增值税留抵退税政策运行调研分析及推进建议

◆李 华 ◆张彩虹 ◆路 洁

内容提要：留抵退税是完善增值税制度的重要一环，同时也是我国正在实行的减税降费政策之一。文章在总结归纳留抵税款形成原因和梳理留抵退税政策发展进程的基础上，通过实地调研政策性留抵和经营性留抵的代表性企业，分析当前留抵退税政策的执行情况，并根据企业面临的实际问题提出相关留抵退税政策的阶段性完善建议。

增值税留抵退税政策对于缓解企业资金压力、促进企业发展以及调整经济结构具有重要作用。2021年中央经济工作会议提出“实施新的减税降费政策”，加大增值税留抵退税力度。作为制度性减税和组合式减税的重要内容，增值税留抵退税成为涉税市场主体重点关注的议题。本文在归纳留抵税款形成原因和梳理政策发展进程的基础上，通过对二甲醚行业和矿产品行业中存在留抵税款问题较为典型的J集团三家企业、X公司开展实地调研，深入了解公司留抵税款形成过程与退税约束因素，以被调研公司的财务信息为依据，对调研公司的留抵与退税情况进行深入分析，据此提出留抵退税政策的完善建议。

一、留抵退税及政策发展历程

（一）留抵税款形成原因

留抵税款，也称超额进项税，是指由于增值税进项税额大于销项税额并持续结转累积而形成的大量不能及时抵扣的税款。留抵税款的形成主要源于政策性原因和经营性原因。

1.政策性原因

（1）多档税率导致的税率倒挂。我国增值税一直存在多档税率的问题，当销售产品的税率小于购进原材料的税率时，易导致销项税额小于进项税额，从而产生留抵税款（谭崇钧和蒋震，2013；佟思其，2019；王建平，2021）。

（2）价格管制导致的价格倒挂。当销售产品与购入产品适用同一税率，但前者价格低于后者时，会导致销项税不足以抵扣进项税，进而产生留抵税款。价格倒挂大多是政策因素所致，例如：相关部门出于市场调控、物价稳定、社会安定等目的，管控特定资源的国内价格（刘怡和耿纯，2018）。

（3）国家储备的要求。考虑到战略安全，国家对粮食、燃料、钢铁等产品需进行长期性储备，要求企业增加该类产品的库存，由于销售较少或销售形势不被看好，导致销项税额不足以抵扣进项税额从而形成留抵税款（刘怡和耿纯，2018；王建平，2021）。

2.经营性原因

（1）企业原因。一是企业所处发展阶段的特殊性。从理论上讲，处于初创期与衰退期的企业留抵税款较多。初创期企业存在购入大量固定资产的需求，而同期销量较少或近乎没有，导致销项不足以与进项相匹配；衰退期企业主要是因为产品销售过少或价格降低形成留抵税款。二是企业的经营管理不善。一方面，企业生产效率不高、产品缺乏市场竞争力进而出现产品积压现象，直接引致销项税额小于进项税额；另一方面，经营管理不善致使价格倒挂进而产生留抵税款（王燕和岳青松，2000）。

（2）行业原因。一是企业运行机制的特殊性。不同行业的企业运行具有自身的特殊性，也可能会导致留抵税款的产生。比如：周期长、投入产出不对等、回收期长的基础设施建设企业；前期投入较大、生产周期长的研发企业；项目周期长、投资金额大、工程款分批次结算的房地产开发企业。二是季节性因素。季节因素主要涉及以农副产品作为主要原料的制造业。这类企业通常在销售旺季前大量购入原料，从而短期内产生大量进项税额，当销项不足抵扣时便形成留抵税款（李建设，2002）。

（3）市场原因。市场形势的不稳定也会导致价格倒挂现象的出现。比如，当市场形势不好会使得产品销售不畅，价格大幅下降，导致购销的产品价格倒挂进而产生留抵税款。

（4）其他原因。一是企业并购重组等体制性因素，如企业并购重组过程中，成立新公司，母公司以流动资产投资作视同销售处理，新公司将其作为进项税额核算，从而形成留抵税款（郭健，2018）。二是进货与进项发票的不同步，如一些企业由于先期购进货物时未能及时获得进项发票，后期则一次性取得大额的进项发票，进货与进项税额的时间不一致导致留抵税款产生（王燕和岳青松，2000）。

