论我国都市圈协同立法的制度构建

滕宏庆，谭珺璐

(华南理工大学，广东 广州 510641)

2019年2月19日，国家发展和改革委员会发布的《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中提出都市圈的定义：“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”(1)参见《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(发改规划〔2019〕328号)，载中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2019-02/21/content_5367465.htm。最后访问时间：2022年6月3日。。从2021年开始，国家发改委陆续批复了南京、福州、成都、长株潭、西安这5个国家级都市圈；同时2021年初，国家发改委印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中，既提出支持福州、成都、西安等都市圈编制实施发展规划，又提出支持其他有条件的中心城市在省级政府指导下牵头编制都市圈发展规划(2)参见《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》(发改规划〔2021〕493号)，载中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-04/13/content_5599332.htm。最后访问时间：2022年6月4日。。相关省份坚决贯彻落实中央决策部署，不断健全省级统筹、中心城市牵头、周边城市协同的都市圈同城化推进机制。广东省2021年4月发布的《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出，“构建现代化都市圈体系，培育壮大广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈”(3)参见《广东省国民经济和社会发展第十四五年规划和2035年远景目标纲要》(粤府〔2021〕28号)，载广东省人民政府网，http://www.gd.gov.cn/zwgk/wjk/qbwj/yf/content/post_3268751.html.最后访问时间：2022年6月4日。。如今，都市圈已成为协调区域发展、带动国家经济发展的最大推动引擎，对我国推进区域城镇化进程、形成统一开放市场、共建共享高质量基础设施等方面的发展具有重要战略意义。未来都市圈的发展将更是吸引资金、人才和产业，形成区域竞争新优势，带动经济整体转型升级的重要支撑。推动都市圈的协调发展，需要享有立法权的地方人大协同立法，以都市圈内立法需求为导向，平衡都市圈内各方的利益，致力于打破行政壁垒和解决共同问题，用法治手段保障协同发展政策的贯彻落实。

一、我国都市圈协同立法的概念界定和现实需求

现阶段，推动都市圈发展已然成为各地方的重点工作内容，建成具有中国特色的高质量现代化都市圈体系在我国经济社会发展过程中的重要性日益凸显。都市圈的建设和治理离不开制度化体系的保障。协同立法作为地方立法新形式，可以更好地解决繁多而急迫的立法需求，建立相对统一、相互衔接的法规制度，引领和推动都市圈发展。2022年3月11日修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(下文简称《地方组织法》)，规定省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。该内容站在全新角度肯定了协同立法的探索，并为今后构建协同立法机制的工作提供了新机遇。

(一)协同立法的定义

本次《地方组织法》修订首次将区域法治实践中由地方和区域探索的联合立法、合作立法、协作立法等，统一正名为协同立法。但对于“协同立法”一词的概念界定，学术界仍未达成共识。本文将从协同学的视角切入，并在梳理主要学术观点的基础上，界定协同立法这一新型立法方式。

协同理论、协同学创始人赫尔曼·哈肯将协同(Synergy)定义为“系统各部分之间互相协作而产生的整体效应或集体效应，旨在发现组织结构赖以形成的普遍性规律，并且关注于结构最终形成的总体模式”(4)参见赫尔曼·哈肯：《协同学——大自然构成的奥秘》，凌复华译，上海：上海译文出版社2005年版，前言第1-2页。。黄璜、谢思娴等学者从一般协同系统的构造角度出发，提出“协同是优化配置物理、社会、信息三元空间资源以解决复杂问题的能力和过程，协同总是发生于特定的社会空间中，并依赖于物理空间为其提供活动的载体，同时利用信息空间完成互动和联系”(5)参见黄璜，谢思娴，姚清晨，曾渝，张权，云美丽，张唯一：《数字化赋能治理协同：数字政府建设的“下一步行动”》，载《电子政务》2022年第4期，第12页。。基于上述观点，可以得出以下结论：都市圈即现成的协同系统，合适的人、物、信息在合适的时空条件下互动与联系。圈内城市在各领域互相合作，实现资源共享、信息互换，达成系统的协调发展。当前我国都市圈两大核心发展任务是增强综合发展能力和提升协同发展水平，两者互为依托、相辅相成。在提升都市圈协同发展水平的进程中，协同立法是都市圈协同发展系统中的重要环节。协同立法的主体在都市圈这一特定的物理空间内，分享、加工协同立法信息，整合立法资源，进而提升都市圈治理效能。

