我国劳动争议处理制度的完善

魏月霞 白 莹

（中共天津市委党校 天津市 300191）

劳动关系是生产关系的核心，劳动关系的和谐、稳定，直接关系到整个社会关系的和谐稳定与发展。和谐劳动关系的构建离不开健全完善的劳动关系矛盾化解制度。目前，“我国建立起了一套以协商、调解、仲裁、诉讼为主要环节的劳动争议处理制度”[1]。这一制度在化解劳动争议、促进劳动关系的和谐稳定方面发挥了重要的作用。然而，面对新时代劳动关系多元化、复杂化的发展趋势，劳动争议频发的态势，劳动争议处理制度的不足与缺陷日益显现出来。进一步改革和完善劳动争议处理制度，充分发挥其在协调劳动关系中的“稳定器”和“减震器”的作用，无疑是当前和今后劳动法领域中一个亟待解决的重点课题。

一、我国劳动争议处理制度的结构特点

根据《劳动法》《劳动争议调解仲裁法》以及有关法律规范的规定，劳动者与用人单位发生劳动争议后，可以协商解决；不愿协商、协商不成或者达成和解协议后，一方当事人在约定的期限内不履行和解协议的，可以申请劳动争议调解组织进行调解；不愿调解、调解不成或者达成调解协议后，一方当事人在约定的期限内不履行调解协议的，可以向劳动争议仲裁机构申请仲裁；对仲裁裁决不服的，除少数对用人单位实行的“一裁终局”的劳动争议外，当事人可以向人民法院提起诉讼，由人民法院按照民事诉讼法的规定进行审理。可以看出，我国劳动争议处理制度确立了“一协一调一裁两审”程序，其在结构上具有以下明显特征：

（一）解决方式的多元性

“毫无疑问，司法裁判是不可或缺的，纠纷必须有一种终局性权威性的解决。”[2]然而，在一个利益日益多元化的社会中，诉讼只是解决纠纷的最后途径，但并不是解决纠纷的唯一的途径。诉讼之外的和解、谈判、调解、仲裁等非诉讼纠纷解决方式也是有效的救济方式。我国劳动争议处理制度为劳动争议双方当事人提供了一种多元纠纷解决途径，从而满足双方当事人多层次的法律需求和多元化的价值追求。

（二）协商和调解的任意性

在我国的劳动争议处理制度中，协商和调解不是劳动争议处理的必经程序，而是作为任意性程序供当事人自由选择适用。劳动争议发生后，双方当事人既可以选择协商或调解，也可以不经过协商、调解而直接向劳动争议仲裁机构申请仲裁。

（三）仲裁的强制性

仲裁有自愿仲裁和强制仲裁之分，其显著区别在于争议当事人是否需要对申请仲裁达成一致、是否必须向仲裁机构申请仲裁。我国劳动争议仲裁属于强制仲裁，“即劳动争议发生后，即使只有一方当事人意图仲裁而向仲裁机构提出申请，仲裁程序即可开始。”[3]

（四）诉讼的终局性

原则上，任何纠纷都可以通过诉讼解决，法院拥有纠纷的最终裁决权。在多元纠纷解决机制中，司法解决是当事人解决纠纷、维护其合法权益的最终保障。我国劳动争议仲裁虽然是一种强制仲裁，但一般并不具有终局性，仅仅是劳动争议诉讼的前置程序。在我国，除拖欠劳动报酬争议、用人单位不履行调解协议确定的劳动报酬给付义务等，劳动者可以直接向人民法院提起诉讼外，绝大部分劳动争议必须先经过仲裁，否则不能向人民法院提起诉讼。也就是说，劳动争议当事人通过协商、调解、仲裁等方式未能解决其争议的，仍然可以寻求司法救济。

二、我国劳动争议处理制度的功能分析

随着新就业形态的蓬勃发展，新时代下我国劳动关系愈加多元复杂，劳动关系矛盾进入凸显期和多发期，劳动争议高发频发。面对日益增长的劳动争议解决需求，劳动争议处理制度功能不足的问题日益凸显，一些影响劳动争议处理制度有效运行的深层次问题依然未能解决。

