养老保险第三支柱财税激励政策的国际经验及启示*

◆郑 岩 ◆杨栎天 ◆夏 宁

内容提要：目前全球普遍将大力发展养老保险第三支柱作为积极应对人口老龄化的重要手段，其中通过财税政策快速吸引国民参与第三支柱是国际通行做法。基于对美国、英国、德国等典型国家第三支柱相关财税政策发展脉络和主要特点的分析，同时充分考虑我国基本国情，文章针对养老保险第三支柱财税激励政策的机制设计提出如下建议：灵活选择财税激励方式，实现对社会各个群体的全覆盖；整合二三支柱财税政策，允许三大支柱资金进行转移；适时调整财税激励力度，按步骤循序渐进推进政策实施；注重相关配套制度建设，综合运用激励约束机制。

一、引言

随着人口老龄化程度的不断加深，传统养老金体系面临严峻挑战。为应对日趋严峻的养老保障危机，越来越多的国家开始大力发展养老保险第三支柱，不断尝试通过财税激励政策提升养老保险第三支柱的参与率和覆盖面。养老金三支柱理论最早由世界银行在1994年《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》的报告中提出，与公共养老金计划（第一支柱）、职业养老金计划（第二支柱）相对应，第三支柱是自愿性个人养老储蓄计划，广义上包括所有个人自愿购买的能够实现养老保障功能的各类金融产品，如养老保险、年金保险、定期寿险、基金、银行储蓄等。第三支柱作为补充养老保障，可向老年群体提供更多的消费需求保障，是前两个支柱的有力补充。通过税收优惠或政府补贴激励企业和个人参加各种形式的私营养老金计划，进而提升商业养老保险参与度是国际通行做法。从OECD国家情况看，各国的私营养老金在财税激励政策下快速发展。1990—2015年OECD国家养老金给付中，私营养老金的给付水平提高了0.8%。2015年，OECD国家以平均占GDP0.6%的税收减免带来了占GDP1.5%的私营养老金支出，税收放大效应高达2.5倍。①由OECD公开数据整理所得。

“十四五”期间，我国老年人口将突破3亿，正式迈入中度老龄化社会。在党的十九大提出要发展多层次多支柱养老保险体系后，2021年政府工作报告中首次明确了“规范发展第三支柱养老保险”的要求，在2022年政府工作报告中这一要求再次被重点强调。截至目前，我国的养老金体系已基本形成三支柱的总体框架，第一支柱为政府负责的基本养老保险，第二支柱为企业和部分雇员参与的年金计划（包括企业年金和职业年金），作为第三支柱的个人储蓄性养老保险也已经开始兴起，但发展速度仍相对滞后。虽然我国于2018年启动了旨在通过税收优惠激励购买商业养老保险产品的个人税收递延型商业养老保险试点，但试点覆盖面窄，公众参与积极性不高。这当中，税收优惠力度不足被普遍认为是试点效果不佳的一个重要原因。因此，深入研究并完善我国税延型商业养老保险的相关政策，进而促进完善养老保险第三支柱财税激励政策的顶层设计既必要又迫切。本文在系统梳理各国养老保险第三支柱财税激励政策的基础上，从覆盖群体、激励方式、实施路径及配套措施等方面总结共性经验，为我国养老保险第三支柱财税激励政策的设计与完善提供决策参考。