对于协同立法的含义，法学界亦分歧众多。目前存在以下几种观点：第一种观点把协同立法界定为区域之间的立法工作经验等信息的沟通(6)参见丁祖年：《关于我国地区间立法协作问题的几点思考》，载《人大研究》2008年第1期，第37页。；第二种观点提出协同立法是立法主体对区域性事务共同制定区域性法律规范的活动(7)参见王腊生：《地方立法协作重大问题探讨》，载《法治论丛》2008年第3期，第71页。；第三种观点注重协同的深度，认为立法的全过程，如从确定立法规划到立法评估，都应加强协同合作(8)参见焦洪昌，席志文：《京津冀人大协同立法的路径》，载《法学》2016年第3期，第40页。。借鉴以上学者观点，结合当下立法动态，本文将协同立法定义为：协同立法主体(省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会)根据区域协同发展需要，共同研究、制定、审议相同或相关地方性法规的一种新型立法模式。

(二)我国都市圈的协同立法需求

法律需求决定法律供给。当经济社会生活中需要谋求法律对利益的维护和调整时，法律供给应随之充盈。当前，由于市场壁垒等因素的存在，都市圈面临生产要素流动困难、资源配置效率低下等问题，需通过协同立法弥补立法供给的不足。具体而言，都市圈对协同立法的需求体现在如下几个方面：

1.实现都市圈城乡融合发展需要协同立法。2019年《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出，“以促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置为重点，建立健全城乡融合发展体制机制，构筑功能一体、空间融合的城乡体系”(9)参见《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(发改规划〔2019〕328号)，载中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2019-02/21/content_5367465.htm。最后访问时间：2022年6月3 日。。为此，需要建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，促进人才、资金、科技、信息等资源更多向乡村流动；建立健全有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制，加快基础设施和市政公用设施向乡村延伸。基于此，通过协同立法推动都市圈一体化发展弥足轻重。都市圈协同立法给予内部各方协商合作的机会和平台，平衡协同各方利益，明确权利义务关系，保证资源为欠发达的乡村所利用，有助于维护共同利益。比如，在生态治理领域，需要开展都市圈协同立法，以确保经济发达的城市对因其发展而生态受损的乡村予以补偿，推动都市圈内各地共享经济发展和环境保护的成果。

2.推动都市圈公共服务共建共享需要协同立法。都市圈作为一个有机联系的空间整体，对土地、人才、旅游等公共资源进行统一规划、统一开发和统一管理，使区域公共资源在合理利用的基础上实现效益最大化。围绕教育文化体育资源一体化、都市圈基础交通设施互联互通等，加强基本公共服务标准化、优质化，需要全面整合都市圈的立法资源，开展协同立法。若各地分散立法，往往局限于区域的部分利益，因此有必要在都市圈内携手合作、共同治理，以达到利益最大化。都市圈协同立法主要是市际合作，针对整体性、联动性问题进行协同立法，实现公共资源的合理配置和公共服务共建共享。例如，广州都市圈广大人民群众对加快广佛城市轨道交通建设立法呼声较高，期待以轨道交通建设管理立法为治理交通拥堵、优化城市公共服务的社会治理格局提供支撑。因此，2021年《佛山市城市轨道交通管理条例》作为首个广州都市圈协同立法项目，被佛山市人大常委会列入立法工作计划。其中设置了广佛协同专章(第六章)，对广佛两地在城市轨道交通方面的协同原则、规划协同、建设协同、运营协同、执法协同、应急协同进行了阐述。此次广佛协同立法主要体现在注重立法过程的协商、强化协同机制建设、部分内容与广州地方性法规趋同等方面(10)参见《强化广佛轨道交通协同立法》，载2021年5月19日《羊城晚报》，第FA13版。。

3.优化都市圈营商环境需要协同立法。2022年4月10日《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，要求“不断夯实市场一体化软硬件基础。以系统协同、稳妥推进为原则，不断提高政策的统一性和执行的协同性”(11)参见《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，载2022年4月11日《人民日报》，第001版。。优化营商环境，需要统一市场规则的实现方式，建立一体化的市场制度，建设统一开放、有序竞争的市场体系。这需要建立健全相应的法律制度体系以约束政府的权力，规范市场主体的行为，营造公平公正、充满活力的市场环境。以往各地秉持地方利益至上的理念，势必形成区域性壁垒，造成统一市场的割裂。营商环境的形成是多方治理的成果，不应局限于单一地域和主体。协同立法着重于都市圈内发展的优势互补、步调一致，旨在消除行政壁垒和利益固化障碍，有效规避地方的法治竞争。同时，对于营商环境等重要事项进行协同立法，各地在政务服务标准等规定上统一安排，使都市圈内的市场主体在异地可办理进入、退出等相关事项的手续，共享政务服务、公共法律服务等，更加便利开展营商活动。率先加大营商环境改革力度、开展优化营商环境地方立法的北京、上海、广州等城市的立法内容存在共性，又因地域的特殊情况呈现出各地特色(12)参见滕宏庆，苏红：《我国营商环境立法的比较研究——以<广州市优化营商环境条例>为例》，载《中国司法》2021年第5期，第46页。。在都市圈这一特殊的经济区域下，可以发挥中心城市的资源、技术等优势，引领都市圈内各方主体协同立法。各城市只需在协同立法发布的文本基础上考虑地方特殊性。此举有助于整合都市圈内的立法资源，健全高质量的优化营商环境制度体系。成渝地区双城经济圈的首次协同立法亦可作为借鉴。两地人大围绕优化营商环境积极开展协同立法，在内容上主要进行了同质性内容和联动性内容的协同，实现两省市条例在同类事项上的制度对接。其中2021年3月31日通过的《重庆市优化营商环境条例》第9条以及2021年3月26日通过的《四川省优化营商环境条例》第6条中对协同推进优化营商环境工作作出一致的规定(13)参见《川渝优化营商环境协同立法背后的“139”密码》，载贵州人大网，http://www.gzrd.gov.cn/tszs/44180.shtml。最后访问时间：2022年6月3日。。在都市圈经济关系中，法治环境越完善，则市场主体的行为越规范，市场秩序就越能得到有效维护。因此，优化都市圈营商环境、破除区域间不合理的限制以及建立一体化的市场制度都需要协同立法。

