基层公安机关机构改革问题与对策研究

张耘菁，谭羚雁

(中国刑事警察学院，辽宁沈阳 110035)

一、基层公安机关的概念界定

《公安部关于加强基层所队正规化建设的意见》指出，公安派出所、看守所、车管所和刑警队、巡警队、交警队及与其相当的队、所、站等单位是公安机关维护稳定、打击犯罪、管理治安、服务群众的基本单位，是党和政府联系群众的桥梁和纽带。这其中的“三所三队”就是公安机关的基层组织。《基层公安机关思想政治工作规范》中认为，“县级公安机关及其所属所队”和“地市级公安机关所属内设机构”属于基层公安机关的范畴。综合上述文件的观点，结合公安工作实践，可以认为，基层公安机关就是地市级公安机关下辖的公安分局和县级公安局以及二者的内设和下辖机构。

基层公安机关是整个公安系统的根基，是社会治安综合治理的关键力量，是保障实现我国治理体系和治理能力现代化不可或缺的重要一环。基层公安机关属于我国上层建筑的组成部分，其必然因经济基础的改变而变化。随着我国经济进入转型关键期，基层公安机关也势必要做出相应改革，以服务经济社会发展。但目前全国各区域的基层公安机关在组织机构上仍存在着层级冗余、机构林立等诸多问题亟待解决。随着中国特色社会主义进入新时代，基层善治格局不断推进，深入推进基层公安机关组织机构改革，从而巩固公安工作根基势在必行。

二、基层公安机关机构设置现状及存在的问题

我国公安机关机构的设置方式主要是按照行政对应的原则自上而下设立。当前，公安部已经出台相关文件指导基层公安机关的机构设置。例如，《公安部关于县级公安机关机构设置的指导意见》规定：“县级公安机关内设机构总数应控制在10个左右，其中，选设机构最多不超过3个”。但从实践来看，现行基层公安机关机构设置仍与文件规定存在着一定的出入。以辽宁省某地公安分局为例，其内设机构有刑警、便衣、治安、禁毒、内保、督察、网安、社情、国保、出入境管理、法制、社区警务、技侦等大队和考核、情报、计通、审计、纪检监察等科室共计30余个。纵向上有些机构内部还下设多个层级，比如刑警大队下设综合科、刑事科学技术中队、视频侦查中队以及重案一、二、三队等机构。这种机构设置并非个例，而是广泛存在于全国各地。这种层级复杂的机构设置模式严重影响了公安机关高效履行职能。具体表现为以下两个方面：

(一)纵向层级设置过多，结构失衡

1.层级设置过多，信息传递受阻

当前实务工作中，公安机关机构设置往往采用增加管理层次的方式以达到统一细致管理、详尽周密分工的目标，适应不断发展的社会需求。首先，这种方式一定程度上减小了各层级的工作量和工作难度，但同时也带来了一定的弊端，最为明显的就是不断增多的信息传递层级和不断扩大的管理决策机构并不能保证高效率、零失真，而更可能使信息在逐级传递的过程中逐渐缺失和失真；其次，过多层级会使得信息传递和基层办公的时间大大增加；最后，层级过多导致公安机关的指挥领导机构过于臃肿庞大，不仅使得决策效率低下，而且造成人力资源配置浪费，间接带来基层公安机关一线人手短缺等问题。层级的增多并没有带来职责与功能上的提升，各级公安机关仍旧延续之前的办公职能及运作模式，并没有实现机构改革的初衷[1]。