（一）劳动争议协商和调解乏力

协商和调解具有纠纷解决的简便性、灵活性、经济性等比较优势。当事人通过协商或调解这样一种柔性方式解决争议，一方面可以“从企业源头控制劳动纷争，使其成为劳动争议解决的‘第一道防线’” ；[4]另一方面也可以最大限度地降低争议双方当事人之间的对抗性，做到“案结事了人和”，实现法律效果与社会效果的统一。不过，实践中，由于协商主体地位不平等、调解机构独立性不足，不可避免地导致了协商和调解功能的乏力、失灵状态。

1．劳动争议协商主体地位不对等。“协商是双边的，指当事人双方自己谈判解决纠纷，强调当事人的合意。”[5]而当事人的合意是建立在平等基础之上的，缺乏这一基础，很难平和地、理性地解决纠纷。实践中，劳动争议发生的原因很多，但用人单位不遵守劳动法的相关规定，漠视侵犯劳动者合法劳动权益是一个重要原因。然而，劳动关系的从属性特征决定了双方主体具有一种天然的不平等性，“强资本、弱劳力”使得劳动者与企业很难通过协商解决争议。虽然劳动者可以要求所在企业工会参与或者协助其与企业进行协商，工会也可以主动参与劳动争议的协商处理，维护劳动者合法权益。但是，目前我国工会组织在建立、经费收支、干部劳动关系等方面与企业还存在着依赖关系，劳动者也就难以借助工会力量与企业抗衡而进行充分的劳资博弈。

2．企业内部劳动争议调解组织缺乏中立性。纠纷解决机构应当具有一种中立的、超脱的地位，不能与纠纷的任何一方当事人有利害关系，这样才能保证其居中作出公正的处理，否则就会失去信服力。从我国企业内部劳动争议调解组织来看，其独立性先天不足。根据《劳动争议调解仲裁法》第10条第2款的规定，企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成；职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生，企业代表由企业负责人指定；企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任。从企业劳动争议调解委员会的组成来看，不管是企业代表还是职工代表，它们与争议双方当事人特别是企业有着利害关系，“他们的聘用、福利待遇、辞退等一系列劳动关系都取决于企业”，[6]因此，很难独立于企业。这种固有的组织结构缺陷使得企业劳动争议调解委员会实际上并不具有中立的第三方调解人的地位，在处理劳动争议时很难保持中立。

（二）劳动争议仲裁缺乏应有的权威性

我国劳动争议处理制度的一个重要特点是仲裁前置，“把仲裁作为诉讼的前置程序，甚至部分案件实行仲裁终局，能使大部分劳动争议解决在仲裁阶段，有利于节约当事人的诉讼成本，也有利于减轻人民法院的负担，减少人力、物力和时间的浪费。”[7]不过由于劳动争议仲裁机构本身缺乏中立性，加上劳动争议仲裁和诉讼脱节，严重影响了劳动争议仲裁的权威性，劳动争议仲裁的作用并未充分发挥出来。

1．劳动争议仲裁机构缺乏中立性。一方面，三方原则流于形式。《劳动争议调解仲裁法》第19条第1款规定，劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表组成。实践中，“劳动仲裁的三方性主要还是停留在劳动仲裁委名义上由三方组成， 一直以来主要是劳动部门一家在单独承担仲裁委的办案职责，工会、企业代表组织很少派出仲裁员加入具体案件的审理。”[8]三方原则的虚化削弱了劳动争议仲裁本该具有的中立性，影响了劳动者对劳动争议仲裁的信任，加之劳动争议仲裁一般不具有终局性，“使得仲裁程序沦为一种通道,劳动争议进入诉讼程序的通道, 在实务中也往往被看作是在走过场。”[9]另一方面，行政职能与仲裁职能不分。根据《劳动争议仲裁法》第19条第3款规定，劳动争议仲裁委员会下设办事机构，负责办理劳动争议仲裁委员会的日常工作。实践中，劳动争议仲裁委员会的办事机构往往与同一级别的人力资源社会保障行政部门的劳动争议仲裁业务管理部门合署办公，两个牌子，一套人马，实际成为“附设在各级政府内的一个不独立的机构,缺乏‘居中公断’的法律地位”。[10]劳动争议仲裁机构的行政职能与仲裁职能不分，难免影响其独立、公正行使仲裁职能。