二、我国都市圈协同立法的探索模式与实践经验

不同于一般的地方立法，协同立法在维护法制统一的原则下，针对跨行政区域的共同问题进行立法。近年来，南京都市圈、武汉都市圈等均对协同立法进行了不同形式和程度的探索，形成中心式和同心式两种主要协同立法模式。其积累的宝贵经验，将助推未来我国都市圈协同立法实践的逐步深化。

(一)国内都市圈协同立法的主要模式

探究国内的都市圈协同立法模式，若以都市圈内各城市之间的关系为标准进行划分，协同立法模式主要有两种。一是中心式协同立法模式，即以单个核心城市为中心，确定一方负责起草条例，并向其他各方送达并征求意见，分别由各方人大及其常委会审议后通过，形成地方性法规。如汕潮揭都市圈开展潮剧保护协同立法，由潮州市人大常委会担任“牵头单位”，负责起草文件讨论稿；三地协同确定法规的框架和原则性规定，并结合潮剧发展的实际保留地方特色。二是同心式协同立法模式，即都市圈内部各方都是协同立法过程中的一个独立而重要的关键点，每个城市对立法的参与贡献均等化，最终实现立法成果的共享。

依据协同立法方式的不同，又可以将同心式协同立法模式细分为共同协商型和联合工作型：

(1)共同协商型立法模式。即都市圈内部成员先共同确定一个示范性法律文本，各成员再依据其实际情况，在具体条文表述上体现个性化差异，最终形成彰显地方特色的若干个立法文件，由各地人大及其常委会分别审议通过。总体而言，共同协商型模式具有适用上的开放灵活性，这种模式的协同立法完成程度最高，各方在已有的立法成果上分别注入地方特色，再依照法定程序直接予以批准实行，从而降低立法成本，减少立法资源的浪费。(2)联合工作型立法模式。即都市圈围绕重大立法项目成立联合工作组，共同进行调研、起草、修改、论证等工作，并同步审议、表决、公布实施。实践中，武汉都市圈和四川都市圈协同立法最为典型。以武汉都市圈为例，各市人大常委会联合开展立法调研论证、评估等工作，在此基础上提出立法建议，提交联席会研究商定，并报经同级党委和湖北省人大常委会同意，分别纳入本市年度立法计划，进而组织实施。

(二)国内都市圈协同立法的实践经验

1.聚焦都市圈内共性需求。我国都市圈协同立法事项日渐丰富(见表1)。从实际出发，对《立法法》赋予地方立法的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个事项范围进行了深度探索。国内都市圈“带着问题”进行精细化立法，优先选择城市间反映的共同需求、共性问题的单一事项，聚焦都市圈发展中的重点、难点问题，再提交联席会议研究决定，可以发挥协同立法的最大效益。

表1 我国主要都市圈协同立法代表性成果

2.强化协同立法规划的作用。立法规划是科学立法的题中应有之义，有助于增强立法的必要性、针对性，保障立法活动有序高效进行。首先，依据必要性、可操作性等标准对协同立法项目进行评估，科学确定国内都市圈协同立法项目，回应社会公众关切，优先选择都市圈协同发展的迫切需求项目。纵观国内实践，协同立法的领域主要集中于城乡建设和环境保护两大领域，而汕潮揭都市圈潮剧保护属于开辟协同立法新项目的创新性尝试。同时，都市圈内各地方人大先后出台协同立法规范性指导文件。借助这些规范性文件，先后形成联席会议、协同调研、法规清理等机制。如首都都市圈2015年5月出台的《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》、2017年2月原则通过的《京津冀人大立法项目协同办法》以及2018年9月通过的《京津冀人大法制工作机构联系办法》等，落实各项协同立法的工作机制，用制度保障协同立法的进行。

