加强支持起诉工作。在各级检察机关的积极努力下，全国检察机关2019、2020年民事支持起诉数分别达到15419件、24355件，2021年1-9月民事支持起诉数则达到了创新高的29303件。综上，从近年来各地检察机关在民事支持起诉领域的司法实践看，民事检察支持起诉工作在案件数量上呈现持续的爆发式增长，在案件质量上呈现出工作目标趋于明确、工作机制逐渐完善的良好态势。此时，最高人民检察院及时、适时出台了指导案例以及相关解读，提出了民事支持起诉应当遵循的原则以及支持的具体内容，这无疑将对民事检察支持起诉制度的发展与完善起到有力的推动作用。

三、民事检察支持起诉制度的完善

任何一项法律制度的确立和发展都要建立在坚实的理论基础和丰富的实践经验上，而制度本身的完善则需要对实践进行总结。目前来看，民事检察支持起诉制度的确立符合习近平法治思想的要求，是检察机关践行“以人民为中心”司法理念的重要抓手，各级检察机关的司法实践也为制度的发展和完善提供了实证基础和经验积累。下一步，完善民事检察支持起诉制度的首要任务应是在法律和司法解释中对该项制度作出明确规定，最大程度降低可解读空间，提升可操作性。

(一)在法律和司法解释中明确规定民事检察支持起诉制度

从内涵上看，民事检察支持起诉制度隶属于民事诉讼制度，是检察机关为维护特殊群体合法权益而参与民事诉讼的一种方式。因此，确立民事检察支持起诉制度，首先要在《民事诉讼法》中明确检察机关的角色定位，确立检察机关支持特殊主体提起民事诉讼的主体身份。笔者建议，在现行《民事诉讼法》第14条后增加一句，“有权支持特殊群体提起民事诉讼”。与之相对应，在该法第15条“机关”前加“其他”二字，与第14条相衔接，在将检察机关作为民事支持起诉主体的同时不排除其他机关、社会团体、企业事业单位在支持起诉中发挥作用。其次，要在《人民检察院组织法》中明确检察机关民事支持起诉职能。具体而言，可在该法第20条关于人民检察院职权规定的第4项“依照法律规定提起公益诉讼”后加入一项，内容可表达为“依照法律规定支持特殊群体提起民事诉讼”。最后，需要明确民事检察支持起诉的目的、原则、范围、支持对象、职能内容等，具体内容应当在《人民检察院民事诉讼监督规则》中设立专章加以规定。

(二)明确民事检察支持起诉职能定位

明确民事检察支持起诉的职能定位，是明确该项制度设置目的、原则、范围、支持对象的根基。只有职能定位准确，才能把握好制度设置的方向，保障制度的正确和有效实施。从最高人民检察院新闻发布会标题可以看出，民事检察支持起诉的目的是“依法保障特殊群体合法权益”，“民事检察支持起诉的概念是民事权益受到侵害的单位或者个人，经有关行政机关、社会团体等部门履职后仍未实现最低维权目标，具有起诉维权意愿，但因诉讼能力偏弱不能或不敢提起诉讼的，检察机关可以支持其向人民法院提起民事诉讼”。从最高人民检察院对民事支持起诉的定义可以看出，检察机关行使民事支持起诉职能，其目标是帮助不敢诉、无力诉的弱势群体通过民事诉讼维护自身合法权益。这里不敢诉、无力诉的弱势群体应当是最高人民检察院新闻发布会标题中提到的“特殊群体”的内涵。“特殊群体”这一用语，最高人民检察院曾在2019年工作报告中提到。从2019年最高检工作报告看，“特殊群体”应包括遭受家暴、性侵的妇女，服刑和在押人员未成年子女，残疾人，老年人，特定环境、案件类型中的教师、医生、军人等。值得注意的是，除残疾人、老年人系因其自身特征利益容易受到侵害，行使诉权能力较弱外，其他群体纳入“特殊群体”范畴均与其社会属性有关，且可能与检察机关行使法律监督职能相关。其中比较典型的是服刑和在押人员未成年子女。相较于其他未成年人，该群体因家庭原因、心理因素等利益更容易受到侵害，且该服刑或在押人员可能系检察机关行使批捕、起诉权的对象，故此类未成年人群体利益受到侵害更容易被检察机关发现，由检察机关对此类未成年人的合法权益开展保护更加便利、有效。此外，被拐卖或遭受家暴的妇女，伤医案件中的医生也可能因刑事案件的办理进入检察机关视野，成为民事检察支持起诉的对象。综上，民事检察支持起诉制度的职能定位应是：检察机关在履行检察职责过程中发现民事权益被侵害的弱势群体不敢诉或诉讼能力较弱，依法支持其提起民事诉讼维护自身合法权益的制度。