2.层级结构失衡，基层头重脚轻

我国的警民比例与世界发达国家相比处于较低的比例，总体警力资源十分有限。近些年，随着深入推行“重心下移、警力下沉、保障下倾”的基层保障政策，基层公安机关警力已经得到了较为明显的充实。但是从整体上看，基层公安机关机构设置仍有较大改进空间。我国的公安机关纵向是科层制结构。根据韦伯的官僚行政组织理论，理想的组织结构形式应是金字塔型的层层指挥模式，但我国的基层公安机关组织结构形式却是“上下一般粗”甚至是头重脚轻，领导层级较为庞大，而基层一线尤其是派出所、治安、刑侦等实战部门的警力一直处于短缺状态。县区公安(分)局同派出所等基层所队一样，都是打击犯罪、服务人民的基层作战实体，是公安机关派出至基层的机关，但是有些地区却逐步出现了实战弱化、效能降低的趋势，县区公安(分)局变为上传下达的政策指令传达者以及测评基层所队工作效益的考评者。我国警务效能较低的原因就在于指挥链条过长且过于强调纵向权力，弱化横向权力，从而影响了警务传递效率[2]。

(二)横向部门林立，机构职能繁杂

1.机构设置繁多，部门壁垒重重

在公安民警队伍专业化建设进程中，存在着一些对专业化的误解，认为专业化就是一个部门仅负责单一的任务，做单一种类的工作。这种误区的存在导致各个警种、各个部门之间各自为战，形成交流壁垒，使得各组织机构仅能发挥单一的效用。同时，随着现代科技的飞速发展和互联网的不断普及，各类违法犯罪行为陆续产生新的形式与手段，给公安工作带来全新挑战。为了更好地发挥公安机关维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动，保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行的职能作用，落实领导机关的政策与规划，及时有效应对新的问题和挑战，需要不断结合形势变化增设新的组织机构。长期以来，公安机关内部组织结构一直遵循亚当·斯密的“分工效率理论”不断走向分工扩张之路[3]，因此基层公安机关内设机构复杂繁多、警种林立的情形屡见不鲜，且在不同区域各内设机构的名称和数量也都不尽相同。具体来说，基层公安机关内部执法勤务机构通常设有刑侦、治安、禁毒、反恐怖、巡逻、网安、督察等诸多大队，且各地出于自身地区特点、犯罪多发形势等不同因素，往往会设置其他选设机构；同时，基层公安机关内设的综合管理机构数量众多，机关党委、审计、人事、信访、宣传、绩效考核和后勤保障等职能各有专门分管科室，部门林立，名称繁杂。这样的设置虽然在一定程度上提升了完成单一种类工作任务的效率，但让组织机构的体量愈发庞大，繁杂的层级精干不足，影响公安机关的整体工作效率。

2.职责交叉重叠，职能行使重复

由于基层公安机关各内设组织机构不断新增，难免会产生各大队、科室之间职能相近或者相同的情况。首先，原来单一职能机构内部可以统筹规划的装备、财务、人力等资源需要在各部门之间重新进行协调分配，但由于存在组织间本位主义、各自为战、合作壁垒的现象，极有可能出现资源使用受限的情况，不利于在各警种、组织间形成合力、协同作战，难以有效应对新形势下违法犯罪活动日新月异、治安形势严峻复杂的局面。其次，各组织间职能重复势必导致工作分工趋于细化，而职能分化不明确则会导致组织间互相掣肘、降低效率的情况出现。在公安机关整体人员编制并无较大改变的情况下，增设的组织机构要从原有的科室中调拨人手，使得原本就较为紧张的一线警力越发不足，亦有可能致使分工不均、警力失衡，不仅降低了公安机关的整体效能，也不利于公安民警身心的健康发展。

三、基层公安机关机构改革主要目标

在2019年全国公安工作会议中，习近平总书记发表重要讲话，指出“要积极预防、妥善化解各类社会矛盾，确保社会既充满生机活力又保持安定有序……要坚持打防结合、整体防控，专群结合、群防群治”，“要推行扁平化管理，把机关做精、把警种做优、把基层做强、把基础做实，加快构建职能科学、事权清晰、指挥顺畅、运行高效的公安机关机构职能体系。……要深化同机构改革配套的相关政策制度改革，优化职能配置、机构设置、力量资源配置，加强机构人员职能整合、业务工作融合、机制流程衔接”[4]。