3.发挥中心城市的立法优势。发挥中心城市的立法优势是整合区域立法资源、增强地方立法总体实效、推动都市圈协同立法的迫切要求。都市圈内各城市法治水平差异悬殊，不少城市法制建设相对滞后。中心城市即都市圈内的核心城市或区域中心城市。通常而言，中心城市的法治水平略优于其他城市。中心城市应当发挥其引领作用，利用其前沿技术、信息、经验等优势，带动各方共同研讨、调研、审查法规，弥补都市圈法治水平的差距。如南京市作为南京都市圈的中心城市，具有不可或缺的引领效果，在协同立法中通过首先发出倡议，提出具体立法要求的提议，从而推动协同立法进程往深层次发展。

4.健全协同立法工作机制。在都市圈协同立法实施过程中，成员单位之间通过具体可操作的工作机制促成立法工作也是非常必要的。协同机制贯穿于立法起草、提出、审议、公布等重要环节。近年来，随着各都市圈协同立法工作的发展，协同立法机制不断完善，各地纷纷针对调研起草、交流协商等内容作出制度设计和安排，基本上形成了联席会议机制、沟通协商机制、立法计划协同机制等协同机制，保持了都市圈各方目标一体、步调一致。

三、我国都市圈协同立法的现存困境

2015年《立法法》修改后，地方立法权扩大至所有设区的市。如图1所示，立法主体的激增导致设区的市制定的地方性法规总数迅速增长，充分反映了地方的立法需求以及工作热情。但部分地方立法主体能力相对滞后，立法观念、技术等尚不完善，从而导致立法质量不高；部分地方立法主体存在重复立法问题，造成立法资源的浪费。为了解决地方需求高涨与立法主体能力不足之间的矛盾，地方立法主体开始探索立法体制的横向合作——协同立法。协同立法是以地方立法机关间协同解决跨行政区域事务的创新性活动，其在地方立法的基础上，能够更有效地平衡区域间的利益。尽管都市圈协同立法在实践中取得不少成就，但仍存在法律制度供给不足、权限未明晰等问题，需加强对其理论的深入研究和探索，以有效应对实践中出现的各类问题。

图1 2015年《立法法》修订后我国设区的市地方性法规数量增长示意图(14)数据范围为2015年3月15日《中华人民共和国立法法》修改后至2021年12月31日。数据来源于北大法宝，https://www.pkulaw.com。最后访问时间：2022年5月31日。

(一)都市圈协同立法缺乏系统化的法律供给

有法可依是社会主义法治的基本要求之一。系统化的法律法规体系是都市圈建设得以良好开展的基本保障。目前，都市圈协同立法作为立法体制的新样态，尚缺乏明确直接的法律法规体系的保障。我国《宪法》规定了中央与地方的立法权限，明确了我国的组织原则是在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性。2015年《立法法》第72条与第73条对地方性法规的制定主体、权限与范围也作了规定，但在地方之间的横向立法合作方面留下了法律空白。2022年3月11日通过的《地方组织法》第10条第3款规定：省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。《地方组织法》的新增条款虽然规定了可以开展协同立法的主体，但并未明确协同立法的权限、方式、程序等内容。因此，构建协同立法机制的相关上位法仍有不足。具体到各个都市圈的协同立法实践，2015年5月出台的《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》、2021年12月通过的《关于加强区域协同立法推动成德眉资同城化更高质量发展的决定》等规范性文件均涉及都市圈协同立法的规划。各都市圈内部在相应的重点立法领域探索协同立法的新途径，如2022年通过的潮州、汕头、揭阳三地《潮剧保护条例》等均为国内都市圈协同立法的成果。不难发现，当前我国都市圈协同立法所依据的部分指导性文件不具备硬性约束力，协同方式也呈现出多种样态。都市圈立法活动尚未形成统一的协同机制，归根到底是都市圈协同立法在法律层面的制度供给不足，缺乏对协同立法模式、权限的规范，对主体权利义务的设置以及对法律责任的明确等内容。法律法规体系的空白也进一步导致司法互助、协同执法等后续工作难以得到突破性发展。为服务于都市圈的发展，完善协同立法机制，应将协同立法中的探索经验转化为法律成果，构建都市圈协同立法的法律法规体系，强化协同立法的指导和保障。

(二)都市圈协同立法权限界定不清

2022年《地方组织法》构成了目前协同立法的直接依据，但具体规定语焉不详，仅规定协同立法的主体为省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会，并未规范立法主体的权限。协同立法的权限模糊不清可分别从横向和纵向两个角度探查。