（二）留抵退税原理及政策发展历程

留抵退税，也称增值税超额进项退税制度，是指对纳税人已缴纳但未抵扣完的进项税额进行退还。严格来讲，留抵退税并非真正意义上的“退税”行为。与转型、扩围、税率降低和简并等直接降低企业税收负担的政策相比，留抵退税政策主要通过影响留抵税款的时间分布来影响企业的现金流。

1.留抵退税的必要性

（1）理论基础

我国增值税政策规定，若当期销项税额大于进项税额，企业应按其差额纳税，反之则形成留抵税款。我国增值税属于消费型增值税，核心特征为对最终消费者征税，即基于完整链条通过层层抵扣，税收负担由最终消费者承担，一旦出现留抵税款，增值税税负转嫁链条中断，增值税税收负担则由企业承担（吴怡俐等，2021）。可见，留抵税款是国家以税款留抵的形式占用了企业资金。此外，增值税按期征收，税款缴退应与核算周期一致，这也就意味着留抵税款应由税务机关根据征管便利性及时予以退还。

（2）现实要求

对于进项税额超过销项税额的部分，此前我国一直采取留待下期抵扣的办法。2009年1月1日国务院颁布施行的《中华人民共和国增值税暂行条例》第四条明确规定“当期销项税额少于进项税额而不能在当期抵扣的部分可结转下期抵扣”，因此长期进项税额大于销项税额使得我国企业积累了大量的留抵税款。刘金科等（2020）通过分析2017年沪深两市A股上市公司发现，我国上市公司增值税留抵现象非常普遍，88.1%存在增值税留抵问题。上市公司中留抵税款总量排名前十的行业为电力、热气生产和供应业，化学原料和化学制品制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业，电气机械和器材制造业，建筑业，黑色金属冶炼和延压加工业，汽车制造业，批发和零售业，专用设备制造业，采矿业。

留抵税款的存在会带来一系列负向影响，主要是企业资金被占用、资本成本增加、扭曲企业经济活动，进而不利于企业竞争力的提升和企业运营的调整（卢雄标等，2018；李普亮和贾卫丽，2020；刘怡和耿纯，2020）。以制造业为例，企业购进固定资产时需支付增值税进项税，相当于投资初期预缴16%的增值税及其附加税。若投资失败，企业就要承担以上税费及其附加成本。实行留抵退税政策，可以降低企业承担的这部分税费成本，缓解企业资金压力，促进企业转产转型，有利于企业发展（何杨等，2019）。若企业将退税资金用于安置企业员工、归还银行高额贷款等，还可以保证经济链条的完整和社会的稳定。

2.我国留抵退税政策发展进程

我国自2011年开始试行增值税留抵退税政策，经历了退税范围扩大、退税力度提高的发展过程，政策演变如图1所示。政策执行过程中，也逐步增加了管理性的要求。例如，2018年前的一系列退税政策对申请退税的纳税人无门槛，2018年实施的“18+1”行业的退税政策则增加了纳税信用方面的要求。2019年后，全行业、四类制造业和九类制造业的退税政策均对申请退税的纳税人规定了相对具体严格的申请退税条件及管理要求。

二、政策性留抵与退税调研分析：以二甲醚行业为例

（一）二甲醚行业及行业留抵分析

1.二甲醚行业的发展

二甲醚（DME）是一种新兴的化工原料，由于具有易压缩、冷凝、汽化、清洁等良好特性，在制药、农药等化学工业中有许多独特的用途。初始兴起时，二甲醚作为清洁燃料且价格便宜得到重视并大力推广。国家于2008年对二甲醚实行13%的低税率扶持政策，激发了二甲醚市场的活力。