习近平总书记的重要讲话不仅明确了公安系统的整体改革方向，更为基层公安机关的机构改革提供了目标指向。根据会议精神，结合基层公安机关的工作实践，可以得出改革的主要目标：在机构设置上，要大力推行扁平化管理，清晰事权的改革举措；在职能任务上，要不断适应时代发展，与时俱进地对基层公安机关的职能进行更新；通过改革，使基层公安机关能够更高效地完成工作任务，更便利地服务人民群众，从而提高基层公安机关行使职能、履行职权的社会效益。

(一)机构设置科学合理

随着我国经济社会快速发展，公安机关承担的职责和任务不断增多，与之配套的职能部门也与日俱增。在上下对口的机构设置理念下，基层公安机关内设机构数量不断增加。不同地区基层公安机关内设机构数量差异较大、名称难以统一，且职责任务划分、行政级别、机构定位均不清晰。为了解决基层公安机关机构设置混乱的现象，全国公安工作会议中提出“四统一，五规范”的要求，对机构设置进行规范，《公安部关于县级公安机关机构设置的指导意见》等政策法规也逐步深化推行。上述规范性文件指出，基层公安机关应当加强对规范设置机构的重视，按照精简、统一、效能的总原则，加快实现下设机构的整合、管理层级的精简，对机构设置进行严格的审查批准，最终目标是建立一个职能配置合理、名称序列统一、机构设置科学、上下交流畅通、整体运行协调的基层公安组织机构。当前，基层公安机关机构改革不断深化，各地基层公安机关正在逐步落实科学设置机构、合理减少层级的相关举措，从而更好地适应新时代的社会形势，更好地履行自身职责、发挥自身作用。

(二)职能任务优化整合

组织的机构设置往往是以其所承担的职能为基础，机构的分化往往也是以承担不同的职能和任务为界限。要想使机构改革收到预期成效，就必须从其根源即职能上进行变革。公安机关的职能是国家职能的重要组成部分，并非永恒不变而是动态发展的，具体变化应当以提高效能为目标。当前，中国特色社会主义已经迈进新时代，党的十九届三中全会提出，要“下决心解决党和国家机构职能体系中存在的弊端”，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。作为人民政府的组成部分之一，为了适应新的形势要求，公安机关的职能任务设置要与时俱进，随着社会形势不断变化而进行调整与优化。基层公安机关是公安职能的直接行使者。在工作实践中，各基层公安机关仍然存在总体职能因循守旧、模糊不明，机构职能划分不清、过于分散等问题。为了贯彻落实党和国家的政策要求，切实提升基层公安机关的社会治理能力和社会治理水平，满足人民群众对平安和谐社会的内在需求，基层公安机关应当充分发挥能动性，积极主动适应环境变化，在科学合理统筹设计的前提下，以提高实战效率为宗旨，对职能相近的部门进行整体协调与重组，将细化的职能融合为较为宽泛的职能，并优化职能与机构间的对应承接关系，以确保机构改革收到良好成效。

(三)工作效能优化提升

效能的提升是机构改革的最终目标。实践中，虽然基层公安机关民警经常面临连续作战、超负荷工作等压力，但其工作的社会效益却经常遭到诟病。客观上固然存在警力不足的问题，但有限警力的不当配置、工作划分过细、机构设置随意等自身问题同样严重影响了基层公安机关的工作效能。首先，基层公安机关可以在纵向上压缩管理层级，在横向上优化人力资源配置，在职权明晰的前提下使有限的警力集中于实务工作，部门间形成合力，有效提升工作效能，更好地满足党和政府的要求以及人民的期望；其次，基层公安机关可以将社会多元主体纳入基层治安治理体系中，广泛发动社会力量，构建共建共治共享的社会治安管理体系，使警务工作效能在警力有限的情况下得到较大提升；最后，基层公安机关应当进一步明晰职责，即确定什么问题应当由基层公安机关管理，避免非警务活动浪费警力资源的情况发生。集中警力履行自身职责和使命，建设一个有限权责的服务型基层公安机关，提升基层公安机关的社会公信力及工作效率，这样才能全面提升基层公安工作的社会效益，更好地服务于人民，让人民满意。