首先，立法权限的横向范围尚待明确。我国都市圈协同立法主要是市际合作立法，明晰设区的市的权限对都市圈协同立法权限的界定具有关键意义。2015年新修订的《立法法》赋予设区的市对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规的权力，而对这三个事项范围的规定较为笼统，具体哪些事项属于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”的范畴，仍未有明确的官方解释。此外，《立法法》第72条在列举了城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个事项后加了一个“等”字，引发学界对“等”是“等内等”或是“等外等”的激烈争辩。因此，在都市圈协同立法中，立法主体可在何种权限内对哪些事项开展协同立法，对这一问题尚未形成统一的答案。实践中部分协同事项，如生态污染治理等，可以在现行法律中找到直接依据，但部分协同事项仍存在法律空白，如优化营商环境的协同立法等。与此同时，都市圈内部各城市被授予立法的权限存在差异，将加剧都市圈内部各城市协同立法权限如何界定的难题。以深圳都市圈为例，根据《立法法》第74条规定，深圳除了有设区的市立法权限，作为经济特区，其市人大还被赋予灵活变通的立法权限。深圳经济特区的立法权限显然大于其他四市(东莞、惠州、河源、汕尾)。深圳都市圈内五个城市的立法权限差异悬殊，五方应在何种权限边界内进行协同立法将成为首要难题。因此，明确协同立法的权限范围是保证立法主体因地制宜、按需立法的前提，对协同立法机制的进一步完善具有重大意义。

其次，立法事项纵向模糊易导致立法重叠和越权立法。一是立法重叠问题。省级地方性法规充分发挥地方立法的主动性和积极性，只要不与宪法、法律、行政法规相抵触，就能根据行政区域内的基本需求对具体事项作出法律规范。而协同立法主体的权限尚待明确。省级地方性法规可调整事项与协同立法可调整事项属于包含与被包含的关系，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三方面上出现立法重叠。省级人大和都市圈各城市的人大都有权对这三个事项进行立法，则涉及都市圈治理建设的法规由谁来制定更为合适的问题。二是越权立法问题。原则上，在不与上位法抵触的前提下，可进一步发挥地方立法的积极性。都市圈协同立法的权限尚未明确规定，各方在协同立法过程中，发挥地方立法自主性时易囿于当地的利益，缺乏全局意识，超越立法权限。如实践中常见的情况是减损权利、增设义务的处罚条款。对法律、行政法规中未涉及或未设定行政处罚的，协同立法的地方人大增设行政处罚的行为和种类，超越处罚规定，突破处罚的幅度，就会造成协同立法与上位法相抵触的冲突。

(三)都市圈协同立法内容难以统一

任何立法的内容都必须与其在法律体系中所处的位置相匹配，不得与宪法以及其他上位法相抵触，同时也应注重保持“左右”协调，保证相同位阶的制度规范的相互衔接。在立法内容上，都市圈城市各自的法规要确保内容的相互衔接一致，又要结合地方实际需求，凸显地方特色。但都市圈内部各城市的经济基础、法治水平各不相同，会出现不同地方对同一立法事项的规定不统一的尴尬境地。如在首都都市圈，三地在污染物排放总量控制的指标、种类、标准和方式等方面都存在差异。2015年1月通过的《天津市大气污染防治条例》、2016年1月通过的《河北省大气污染防治条例》均规定可以制定严于国家标准的地方标准，而2014年1月通过的《北京市大气污染防治条例》则未作规定；《天津市水污染防治条例》专门设置了“区域水污染防治协作”一章，而北京市、河北省的《水污染防治条例》未见此类规定；河北省明确规定参加强制性清洁生产审核企业名单确定的具体程序，而京津两地只是笼统规定由清洁生产主管部门以及环保部门依法确定，没有涉及具体的程序(15)参见孟庆瑜，张思菌《京津冀清洁生产协同立法问题研究》，载《吉首大学学报》(社会科学版)2017年第4期，第34页。。对同一事项立法规定的内容存在较大差异，将破坏都市圈内法律法规体系的统一性和协调性，有违法制统一原则，也在客观上阻碍后续执法活动、司法活动的协同开展。

(四)都市圈协同立法配套机制未健全

协同立法作为方兴未艾的新事物，国内对其理论研究和实践探索仍处于初级阶段。近年来，都市圈加快扩容，合作成员增加，协同机制不断完善，但协同立法的配套机制未随之完善，其滞后性将会阻碍都市圈协同发展的进程。

一是协同立法信息共享平台。公开透明的信息共享平台是协同立法行之有效的关键举措之一。当下都市圈立法信息的主要输出、交换方式是地方人大、政府间的联席会议、座谈会等，如成都都市圈通过《成都市人民代表大会常务委员会关于加强区域协同立法推动成德眉资同城化更高质量发展的决定》的方式，建议建立市人大常委会主任、常委会秘书长、专门委员会(工作机构)三级联席会议机制。协同立法信息的交流仅依赖于各方在会议上的发言，分享各方的需求以及互换意见。现有的交流渠道较为单一，这归咎于我国都市圈内部尚未搭建规范有效的信息交流平台，不利于立法相关的信息在都市圈内快捷流通。科学的信息交流平台应当及时、准确传达协同立法的信息，反映和更新都市圈内部的协同立法动态。各方可依据平台上的反馈，按实际情况作出相应调整。