二、文献述评

国外针对财税手段激励养老保险第三支柱发展的研究主要从三个方面展开。一是研究财税激励政策对个人养老保险的作用与效果。Davis（1995）从税收优惠模式、社会保险替代率、税率等角度提出了税收优惠政策推动个人养老保险发展的作用机理。Dicks-Mireaux和King（1982）则借助加拿大的经济社会数据验证了税收优惠对个人养老保险发展的促进作用。二是研究财税激励政策对养老储蓄的影响。关于财税激励政策对国民养老储蓄的影响存在正反两方面观点：Gravelle（1991）和Poterba et al.（1996）均指出，美国IRA计划通过实行税收减免政策显著促进了国民养老储蓄的增加。但Anton et al.（2014）发现，通过税收优惠激励私人补充养老金的计划并没有增加西班牙国民养老储蓄。关于财税激励政策对个人养老储蓄的影响，Pfarr和Schneider（2013）同样指出，德国2002年以来的政府补贴和税收抵免等措施并没有能促使低收入者增加个人养老储蓄。三是研究财税政策促进个人养老保险发展的实施路径。在发达国家，有学者建议通过税收激励的手段鼓励个人增加养老储蓄并购买养老保险，引导养老负担从第一支柱向第二和第三支柱过渡（Moore，2016）。对于发展中国家，Willmoer（2007）则建议引入并普及延税型养老保险，并对高收入群体进行税收优惠额度限制。

除了对国际相关政策经验和实施效果的梳理和评估，国内学者更多以个人税收递延型商业养老保险试点为契机展开研究，普遍认为试点效果不佳的原因在于较低的税收优惠比例和复杂的制度设计（郑秉文，2021）。对于改进路径，学者众说纷纭，但普遍建议通过扩大税收优惠范围、提升税收优惠力度、完善税收优惠体系以促进第三支柱养老保险的发展（胡怡建和刘宗珲，2021）。关于税收优惠比例，尹音频和刘美洁（2016）基于上海市数据进行测算，认为实现10%的既定养老保险目标替代率意味着税前扣除率应在20%左右。扩大优惠范围方面，罗艳君（2021）建议借鉴德国经验优化财税政策，进一步激发企业和个人参与养老金积累的积极性。在制度设计方面，段家喜（2019）建议由单一的税收递延改为税收递延与政府补贴并举，可以使用专项资金或采取财政奖补方式支持第三支柱发展（贾康，2021）。在具体运作模式上，杨娉和邢秉昆（2021）建议将EET与TEE①EET模式是在补充养老保险业务购买阶段、资金运用阶段免税，在养老金领取阶段征税的一种企业年金税收模式。TEE模式在补充养老保险业务购买阶段征税，在资金运用阶段和养老金领取阶段免税的税收模式。相结合，提升中低收入群体参与积极性。综上所述，目前相关研究成果较多但仍存在不足。一是介绍各国养老保险第三支柱的财税激励政策多按国别进行，缺乏对共性特点的归纳总结；二是对与财税激励政策相关配套措施的研究不够。现有研究中的不足也正是本文研究的起点。

三、典型国家养老保险第三支柱相关财税激励政策概述

美国遵循贝弗里奇“小政府”模式理念，强调个人在社会保障中的责任发挥，充分运用税收优惠政策激励促进私人养老金市场发展。雇主养老金计划和个人储蓄养老金计划是美国养老金体系的第二支柱和第三支柱，由政府通过税收优惠发起且个人自愿建立的补充养老金计划——个人退休账户（IRA），作为第二支柱和第三支柱的混合体，是美国私人养老金体系的核心。此外，美国还分别于1978年、1986年和1996年分别颁布实施了由雇主发起设立并资助缴费的简易员工养老计划（SEP IRAs）、工薪减税简易雇员养老计划（SRA-SEP IRAs）和员工储蓄激励匹配计划（Simple IRAs）等三种不同类型的IRAs。1997年美国颁布《税赋缓解法案》启动建立了罗斯IRAs。虽然传统型IRA和罗斯IRA分别实行EET和TEE的税收优惠模式，但两者之间的联动机制保证了税收优惠政策的灵活转换。IRA计划的另一大特点在于养老金享受的税收优惠额度均与通货膨胀挂钩，随着通货膨胀上升而提高。由于美国实行个人或家庭自行申报纳税的综合税制非常复杂，因而IRA税收优惠规则也非常精细，缴费资格及缴费水平都有非常严格的收入和报税身份限制。