四、基层公安机关机构改革对策建议

(一)精简整合现有机构，实现机构设置科学

1.在横向部门间推行“大部制”和“大警种”

第一，简化机关，合并机构。目前大多数地区基层公安机关组织机构均依照“上下对口”思路而设置，基层公安机关的机构裁撤合并需要与上级公安机关相对应。实现机构精简必须打破这种定式。为此，需要在顶层设计基础上理顺上下级之间的关系，不再局限于“条块”的管理模式，而是以经济社会发展的需要、公安实践的经验和现有的警力资源为根据，依照职能确定必要的机构设置，使基层公安机关重点发挥刑事司法、行政执法、维护治安、服务人民等基层实战功能。

第二，整合警种，明确职能。按照大部制、大警种改革要求，以职数不减、职级不降、警力下沉为原则，以精简机关不损害基层公安机关民警的实际利益为前提，改变先前依照不同任务设置组织机构的办法，整合职能相近、职责交叉、互有重叠的多个内设机构，将其全部纳入一个框架之中。如此，既能确保基层公安干警的工作热情不受影响，又可以进一步优化机构设置和资源配置，最大限度挖掘内部潜能，使基层公安机关在保持活力的情况下提高战斗力；同时，也有助于警务机制变革，精确警力分配，提升工作实效。为了更好促进机构合并与精简，各警种之间也必须以行之有效的方式进行整合，依照不同的职责分工将基层公安机关内部划分为指挥、侦查、综合管理三个大的部门分类，尽可能将警力投入实战工作之中。

首先，将情报科、网络安全部门、指挥中心、信通科等部门重新整合，设置综合指挥部门，负责收集信息并进行分析研判，指挥调度警力开展相应警务活动，并负责与上下级机关以及其他相关部门进行信息沟通交流。其次，将原来刑事案件侦查、经济犯罪侦查、禁毒等部门的职能行合并，设置综合侦查部门。摒弃原有建制，将刑侦、经侦、禁毒以及其他以打击犯罪为主要职能的警种进行统筹划分与管理，新设综合侦查机构、刑事科学技术机构以及多个侦查打击队伍，实现侦查打击职能部门的警力再分配。最后，将治安管理、户政管理、法制部门、出入境管理以及基层公安机关内部管理机构撤并整合，形成新的综合管理部门，承担其原组成机构的相关职责和任务，统一行使管理类职能。

2.在纵向层级间优化基层结构，科学配置警力

首先，在精简机关、融合警种的基础上，对基层公安机关的机关警力、专业职能部门与派出所警力依照科学合理的比例进行分配，减少机关中的机构数量，增加专业职能部门与派出所的机构数量，确保派出所警力占总警力最大部分，专业职能部门警力占大部分，机关警力只占小部分。摒弃“倒金字塔”“头重脚轻”等不符合实战需要的警力配置形式，真正做到警力下沉，从根源上提高警力资源的利用效率，在警力总量无增长的情况下提升基层公安机关战斗力。

其次，减少非必要层级设置。将层级确定为指挥和实战两种，将中间层级的干部及警员定位调整为“实战者”而不是“指挥者”，以减少中间环节，减少信息传递的失真，提高信息流转的流畅度。如此，下达政策指令和应对突发情况的速度可以大大提高，工作的效率和效益势必随之显著提升。

(二)厘清基层公安机关职能定位，实现职能任务变革

政府职能是政府机构设置的依据，政府职能的差异性也要体现在政府机构设置的差异性上[5]。基层公安机关作为政府的重要组成部分，要想使机构改革真正取得实效，就要在改进自身职能上下功夫。基层公安机关职能根据不同的视角可以有多种分类方式，从调整社会关系的角度来看，其最主要的职能包括专政和民主职能。在中国特色社会主义进入新时代的背景下，随着经济社会不断发展，各类新型案件不断出现，复杂多变的矛盾利益纠纷导致社会治安形势逐步严峻，人民的安全感和幸福感受到一定影响。同时，人民群众的法治意识不断强化，对公安机关的要求也越来越高。这些新情况新问题都要求基层公安机关与时俱进，不断创新变革工作职能。