2．劳动争议仲裁和诉讼脱节。劳动争议仲裁前置程序的设置，必然要求仲裁与诉讼之间能够合理有效衔接，这样才能够“将仲裁的独特优势与诉讼的司法保障作用结合起来，确保合法、公正、及时解决争议，达到‘一加一大于二’的效果”[11]。然而，目前我国的劳动争议仲裁前置仅仅是人民法院受理劳动争议案件的依据，劳动争议仲裁与诉讼在程序和实体方面还未实现合理有效衔接。例如在劳动争议案件的审理上，“劳动争议案件一旦进入法院诉讼程序则劳动仲裁裁决书自始不生效, 一审法院需要按照诉讼的标准和程序对该案件进行重新审理。”[12]在这种情况下，劳动争议仲裁裁决具有的强制执行力也就失去了意义，劳动争议仲裁不仅没有减轻法院的诉讼负荷，反而浪费了仲裁资源，增加了当事人的诉累。

（三）劳动争议诉讼解决的专业性不足

“诉讼在我国劳动争议纠纷解决中处于‘最后救济手段’的位置，以其严密的程序保障和裁判结果的不可争议性，成为人们寻求正义的最后一道防线，满足人们对‘公正’解决的心理需求。”[13]目前，我国《民事诉讼法》对劳动争议案件的审理程序没有专门规定，法院审理劳动争议案件适用一般的民事诉讼程序。但是由于民事关系与劳动关系属于两种性质不同的社会关系，民事立法和劳动立法的价值取向也不尽相同，劳动争议案件在审理程序上有着不同于民事案件审理的特殊规则。因此，民事诉讼程序不能完全适应劳动争议案的审理。

1.在审判组织上，劳动争议案件的审理要求体现三方原则。而根据《民事诉讼法》的相关规定，适用普通程序审理的民事案件，审判组织应当采用合议制，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭；适用简易程序审理的民事案件采用独任制，由审判员一人独任审理。司法审判实践中，无论是由审判员、人民陪审员组成的合议制，还是由职业法官组成的合议制，均没有体现出三方原则。

2.在举证责任方面，民事诉讼原则上采取“谁主张谁举证”的原则，只有在法律有明确规定的情况下，才实行举证责任倒置。实践中，在劳动争议双方主体地位不对等，劳动者对自己的主张承担举证责任存困难的情况下，这种举证责任分配制度对劳动者明显不利。虽然《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕26号）第44条列举了因用人单位作出的开除、除名、辞退、解除劳动合同、减少劳动报酬、计算劳动者工作年限等决定而发生的劳动争议，用人单位负举证责任，但并未从根本上解决劳动者举证难的问题。

3.在审理期限方面，民事诉讼审理期限制度没有体现出解决劳动争议应该遵循的一个基本原则—及时原则。根据《民事诉讼法》的相关规定，适用普通程序审理的一审案件，一般在立案之日起6个月内审结，有特殊情况的可以延长6个月；适用小额诉讼程序审理的案件，应当在立案之日起2个月内审结，有特殊情况的，可以延长个1月；适用简易程序审理的案件，应当在立案之日起3个月内审结，有特殊情况的可以延长1个月；二审案件应当在二审立案之日起3个月内审结。按照上述规定，一个劳动争议案件经过两审，正常情况下审理期限需要9个月。如果将劳动争议仲裁的期限、申请法院执行的期限等计算在内，劳动争议案件持续的时间会更长。民事诉讼程序冗长，不利于及时解决劳动争议，在一定程度上也阻碍了劳动者合法权益的保护和实现。