但2013年前后，由于二甲醚具有腐蚀性、存在安全隐患的舆论未得到全面客观的宣传，导致社会对二甲醚产生误解且至今未能有效消除。加之二甲醚行业标准与团体标准的宣传和贯彻不足，后续又受到石油价格下跌、金融危机等冲击，导致二甲醚市场严重萎缩，售价大幅下降，出现需求不足、产能过剩现象。而原料甲醇的价格稳定且呈走高趋势，二甲醚行业逐渐下行。二甲醚行业至今仍处于低迷状态，全行业面临淘汰过剩产能、优化产业结构的挑战。

2.二甲醚行业增值税留抵分析

二甲醚行业的留抵税款问题主要是因税率倒挂引起的。其原材料甲醇的税率变动情况为：2018年5月1日前甲醇适用税率为17%，2018年5月1日至2019年4月1日下降为16%，2019年4月1日至今保持13%。而二甲醚的税率变动情况为：2008年7月1日前二甲醚适用税率为17%，2008年7月1日至2017年7月1日下降为13%①财政部 国家税务总局《关于二甲醚增值税适用税率问题的通知》（财税〔2008〕72号）规定自2008年7月1日起，二甲醚按13%税率征收增值税。，2017年7月1日至2019年4月1日下降为11%②财政部 税务总局《关于简并增值税税率有关政策的通知》（财税〔2017〕37号）规定自2017年7月1日起销售或进口二甲醚适用11%的税率。，2019年4月1日至今保持9%③财政部、税务总局、海关总署《关于深化增值税改革有关政策的公告》（财政部、税务总局、海关总署公告〔2019〕39号）规定自2019年4月1日起，增值税一般纳税人销售或者进口二甲醚适用税率为9%。。可见自2018年7月1日之后，二甲醚与其原料甲醇的增值税税率始终存在倒挂现象。

在税率倒挂情况下，二甲醚盈利空间的缩减导致行业下行，从而留抵税款无法消化。二甲醚行业的价格和盈利空间④根据被调研企业相关信息，两步法制二甲醚生产流程中原材料甲醇与产品二甲醚投入产出比约为1.4:1，盈利水平可由以下公式计算得到：盈利水平（元/吨）=二甲醚价格（元/吨）-甲醇价格（元/吨）×1.4。变动趋势如图2所示。自2008年至今，二甲醚价格呈持续波动趋势，具有波动幅度大、变化不稳定等特点；行业盈利空间呈现下降—上升—再下降的趋势，未来盈利空间不容乐观。

图2 甲醇、二甲醚价格与盈利空间的变动趋势

（二）典型企业调研分析：基于J集团的调查

1.J集团基本情况

本文对二甲醚行业知名生产销售集团——J集团进行实地调研。J集团下设三大二甲醚产销企业——L公司、Z公司和G公司。集团获得二甲醚生产发明专利——两步法制二甲醚⑤首先利用煤炭气化生成合成气以制造甲醇，然后利用甲醇中间产品生产二甲醚。，并以此工艺主营产销二甲醚。投产后不久，适逢二甲醚行业迅速发展时期，国家推行二甲醚适用13%低税率的扶持举措进一步激发了二甲醚市场的活力，集团大规模开展二甲醚产销业务。但2013年前后，受二甲醚行业下行的影响，三大公司盈利空间不断萎缩，2016年之后陆续停产二甲醚。

三家公司所提供的财务信息显示，三者的主营业务收入基本相同。首先，主营业务收入都来源于二甲醚生产与销售收入，均主营二甲醚10年左右之久；其次，自投产至2012年期间为三者的二甲醚生产与销售繁荣阶段，销量及销售收入呈上升趋势，2013年至停止经营二甲醚期间为二甲醚业务的下行阶段，销量及销售收入大幅下跌；最后，三者的二甲醚销量及销售收入规模较大且大致相同，L公司、Z公司和G公司分别实现二甲醚销售收入总额395260.42万元、352626.51万元和472862.03万元。