首先，要确定基层公安机关作为一个整体所承担的职能。当前公安机关的职能重心在新时代背景下逐步发生了转变。公安机关正在不断弱化市场干预职能，治安职能向社会拓展，加强涉外警务职能，增强治安预警职能，提高打击犯罪的效能，增强公共信息网络安全监察职能，强化民生警务[6]。基层公安机关应当在充分行使原有职能的基础上转移职能重心，在加强打击犯罪和社会治安治理与防控的同时，不断加强服务人民的意识。针对当前非警务活动多发且严重占用基层警力的情况，基层公安机关应当进一步明确自身的有限职能，改变大包大揽、任意行使职能的做法，将不属于公安机关职能工作的问题交由承担管辖职能的机构进行处理，切实为基层公安民警工作减负，以提升基层公安机关工作效率。

其次，根据基层公安机关总体职能进行精准划分，确定内部机构设置。可将基层公安机关总体职能划分为三大部分：对整体工作的指挥和决策职能；对违法犯罪的侦查与打击职能；对社会进行管理服务和对公安组织进行内部管理的职能。

(三)综合运用多种手段，提升基层公安工作效能

首先，大力加强基层公安机关信息化建设。当前，世界已经进入信息时代，各种基于信息与数字的高新技术已经走进人民群众日常生活，“互联网+”、物联网、大数据等新兴科技广泛投入使用。在这种客观条件下，基层公安机关应当将信息化手段贯穿于工作全程：案件侦查部门应当建立案件信息交流平台、智慧实战平台以及案件数据库，使用信息化、大数据手段开展侦查工作；内部管理应当建立数字化的综合考评系统；为民服务应当注重使用信息网络平台发布信息、监测舆论，并在网络上设立警务服务便民平台，等等。通过信息化技术增强警务信息传递速度，打破地域、组织、警种间的信息壁垒，创新为民服务的方式和途径，从而全面提升基层公安工作效能。

其次，全面提升基层民警素质，加大基层保障力度。基层公安机关由众多基层公安民警个体组成，基层公安民警的工作效率关系到基层公安机关的社会效益。在“大部制、大警种”构想下，基层公安民警必须具有综合性的本领能力，以适应“一警多能”的实战要求。当前，基层公安民警由于长时间的单一任务模式导致能力单一，难以适应机构改革的需求，机构改革、效能提升自然无法得到全面落实。为了改善这种情况，基层公安机关应当加大对民警的培训及考核力度，按照不同岗位需要的不同素质能力，有针对性地开展民警专业能力培训和综合能力培训，定期进行考核，并将考核结果纳入年终考评和职级晋升，使广大基层民警认识到素质的提升是当务之急，积极主动提高自身素质，从而实现“向素质要警力”的目标。

需要注意的是，基层公安机关民警的战斗力与其待遇和健康息息相关。长期以来，公安民警一直以“人民公仆”的角色开展工作，社会公众倾向于要求公安民警为社会贡献、为人民服务，却很少有人关心公安民警的健康问题[7]。过于繁重的工作、不够健全的保障会伤害民警的身心健康，降低其工作热情，进而影响整体公安工作。因此，在进行基层公安机构改革时，应当充分考虑到改革是否会影响基层公安机关民警的切身利益，工作分工是否合理科学，能否保障基层公安机关民警的身体和心理双重健康。故机构改革应力求在民警间形成良好的工作环境与工作氛围，从而提高公安工作整体效益。

五、结语

基层公安机关机构改革一直是公安改革的重点环节，也是一项涉及内容繁多的系统建设工程。在改革过程中，不同的客观环境必然需要不同的改革方法，这就要求各地基层公安机关大胆实践、不断探索，总结出行之有效、适应环境的改革模式，为基层公安机关机构改革的理论体系添砖加瓦，促进基层公安机关机构改革不断深化与推进。