三、完善我国劳动争议处理制度的基本构想

党的十八大以来，党和国家高度重视协调劳动关系，预防和化解劳动争议，明确提出要健全劳动关系矛盾调处机制，要完善矛盾纠纷多元化解机制。笔者认为，劳动争议处理制度的完善首先要坚持劳动争议处理基本程序，在此前提下，应着重从以下几个方面进行改革，真正构建起诉讼与非诉讼分层递进、有机衔接、协调配套的劳动争议解决体系，为劳动争议当事人提供更加有效的多元的纠纷解决方式。

（一）劳动争议协商和调解的改进

1.切实发挥工会组织的职能。如前所述，劳动争议协商之所以乏力，主要问题在于劳动者和用人单位双方地位不对等、力量不均衡，而作为平衡双方力量的工会又没有充分发挥其作用。因此，破解劳动争议协商乏力的关键是切实发挥工会组织的职能。我国工会法规定，工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织；维护职工合法权益是工会的基本职责；工会通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系，维护企业职工劳动权益。可见，维护企业职工劳动权益是工会的法定职责。目前，工会参与劳动争议协商并不是必须的。对此，笔者认为，应当在立法上将工会代表劳动者与企业进行协商作为强制性规定。当然，发挥工会组织的职能，由工会协助职工与企业沟通对话，以平衡双方的力量，并非一项法律规定就能够解决的。在目前工会组织与企业还存在较多依赖的情况下，工会职能的发挥还需要其他的配套措施予以保障。

2.整合劳动争议调解组织。目前我国劳动争议调解组织有三类，一是企业内部的劳动争议调解组织；二是基层人民调解组织；三是在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织，主要包括依托于乡镇劳动服务站的调解组织以及依托于地方工会的劳动调解组织。其中，村民委员会、居民委员会设立的人民调解委员会以及在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织属于企业外部的调解组织。就企业内部劳动争议调解组织而言，如前所述，其不具备中立的第三人的地位，而在协商机制中工会又可以协助劳动者与企业协商解决劳动争议，导致劳动争议协商与企业内部劳动争议调解组织的调解实际很难区分。因为“调解解决是协商的延伸，由个人或者机构作为中立调解者，其特点是，中立的第三人不作出决定，最终处分权由双方当事人掌握”。[14]如果作为调解的第三人不具有中立地位，那么这种调解仅仅是形式上的，实质上与协商无异。基于我国劳动争议协商与企业内部劳动争议调解组织调解的这种现实情况，笔者认为，在强化工会在协商机制中作用的基础上，继续保留企业内部的劳动争议调解组织已没有太大意义，因此，可以取消企业内部的劳动争议调解组织，将其改为企业劳动争议协商委员会，作为劳动争议协商的一个平台，劳动争议调解统一由企业外部的劳动争议调解组织进行。这样，一方面可以避免企业内部劳动争议调解组织缺乏中立性导致的“协调”不分；另一方面又可充分发挥企业外部调解组织在中立性、公正性等方面的优势。

（二）加强劳动争议仲裁的权威性

1.提升劳动争议仲裁机构的中立性。“仲裁本身蕴含的要求是仲裁机构的中立性，不允许任何一方主宰或具有明显倾向的权威，即该机构能够真正公平、公正地表达各方的真实愿望，否则劳动仲裁或形同虚设或成为某种权威的附属物，而无法发挥居中公断的基本功能。”[15]劳动争议仲裁的公信力和权威性很大程度上有赖于劳动争议仲裁机构的中立性。提升劳动争议仲裁的中立性，除严格落实三方原则外，还要扎实推进仲裁机构实体化建设。通过实体化建设, 剥离劳动争议仲裁机构的行政职能，使其回归仲裁本位，成为一个独立的、体现三方机制的准司法机构。