2.集团留抵税款的累积过程与抵减阻碍

三家公司自投产至2008年6月底，基本没有留抵税款。自2008年7月1日，二甲醚增值税税率由17%降低到13%后，各公司开始形成政策性留抵税款。具体情况如下：

L公司，截至2015年底留抵税额增加至8060.25万元；2016年停产二甲醚，后续处置设备材料等消化留抵税额557.29万元；截至2021年6月累计留抵税额为7502.96万元。Z公司，截至2017年底留抵税额增加至9211.84万元；2018年获得2026.60万元的留抵税款退还，并于同年停产二甲醚，后续处置设备材料等消化留抵税额382.72万元；截至2021年6月，累计留抵税额为6907.82万元。G公司，截至2018年底留抵税额增加至9944.10万元；2019年停产二甲醚，后续处置设备材料等消化留抵税额95.17万元；2021年4月，因项目建设和项目融资的需要，G公司与J集团下设的另一子公司H合并，将累计留抵税款9862.07万元全额转入作为合并后存续公司的H公司。

J集团的三家二甲醚产销企业增值税进项税额由生产经营采购原材料、固定资产及使用水电气等动力形成。在二甲醚行业市场萎缩的情况下，企业很难通过高毛利的方式化解税率倒挂形成的留抵税款。根据甲醇原材料与二甲醚产品税率的演变历程，三家公司刚起步时，原材料甲醇等进项适用17%税率，产品二甲醚销项适用17%税率；2008年以后，生产二甲醚的原料甲醇、各种添加剂等辅助材料、电力等的税率均为17%，而产品二甲醚销项适用税率为13%，税率倒挂导致新增进项税额大于销项税额，从而公司长期存在政策性留抵税款。由于当时正值二甲醚行业发展上行期，销售量持续居高，导致进项税与销项税的差额迅速累积，最终形成了较大规模的留抵税款。当然，如果二甲醚毛利足够高（经粗略计算，二甲醚毛利需达到50%），也能消化该部分进项税。但是，受市场价格和市场竞争的影响，该毛利率在二甲醚行业几乎是不可能实现的，且由于二甲醚市场与液化石油气市场冲突和行业标准的原因导致二甲醚市场萎缩，该部分进项税通过生产经营产生的销项税抵减已无可能。

3.集团留抵退税的约束性因素

2018年6月27日，财政部、税务总局下发的财税〔2018〕70号《关于2018年退还部分行业增值税留抵税额有关税收政策的通知》规定国家对18个行业的存量留抵税款实行退税。J集团三家公司属于18大行业中的“化学原料和化学制品制造业”，在留抵退税行业范围之内，且满足其他所有条件，理论上可以直接退、全额退。三家公司向所在地税务部门申请退税，但各企业得到的税务部门的政策回应和退税结果并不相同。另外，三家公司也无法获得增量留抵退税。J集团留抵退税面临的约束性因素如下：

一是各地税务机关对于留抵退税政策的回应与执行标准不同。L公司所在地税务机关回应退税企业名单由各省税务局确定。但截至目前，未对L公司的留抵税款进行退还；Z公司所在地税务机关按照其2017年12月底留抵税款9211.84万元的22%比例，对其退还留抵税款2026.60万元；G公司所在地税务机关回应退税企业名单由各省税务局确定，且要求企业另需满足属于高新技术企业条件，但由于G有限公司不属于高新技术企业，未对其留抵税款进行退还。

二是对于合并结转的留抵税款不予退税。G公司被H公司吸收合并，全部留抵税款转入H公司，作为当期新增进项税额，满足所有退税条件。但因一个月内新增大量进项税额，税务部门接到预警信息，经落实进项税来源，表示合并结转的新增进项税不予留抵退税。

三是企业无法满足增量退税的条件。由于三家公司都处于停产或调整状态，L公司、Z公司、G公司的增量留抵税额无法满足“自2019年4月税款所属期起，连续六个月（按季纳税的，连续两个季度）增量留抵税额均大于零，且第六个月增量留抵税额不低于50万元”的退税条件，也就无法就增量留抵获得退税。