英国是最早建立社会保障制度的国家之一，以贝弗里奇报告为基础构建起了制度完善、机构健全、多支柱保障的养老金体系，在给付充足性、制度可持续性等方面排在世界前列。英国第三支柱个人养老金包括团体个人养老金（GPP）、个人存托养老金（SP）和自主投资式个人养老金（SSIPs）三种类型。GPP采取雇主建立、雇主和雇员共同缴费的模式，没有为雇员提供职业年金计划的雇主必须与一家或多家保险公司达成协议，使其雇员能够参与个人养老金计划，自雇型员工也可不通过雇主直接参与计划。SP要求雇用超过5人的雇主必须为雇员提供加入SP或其他养老金计划的机会，由雇主建立但仅由雇员缴费。SSIPs是由英国政府批准通过的可以让参与计划的个人自行从英国税务局许可的全种类投资工具中自行配置的养老金计划。第三支柱中的GPP和SP均为确定缴费型（DC）补充养老金，均可获得一定比例的税收减免政策，具体包括税收递延和税收返还。英国以税惠方式促进商业保险在第三支柱中的作用发挥，根据英国商业养老保险税收政策，GPP的雇主缴费部分可以税前列支，同时个人缴费部分在年度缴费上限内可以享受税收返还。

德国于2001年和2004年先后推出里斯特养老金计划和吕鲁普养老金计划，用税收手段激励发展个人养老金，为全球养老金改革带来成功范例。里斯特养老金主要的目标人群包括已经参与法定养老金计划的企业雇员、农业工人和公务员，可享受直接财政补贴和税收减免。①将参加里斯特养老金计划的储蓄额作为“特别支出”免征个人所得。吕鲁普养老金可以享受政府大数额、高比例退税，对所有在德国居住和生活的纳税人开放，包括雇用劳动者、个体劳动者、公务员和退休人员等，为绝大多数既不参保法定养老保险也不属于特定职业养老保险保障范围的个体劳动者提供了基础性保障，因而在德国官方又被称为“基础养老金”。吕鲁普养老金可享受免税和延税的政策，保险缴费可以作为“特别支出”免征个人所得税。

四、典型国家养老保险第三支柱财税激励政策的主要特点

（一）覆盖范围广泛

从覆盖群体看，通过制度设计实现财税激励对社会各个群体的全覆盖。一是针对不同群体推出差异化财税激励政策。美国传统IRA主要针对预期未来收入低于当前水平的群体，罗斯IRA更多为满足中产家庭需求，SEP IRAs、SRA-SEP IRAs和Simple IRAs则旨在为没有或者无法享受企业补充养老金计划的人员提供保障。德国里斯特养老金计划和吕鲁普养老金计划在设计之初便针对不同的人群，吕鲁普养老金计划是针对里斯特养老金计划覆盖范围外群体的需求而推出，包括自由职业者及未参与法定养老金计划的员工，由此实现了第三支柱对社会各个群体的全覆盖。二是为中低收入群体制定专属的财税激励政策。英国第三支柱个人养老金中的个人存托养老金（SP）专门针对中低收入人士，雇员或非雇员均自愿参加，均可获得一定比例的税收减免政策。澳大利亚政府规定，自2004年起，中低收入群体用税后收入进行缴费时可以获得政府缴费补助，年收入低于28,000澳元且税后缴费达1000澳元时，最高可以获得政府缴费补助1500澳元。