二是法规规章清理机制。地方立法权的扩容激发地方的立法热情，都市圈内各地的规范性法律文件繁杂，某些文件甚至带有地方保护主义色彩，与都市圈协同立法的目的相抵牾，是都市圈与时俱进、协同发展的一大障碍。及时清理这些不利于都市圈一体化发展的法规、规章，制定突出重点、共性需求的协同立法文件，是整合立法资源、增强立法实效的关键一步。目前国内都市圈在协同立法实践中尚未建立法规规章清理机制。如《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》要求清理与首都都市圈协同发展不相适应的地方性法规，但实践中首都都市圈并未建立立法清理机制。

三是立法评估机制。目前都市圈协同立法工作刚刚起步，亟需引入立法评估机制。立法评估机制可以分为立法前评估和立法后评估。立法前评估对协同立法事项的必要性、可行性作出评估，使编制的立法规划和计划具有可操作性；立法后评估的目的是进一步提高立法质量，针对法律、法规所确立的制度与规范的实施情况与效果，反思立法是否实现了预期目的和宗旨、立法所确立的制度和规范是否符合科学民主原则。立法评估机制可以有效提高立法的科学性，弥补立法时不能发现的缺陷，从而获得良好的社会实效。

四、我国都市圈协同立法制度的完善路径

2022年《地方组织法》的修改，为协同立法带来新机遇，同时也为协同立法实践带来新的挑战。缺乏系统性的法律法规体系指导和制约，导致立法权限模糊不清、各方主体制定的法规内容不统一等问题，进而造成越权立法、立法重叠等现象，影响都市圈内法制统一。同时，相应配套机制的不足，也使协同立法发展陷于困局、寸步难行。面对这些难题，应积极扎根实践、深挖理论，寻找解决问题的对策。

(一)构建协同立法法律法规体系

协同立法作为新型地方立法活动，应在法律框架下有序运行，因此应以加快构建相关法律法规体系的步伐为协同立法的关键点。2022年《地方组织法》第10条第3款规定了开展协同立法的主体，但对于如何规范协同立法活动仍需要法律法规进一步细化和明确。有学者曾建议：“由全国人大常委会以立法方式对区域协同立法事项作出专门规定，包括修改《立法法》和专门作出决定这两种方式”(16)参见刘松山.《区域协同立法的宪法法律问题》，载《中国法律评论》2019年第4期，第73页。。也有学者提议：“建立各类区域协同立法相关的特别法，如全国人大常委会制定上海都市圈经济社会发展单行法，并以授权决定的形式暂停部分法律法规在上海都市圈的适用，以便为上海都市圈高质量发展创造更多法制空间”(17)参见罗建明：《长三角区域一体化国家战略下地方立法的思考》，载《人大研究》2019年第5期，第21页。。在此问题上，学者们各抒己见，提出的多种完善路径各有其合理之处。2022年4月25日，全国人大常委会法制工作委员会副主任岳仲明在《新时代立法工作的成就与进展》发布会上提出：“通过立法授权保障改革探索试验。对需要改革但制定或修改法律的条件还不成熟的事项，按照程序由全国人大常委会作出授权决定或者改革决定”(18)参见“中国这十年”系列主题新闻发布会的第二场：《新时代立法工作的成就与进展》，载光明网，https://politics.gmw.cn/2022-04/25/content_35688896.htm。最后访问时间：2022年6月3日。。因此，笔者建议先由全国人大及其常委会以授权形式，规范试点都市圈协同立法的权限、程序等事项。待到时机成熟，应总结试点经验，及时通过《立法法》《地方组织法》等相关法律确认和巩固重大改革成果。具体而言，一是在国家层面，《立法法》中增设专门章节，给予协同立法合法的法律地位，对协同立法的主体权限、立法事项、立法程序等方面作出规范，加强对协同立法的顶层设计和法律保障。对专属于法律保留的事项，必须由国家进行立法。二是在跨省级层面，都市圈内跨省级地方主体之间的协同立法项目应通过各省人大机关联合报请全国人大及其常委会批准。三是省级层面，省级人大及其常委会围绕党的领导部署，在不与上位法相冲突的前提下，针对省内都市圈协同立法制定地方性法规。协同立法项目应通过都市圈各市人大机关联合报省级人大及其常委会批准，保证都市圈协同立法的统一性。四是市级层面，都市圈内设区的市应积极行使立法权，同时创制、修订协同立法相关的规范性文件，指导协同立法工作，保证立法文本之间的承接性、关联性和整体性。四个层面的立法需要协同一致，方能构建一个内部和谐统一的协同立法规范体系。