三、经营性留抵与退税调研分析：以矿产品行业为例

（一）矿产品行业经营特点

矿产品行业较其他商品行业有不同的经营特点。一是资源约束高。矿产品行业直接受资源储量、质量和开采量的影响，生产经营存在较高的资源约束，而中国部分矿产品总量比较贫乏，自采自产矿产品规格低、质量差。二是经营布局分散。由于矿产品分布在国内外不同地区，矿产品市场供需地严重分离，导致矿产品企业形成了跨地区甚至全球性的生产经营布局。三是经营周期长。矿产品行业属于资源和资本密集型行业，产业链较长且复杂，且基于矿产品分布与市场供需不均的特点，我国矿产品企业主要靠进口获取原材料，而转口贸易、进口转内销周期较长，进一步延长了矿产品的生产经营周期。四是价格变动幅度大。受金融危机、汇率波动、国际局势、国家间关系的影响，矿产品市场价格波动频繁且幅度大。五是产业政策影响大。由于矿产品资源受制于国内外资源环境保护等政策，矿产品生产经营企业处于不稳定的被动局面。

（二）典型企业调研分析：基于X公司的调查

1.公司主营业务及发展历程

2002年11月27日，作为矿产品生产经营企业的X公司开业运营。2003—2008年，公司主营铁矿石、煤、有色金属等进口加工转销以及自产自销。2009—2013年，因铁矿石价格变动幅度大，市场价格一路下滑，公司转向转口贸易以及在国内销售铁精粉、煤、铁矿粉等。2014—2016年，铁矿石价格持续下降至历史最低点430元/吨，再加上政策性“减能”，X公司发展严重阻滞并产生亏损，此阶段公司不再进行大规模经营铁矿石业务，于2015年转向主营电解铜、电解镍的进口内销贸易。但由于存在主营产品电解铜和电解镍的购进成本略高于销售收入的价格倒挂现象，公司亏损状况①虽然电解铜、电解镍等有色金属持续价格倒挂现象导致公司亏损很大，但公司继续经营此项业务，原因在于前期钢铁行业的低谷直接影响公的效益，造成亏损和资金的匮乏，但因公司存在大规模银行贷款，为了归还银行贷款，公司只能将信用证到期而销售价格低于购入价格的有色金属销售。并未得到缓解，而主要依赖销售存货、原材料等维持基本运转。至2021年6月，公司一直处于经营困境，每年亏损额高达900多万元，于是被迫停止经营矿产品，总亏损额已接近2亿元。目前，X公司基本无收入，成本主要由财务利息费用、职工薪酬与材料成本构成，贷款总额接近2.5亿元，每年产生260多万元利息。X公司连年亏损却不能申请破产的原因：一是基于融资的需要，如X公司向银行贷款获取现金流以维持公司的正常运营的条件是具备一定的产值或销售收入，故公司必须保持营业。二是基于社会稳定的考虑，如公司从当地农商银行、市属商业银行贷款规模较大，占10%左右，若公司申请破产，会使得当地这两大民生性银行相继破产，给经济发展和社会稳定带来不利影响，因而当地政府不支持该企业破产。

2.公司留抵税款情况及累积原因

2015年以来，X公司以销售电解铜、电解镍等进口产品为主营业务，因价格倒挂形成进销差，开始累积留抵税款，且留抵税款呈现逐年增长的态势。2015年，累计留抵税额达899.80万元，2017年底增至1803.81万元，截至2021年6月30日，公司账面留抵税款为1927.47万元。笔者认为，导致电解铜、电解镍价格倒挂的主要因素为：一是汇率，即汇率波动大，汇率上升导致人民币贬值，进口价格因受人民币贬值的影响呈不断上升的态势，进而进口价格超过国内售价。二是经营周期，即X公司主要靠进口获取原材料，而转口贸易、进口转内销周期长达3—4个月，周期内电解铜、电解镍等矿产品价格波动幅度大，盈利情况不可预测，常出现国内市场价格高于国际成本价格的情况。三是行业特殊性，即电解铜、电解镍等产品变现能力差，即便盈利也不能及时弥补公司亏损。