2.合理衔接劳动争议仲裁与诉讼。在劳动争议仲裁与诉讼关系的改革上，目前学界主要有或裁或审和重构先裁后审两种主张。[16]或裁或审观点主张取消仲裁前置程序，由劳动争议当事人自由选择申请仲裁还是提起诉讼，当事人选择了仲裁就不能再提起诉讼，反之亦然。重构先裁后审的观点主张在保留仲裁前置程序的前提下，进一步完善劳动争议仲裁和诉讼的衔接关系。笔者赞同后一种观点。事实上在《劳动争议调解仲裁法》制定过程中，就有人建议将劳动争议必须先经仲裁才能向法院提起诉讼的程序，修改为由当事人选择仲裁或诉讼的程序，不再将仲裁作为必经程序，以解决劳动争议处理时间长的问题。而《劳动争议调解仲裁法》并没有采纳这种观点。对此，全国人大常委会法工委副主任信春鹰在《关于〈中华人民共和国劳动争议调解仲裁法（草案）〉的说明》中明确指出，现行“一调一裁两审”的劳动争议处理程序经过20多年的实践，已经被社会广泛接受，不宜轻易否定。笔者认为，劳动争议仲裁没有充分发挥作用的主要原因不在于仲裁前置本身，因此简单地取消仲裁前置不仅不能从根本上解决问题，而且与司法最终解决原则不符。在裁审关系改革上应该将“协调裁审”作为一个有机联系的整体来考虑,按照党和国家关于加强裁审衔接机制建设的总体要求，在保留仲裁前置的基础上，统一裁审受案范围、裁判标准、证据规则，规范裁审受理程序、保全程序、执行程序的衔接，从而将劳动争议仲裁与诉讼从程序到实体合理有效地衔接起来。

（三）实现劳动争议诉讼的专业化

如前所述，民事立法和劳动立法的价值取向不尽相同，民法是私法，以个人利益为本位，强调的是对私利的平等保护；劳动法是社会法，以社会利益为本位，侧重保护劳动者。这就要求劳动争议诉讼与普通民事诉讼应当有所不同。

1.设立劳动法庭。目前，许多国家通过建立专门的劳动法院或法庭，以更好解决和处理劳动争议。近年来，我国专家学者积极呼吁建立专门的劳动法庭，工会界别的政协委员也曾连续提出设立劳动法庭的提案。实践中，一些地方法院如上海、北京、重庆、沈阳等参照和借鉴国外的经验，纷纷试点成立劳动法庭、劳动争议巡回法庭等。[17]2020年2月，最高人民法院、中华全国总工会联合印发《关于在部分地区开展劳动争议多元化解试点工作的意见》，明确提出“有条件的人民法院可以推动设立劳动争议专业审判庭、合议庭，在地方总工会和职工服务中心设立劳动争议巡回法庭”。2021年7月，经最高人民法院批准在地方设立的全国首家劳动法庭—苏州劳动法庭在江苏省苏州市中级人民法院揭牌。可见，普遍设立劳动法庭，实现劳动争议案件审理专业化是我国劳动争议处理的发展方向。

2.完善举证责任分配制度。在劳动关系中，用人单位往往处于相对强势地位，而劳动者往往处于弱势地位。实践中，面对用人单位的强势地位，一些劳动者不得不接受用人单位强加的不合理的条件。许多劳动争议案件中，劳动者往往由于其弱者地位无法举证而导致败诉。因此，在劳动争议案件中，可根据原告的不同而对举证责任进行分配。对于用人单位作为原告的劳动争议案件，实行“谁主张谁举证”原则，而对于劳动者作为原告的劳动争议案件，则实行举证责任倒置，由用人单位举证证明自己行为的合法性，否则承担不利的法律后果。

3.完善审级和审限制度。除目前适用的小额诉讼程序审理的劳动争议案件外，适当扩大适用一审终审的劳动争议案件范围。在具体制度设置时，应当围绕着劳动争议仲裁与诉讼的衔接来进行，“即劳动争议仲裁不仅仅是在程序上前置的作用，更应当构筑成仲裁与诉讼是第一审、第二审的关系，以强化劳动仲裁在处理劳动争议中的作用”。[18]另外，鉴于劳动争议案件的特殊性，适当缩短审理期限，简化程序，从而便捷高效地化解劳动争议。