(二)厘清都市圈协同立法权限

首先，完善基本的法律规范对都市圈协同立法发挥着指导性作用。2015年《立法法》修改，对设区的市赋权，扩大了地方立法主体，发挥地方立法的主动性和积极性。但以列举式设定立法范围，难以界定立法权限的边界。学界中对地方立法的权限也颇多争议。设区的市立法权限的不确定性将直接影响协同立法的权限范围。随着都市圈建设如火如荼地发展，经济与社会管理事务繁多，立法需求趋于复杂化、多元化，立法需求可能超越立法规定的权限，导致协同立法在立法权限边缘试探的局面。为了走出立法模糊不清的困境，保障协同立法主体审慎用权，应先科学厘清设区的市三个立法事项范围，明确《立法法》第72条中“等”字的含义；全国人大及其常委会应当出台正式的解释文本，清晰告知“等”字属于“等内”还是“等外”，避免地方立法陷入突破权限的境地。在此基础上，全国人大及其常委会应当通过完善《立法法》《地方组织法》等有关法律，厘清都市圈协同立法的权限范围、协同事项的种类，增加备案审查机制等内容，为都市圈开展协同立法提供法治保障。在我国目前并未制定关于区域协同立法实施规则的法律依据的情况下，为了适应当前协同立法发展趋势，解决短期内地方人大协同立法实践的困境，可以由全国人大及其常委会以否定式的方式，列举不能由协同立法调整的负面清单，后由各地方人大围绕本区域的实际情况选择相应的事项开展立法上的合作。在避免越权立法的前提下，给予都市圈充分的自主性，满足都市圈发展的针对性需要。

其次，对省内都市圈同一立法事项，如何在省级立法与协同立法两大路径中做出最优选择，应有效界定省级单独立法与都市圈各方协同立法的权限。对此，可以考虑引入辅助原则。辅助原则的核心要义在于强调权力自下而上的配置和行使，尽可能贴近基层作出决策(19)参见韩业斌：《区域协同立法的合法性困境与出路——基于辅助性原则的视角分析》，载《法学》2021年2期，第145页。。其精神内涵是在立法权重叠方面，立法权应当先由层级较低的立法主体行使。当效力较低的立法主体能够有效解决问题时，较高的立法主体不能加以干涉；只有效力较低的立法主体依靠自身力量无法有效解决问题时，才由效力较高的主体进行立法(20)参见宋方青，姜孝贤，程庆栋：《我国地方立法权配置的理论与实践研究》，北京：法律出版社 2018 年版，第 36 页。。破解省级立法与都市圈协同立法何者为先的难题，可以在划分权限时援引辅助原则。都市圈协同立法能解决问题时，省级人大不应过度干涉；涉及协同立法无法解决的问题时，省级人大方可行使立法权。同时，应建立协同立法协商机制。开展协同立法初期，省级人大及其常委会充当枢纽的角色，引导协同立法的工作走向；都市圈各立法主体应当向省级人大及其常委会进行汇报，对立法重叠范围事项及时沟通交流。省级人大及其常委会应严格监督都市圈协同立法全过程，确保都市圈内各方主体在立法的自主空间内规范用权。

(三)探索交叉备案审查制度

解决都市圈协同立法中立法内容不统一的问题，首先应当提升备案审查能力，加强备案审查工作。备案审查是宪法法律赋予人大及其常委会的重要监督职权，为维护都市圈内的法制统一和尊严，应不断健全备案审查制度。协同的立法成果在纵向上不得与宪法法律相抵触，不得违反上位法规定且不得与上位法立法原则、目的、精神相违背。提升备案审查能力，关键在于加强信息化建设，建成都市圈内部审查平台，消弭传统备案审查相对封闭、各自为政的弊端，实现审查工作的互联互通。

当前都市圈备案审查主要集中在纵向各级立法机关之间，防止立法抵触和重复立法。在保证协同立法解决共同性需求的前提下，除了一般性备案审查，可以考虑建立横向的交叉备案审查机制。都市圈发展过程中，各地立法认识、资源等差异，易形成“碎片化”立法现象。立法不统一，就会阻碍生产因素的自由流动和资源的优化配置。因此，利益协调性是都市圈协同立法发挥作用的根基。为维护利益的平衡和协调，可创新备案审查方式，引入交叉备案审查机制。交叉备案的实施，是在各地的立法完成后，其他地方立法主体可以通过备案审查的方式及时发现其中与区域发展不协调的条款，并及时协商解决。交叉备案注重的是地方立法间的相互协调性审查以及对区域法制协调性目标的实现。以省级人大及其常委会为枢纽，省级以下地方人大通过省级人大向其他地方的人大进行备案，地方人大发现存在不符合协同发展的整体利益的情况，则协商解决(21)参见王春业《论经济区域内地方立法间的交叉备案》，载《上海政法学院学报》 (法治论丛)2013年第6期，第123页。。《立法法》第90条规定了享有备案审查要求权和建议权的两类主体。有学者提出，可将要求审查和建议审查的相关规定运用到交叉备案审查中(22)参见王春业《论经济区域内地方立法间的交叉备案》，载《上海政法学院学报》 (法治论丛)2013年第6期，第126页。。都市圈内立法主体分别制定地方性法规后，允许本地政府、审判机关、检察机关等对已经完成但未生效的地方性法规进行监督，发现其他地方法规条文对同一事项规定不统一、侵犯了都市圈协同发展的共同利益，可向本地的备案机关提出审查要求；同时，本地的其他国家机关和社会组织乃至公民也可以地方利益受损为由向本地人大及其常委会提出审查的建议。从纵向和横向健全备案审查制度，不仅能够确保都市圈内立法体系规范严密、衔接有序，且可以在充分尊重地方立法权的前提下实现共同利益。