四、进一步推进留抵退税的政策建议

完善增值税留抵退税制度具有理论、实践和改革推进三个层面的必要性。从理论上讲，留抵税款是企业将未实现税金以进项购进的形式提前缴给了国家，增值税应缴税款对应核算当期，在企业长期无法实现销项税金时，理应将其退还，这样才能回归增值税就增值额课征的本源，推动建立符合国际惯例的现代增值税制度；从实践上看，留抵税款大规模积累会导致企业资金被占用和投资成本增加，不利于企业竞争力的提升，尤其是经济下行时，更加具有退还给企业的现实必要性；就进一步推进减税降费的路径而言，完善留抵退税可以作为我国制度性减税降费的重要举措之一加以推进。考虑到税收程序可行和地方财力保障两大约束性因素，本文提出以下推进留抵退税的政策建议。

（一）执行统一的政策回应和精准的个案试点

1.执行统一规范的政策回应和政策标准

调研过程中，我们发现不同地区的税务部门就现行留抵退税政策的回应和执行标准不尽相同，导致留抵税款情况相似的企业因所处地区不同而政策执行结果不一致，从而留抵退税的获得情况存在差异。尽管该现象的存在客观上是因为各地财政状况不同，主观上是因为各地税务部门对增值税留抵退税政策的解读不同，但是各地分散的、有区别的制度回应与执行标准会导致企业存疑，不利于增值税政策在全国层面的实施。

建议进一步深化税收征管改革，将留抵退税政策进行归总汇集，发布适用于涉税市场主体操作的增值税留抵退税政策，统一留抵退税企业的限定条件和退税比例，明确留抵退税操作规程，并进行动态更新，以便于企业及时了解政策并公平享受留抵退税政策。

2.试点分类管理的个案精准服务

留抵问题是多年来增值税历史税制形成的，涉及面广，退税对企业、税务部门和政府财力都会产生巨大影响，因此在全国层面铺开实施存量留抵税款全退税政策存在困难，但是当前也应未雨绸缪地为日后全面实施存量留抵退税政策做准备。建议税务部门对企业留抵与退税情况进行大数据统计分析，主管税务机关对辖区内存在留抵税款企业进行摸排核查，制定留抵退税重点企业名录，试点省、市、县不同级次的留抵退税重点企业个案精准服务。具体可供选择的标准包括：一是根据留抵税款规模确定，即以构成本地区留抵退税总额一定比例（例如原则上前50%）的企业作为试点企业；二是根据企业所处行业确定，即选取部分重点扶持和鼓励发展的行业作为试点企业；三是根据留抵退税成因确定，例如：重点以政策性留抵企业作为试点企业。具体的退税进度表由不同层级的税务部门会商财政部门制定，提高退税政策的可预见性。

3.落实留抵退税的财力保障

基层财政压力是执行留抵退税政策的最主要约束因素，能否退税以及退税速度快慢归根结底还是要看各级财政的负担能力。2019年9月26日，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，调整完善增值税留抵退税分担机制①为缓解部分地区留抵退税压力，增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。。但是不同地区财力差距太大，税源情况各不相同，例如依据留抵税款的形成原因及行业和企业特点，易积累大量留抵税款的地区财力矛盾就更为突出；历史因素和地区间税收转移，致使跨期和跨区问题难以解决。为夯实留抵退税的财力基础，确保政策推行，建议从财政体制和资金渠道上予以保障。包括：申请设置留抵退税专项转移支付，并采用直达机制提高退税效率；或充分考虑留抵退税对地方财政收支的影响，进一步加大中央对地方的转移支付力度，统筹使用中央财力性补助资金以缓解退税压力；或中央财政或省级财政设立退税专项资金池，先行垫付退税资金，后期再根据各级财政的实际收支结算分担。

（二）不断降低退税门槛完善退税政策

在现有政策体系下企业获得退税的主要难点是增量约束，因此留抵退税政策完善的主要方向就是降低退税门槛，可以弱化甚至取消现有增量留抵退税政策在退税频次、退税比例、退税起点等制度要素上的约束性条件。