民事检察支持起诉原则应包括诉权平等原则、处分原则、支持人民法院依法独立行使审判权原则。诉权平等原则要求检察机关在开展民事支持起诉工作中把握好支持的界限，仅补齐支持对象的诉讼能力，避免公权力的行使导致双方诉讼地位出现不平等，从而违背民事诉讼各方当事人地位平等的根本原则。处分原则可以涵盖自愿原则。因民事权利具有可处分性，因此，检察机关在行使支持起诉职能时要充分尊重支持对象的处分权，要做到帮助维权，而非替代维权。尤其在双方当事人可能达成和解的情况下，避免民事检察支持起诉干预当事人对自身权利的处分。人民法院依法独立行使审判权原则要求检察机关把握好支持起诉职能与审判职能之间的关系，在履行检察职能与保障审判独立之间做好平衡，避免检察权干预审判独立。

从支持起诉的范围看，应聚焦于人身权和与保障生存权有关的财产权纠纷。尤其要结合特定时间和特定事件，有重点地保障特殊群体的合法权益，如疫情期间的劳动者权益保障问题，春节前的农民工工资问题，大范围拆迁过程中的被拆迁人居住权问题等。在支持对象上，应注意将“特殊群体”与弱势群体相区别，支持起诉应聚焦于不敢诉和诉讼能力较弱的特殊群体，尤其要关注检察机关履职过程中易于接触到的人群，如刑事案件嫌疑人、被害人的未成年子女，性侵、家暴、故意伤害、拐卖妇女、儿童等案件的被害人，公益诉讼案件中合法权益受到具体、遭受直接损害的个人等。

(三)规范民事检察支持起诉职能履行

一是规范案件来源。在案件来源的规范上，民事检察支持起诉职能应与其他民事检察职能保持一致，即应包括当事人申请和依职权发现。此类型案件通常不存在他人控告、举报的情形。这里要注意的是，依职权发现应以检察机关在履行四大检察职能中发现为原则，避免支持起诉职能履行的泛化。但可以在就某一案件开展民事支持起诉工作的同时，以点带面，关注同类群体的同类问题，能动履行检察监督职能，维护特殊群体合法权益。二是规范支持起诉形式。从最高人民检察院新闻发布会的导向看，民事检察支持起诉应以向法院发出“支持起诉意见书”的形式开展，各地应及时将“支持起诉书”“支持起诉建议书”等形式统一到“支持起诉意见书”上来，确保支持起诉形式的统一和规范。三是规范支持起诉的具体内容。民事检察支持起诉的支持内容应针对支持对象不敢诉、诉讼能力弱的情况确定，主要应包括提供法律咨询、帮助申请诉讼费用减免、督促法院及时受理立案、对于当事人无法或无能力取得的证据进行调取等。这里还要特别注意将民事支持起诉职能与检察机关其他职能相衔接。如对于支持对象不敢诉的情况，要查明是否存在黑恶势力干预，如存在应及时向公安机关等相关部门移送案件线索；对于法院拒不受理或未及时受理案件的，要对法院的民事审判违法行为开展监督；对于支持对象同时符合法律援助条件的，要及时与当地公共法律服务中心等司法局相关部门对接，形成支持合力。