(四)完善协同立法的配套机制

高效能的都市圈协同立法机制应以健全的配套机制为补充。协同立法配套机制的完善，需从以下三方面工作展开：

1. 搭建都市圈协同立法信息共享平台。信息的共享交换是参与协同的个人或机构之间保持行动协调一致的必要前提。都市圈协同立法需要整合区域内立法资源，共享立法信息，减少协同立法过程中的重复工作。因此，建设都市圈协同立法信息共享平台成为至关重要的措施。都市圈协同立法信息共享平台应当依托于现代科技手段，邀请多元化立法主体参与，汇总调研成果、咨询意见等信息资料，及时更新协同立法项目的动态和进展，打造信息透明、科学规范的交流平台。

2. 建立常态化的法规规章清理机制。由于都市圈内立法主体众多，利益关系复杂，对于涉及都市圈共同的事项，其规定可能违背上位法或者阻碍都市圈协同发展。法规规章清理机制不仅能够减少不必要的重复性立法，还可以淘汰滞后性的法规，提升地方立法质量。笔者建议，首先制定都市圈协同立法的规划，分阶段、按步骤清理过时和有碍发展的法规、规章，保证现有法律体制的有效运行。其次，成立专门的法规清理委员会。委员会由都市圈内各方立法机关代表构成，对涉及都市圈合作事项相关的现行法规展开协同清理。清理的标准可分为一般性标准和特殊性标准。一般性清理主要考察是否与上位法抵触，是否适应经济社会的现实需要等；针对都市圈协同立法配套实施的特殊性清理，则应当考察现行法规的协调性，即相关规定是否与区域内的其他法规的内容相统一。

3. 联合开展协同立法评估。立法评估机制是有效提高都市圈协同立法质量的关键之举，应贯彻于协同立法全过程。首先，探索建立立法前评估机制。启动协同立法前，应对协同立法项目的必要性、可行性，以及实施的预期效果、社会影响等因素进行分析，增强立法工作的科学性、正当性和合理性，确保立法质量。都市圈内部各方人大及其常委会应关注某一事项的立法必需性，可通过建立联席会议、调研小组等形式吸收专家学者、社会公众等进行立法前评估，及时删除不合法、不合适的立法项目。其次，引入第三方评估机制。协同立法应坚守立法的民主性、科学性原则，在立法过程中凝聚专家、社会公众等多方主体的智慧。第三方评估能够更加全面地发现问题，对立法成果进行客观公正的反馈和评价，使立法活动臻于完善。第三方评估主体依照合法性、合理性、科学性等专门评估标准对立法涉及的职权职责、设定的制度措施等是否合法、科学、高效、便民等进行评估。第三方评估主体可以根据评估需要，采用座谈会、实地考察、比较分析等多种方式，所得的报告结论应及时向立法机关反馈。都市圈协同立法需要理性、中立的立法评估机制为其顺利开展保驾护航，立法评估机制是对协同立法是否符合科学化、民主化的有效监督，弥补了立法过程不能预见的不足，提高协同立法的质量和水平。

五、结语

都市圈是贯彻落实新型城镇化战略的高级空间形态，能够实现资源高效配置、公共服务共建共享，对国家现代化建设具有重要意义。为满足都市圈协同发展中的共性需求，我国都市圈不断探索和创新协同立法模式，取得了不少积极经验。同时，2022年修订的《地方组织法》认可地方的实践，明确协同立法的主体，更为协同立法工作的开展添砖加瓦。因此，本文初步探讨了我国都市圈协同立法制度的建设方案，提出构建协同立法法律法规体系、厘清立法权限、探索交叉备案审查制度以及健全协同立法配套机制等建议。不可否认，都市圈协同立法尚处于探索阶段，还存在如何选择适宜的协同立法模式、协同立法程序的层次化设计、监督及争议解决机制的缺失等许多问题，仍需要采取进一步的完善措施。未来《立法法》《地方组织法》等法律的修改，以及都市圈战略的进一步推进，将促进都市圈协同立法这一议题的系统梳理和深入研究。