1.放宽期限约束，增加退税频次

对于全行业中的大部分纳税人，当前留抵退税适用的退税期限为连续六个月或两个季度，即纳税人在连续六个月（或连续性两个季度）中只要有一个月（或一个季度）没有新增留抵税额，则必须重新开始计算退税周期，连续六个月（或连续两个季度）不重复计算。这就意味着纳税人一年内最多也只能申请两次退税。增值税留抵退税期限过长，不仅会增加该部分税款在企业的沉淀时间，也会使一部分纳税人难以真正获得退税。建议缩短退税周期，比如“连续三个月（按季纳税的，在季度末）增量留抵税额均大于零”的，就可以申请办理留抵退税，从而减少留抵税额在企业层面的沉淀时间，提高留抵退税效率。

2.放宽比例约束，提高退税额度

现行增量留抵退税政策对于符合条件的全行业一般纳税人增量部分要进行进项构成比例和60%比例的折算，退税比例偏低，纳税人无法全额获得增量留抵税额的退还，降低了纳税人的退税获得感。建议取消退税比例的限制，对纳税人的增量留抵部分仅按企业的进项构成比例折算后退税，而不再多乘60%。待条件成熟后，实行当期超额进项税额当期全额退还政策，实现留抵税款应退尽退。

3.减少增量约束，扩大退税范围

现行留抵退税政策要求连续六个月都要有增量留抵税额，且第六个月增量达到50万元。这一增量条件虽然可以兼顾重点企业和国家财力，但是因过于严苛导致受益企业范围较窄。建议降低增量标准，逐步缩短连续增量时长或者逐步缩小增量幅度，并最终将申请留抵退税的增量条件改为存量条件，即纳税人存量留抵税额只要超过一定金额就可以申请留抵退税。这样不仅便于操作计算，也比较公平合理。

（三）实现企业运营全链条退税

尽管留抵退税是增值税方面的具体政策，但是我们可以将该政策拓展到企业的全运营链条中，打造留抵退税和其他税收政策的一揽子体系。

1.企业注销环节退税

常规的税务管理中要求注销企业补缴税款，但是尚未涉及注销时多缴税款的处理，可以考虑在企业注销清算时对留抵税款进行退税。这一做法的优点是：对企业而言，企业注销直接获得退税资金，周期较短，获得感强；对税务部门而言，方便易行，操作成本较低。不过，这一方式也会产生负面影响：存在留抵税款的企业可能纷纷通过注销的手段实现存量留抵税款退还，造成短期的巨大财政压力。所以，在具体执行过程中，可规定存量留抵税款超过一定时期、超过一定数额的企业，实施注销退税。为降低财政压力，可以综合考虑地区财政状况与存量留抵税款总量，分期按比例进行退税。

2.企业再投资环节退税

对再投资企业的留抵税款进行退税，等同于将退税资金直接转化为企业再投资。对企业而言，再投资退税虽然意味着退税资金使用用途受限，但总的来说仍然获得了退税，减少了资金占用，有利于企业的长远发展。同时，对财税部门而言，既能解决留抵税款的问题，又能对接政府的发展目标与规划。不过，此种做法也有缺点：对企业而言，再投资是退税的前提条件，提高了企业获得留抵退税的门槛；对财政而言，再投资退税数额过大也会增加财政压力。对此，可适当放松增量要求等已有政策标准，并采用类似于注销退税的具体做法，实行分期按比例退税。

3.企业合并环节退税

企业合并可以实现留抵税款的内部消化。但这一做法目前存在阻碍，主要是存在留抵税款的企业在与其他企业合并后的存续企业突然出现大量留抵税款，会引起税务风险预警，税务部门对合并结转的新增留抵税款不予退税；此外，异地企业的合并也会引发政府之间的税收与退税博弈。建议税务部门以合理商业目的为标准，允许销项大于进项企业与存在大额存量留抵税款的企业合并时将留抵税款内部消化。合并退税不会增加税务部门的工作量，也不会大幅度增加政府留抵退税的财政压力。但是，由于企业合并是一种市场行为，并非所有企业都具备合并机会，存在留抵税款的企业合并时也可能处于谈判劣势，需要付出一定的合并成本，而且留抵税款的消化需要一定的时间。对于合并双方隶属不同地区而出现的区域间税收转移问题，需要对应的上级财税部门进行协调，采取调整收入划分、库款调度、先垫付后结算等措施，减少退税压力、平衡地区间税收利益。