（二）激励方式多样、灵活

一是灵活运用财政补贴、税收优惠和设置缴费限额三种激励手段。在政府补贴方面，德国规定参加里斯特养老金计划可以直接获得包括基础补贴、子女补贴和一次性特殊奖励在内的国家财政补贴。自2008年起，成人和已婚夫妇基础补贴每年分别为154欧元和308欧元，2008年以后出生的子女最高补贴为300欧元，26岁以下年轻人士参加里斯特养老金计划还能得到最多200欧元的一次性特殊奖励。澳大利亚通过政府缴费补助鼓励中低收入群体用税后收入进行第三支柱个人储蓄型养老金计划缴费。在税收优惠方面，根据个人养老金计划缴费、投资和领取三个阶段是否享受税收优惠（征税用T表示，免税用E表示），个人养老金税收优惠模式可划分为八种类型四种模式：EET、ETE、ETT属于延税模式，TEE、TET、TTE属于非延税模式，EEE属于全环节免税模式，TTT属于全环节征税但税率优惠模式。由表1可见，EET和TEE应用最为普遍。美国传统IRA、荷兰、丹麦等国家的个人养老金均采取EET税收优惠模式，但此种模式因对中低收入人群的意义较小导致实际享受税收优惠的人群有限，同时对政府的税收征管能力要求更高。俄罗斯个人退休账户在资金支取环节享有税收优惠政策，个人税后收入缴费但账户资金的增值可以免税，属于典型的TEE税收优惠模式，此种模式增加了账户持有人的选择，有利于扩大个人养老金计划的覆盖面，但后期财政负担较重。个人养老金计划缴费限额主要是通过防止个人养老金税收优惠政策被富有人群滥用来确保个人养老金制度的公平性，因而仅允许在一定缴费额度内享受税收减免。德国里斯特养老金计划中缴费与财政补贴挂钩，所以设有最低和最高缴费限额，2005年之后每年最低缴费限额为60欧元，最高缴费限额为参保人前一年度税前总收入的4%，2008年之后最高为每年2100欧元，如果缴费额低于4%，则国家补贴会相应减少。英国个税递延型商业养老保险账户设有年度缴费额度和终身缴费额度的限制，2020—2021年缴费上限为40,000英镑，终身缴费额度为107.31万英镑，个人缴费部分仅在年度缴费上限内享受税收优惠，超过终身限额部分在领取时需要额外纳税。

表1 世界主要国家第三支柱税收优惠模式

二是灵活选择财税激励方式支持不同类型个人养老金计划。美国传统IRA和罗斯IRA分别采取EET和TEE税收优惠模式。德国通过缴费阶段的直接财政补贴和税收递延及减免方式支持里斯特养老金计划，通过缴费和领取阶段的税收递延和减免的方式支持吕鲁普养老金计划。英国税惠型养老金政策包括税收递延和税收返还，个人缴费部分在其年度缴费上限内以先扣税后返还的形式进入个人养老金账户。

（三）逐步实施与统筹协调

从实施路径看，财税激励政策的实施遵循逐步深入和综合统筹原则。一是分阶段推进个人养老金财税激励政策。仅参加吕鲁普养老金计划的个体劳动者，其缴费支出的税收优惠可以100%通过吕鲁普养老金实现，但100%免税要到2025年以后，2005年至2025年为过渡期，2005年免税比例为60%，之后每年增加2%。另外，吕鲁普养老金计划在领取阶段对养老金的征税分步骤实施。2005年养老金的50%具有纳税义务，此后有纳税义务的养老金份额每年增长2%，到2020年达到80%，随后每年增加1%，到2040年达到100%。美国先后建立传统IRAs、SEP IRAs、SRA-SEP IRAs、Simple IRAs和罗斯IRAs等五种享受不同税收优惠政策的IRAs，循序渐进地统筹和规划市场力量来推动IRAs的快速发展。二是统筹第二支柱和第三支柱制定税收优惠政策。美国IRAs实质上是第二支柱和第三支柱的混合体，作为IRAs发展关键推动力的税收优惠政策，也是针对第二支柱和第三支柱统筹制定的。在一定条件下，个人可以将第二支柱的401（k）、403（b）、457等雇主养老金计划资产转入IRA，转移资金可以享受税收减免政策。英国允许已参与职业养老金或个人养老金计划的雇员通过协议的方式退出国家收入关联计划养老金，选择协议退出的劳动者在符合条件时不仅可以获得税收减免，甚至还能以税收返还的形式积累到个人退休账户中。这种鼓励协议退出的税收优惠政策同时适用于第二支柱的职业养老金计划和第三支柱的个人养老金计划。此外，英国推出的国家职业储蓄信托计划（NEST），允许第二支柱职业养老金计划和第三支柱个人养老金计划的缴费者在税收优惠等方面享受同等待遇。

（四）配套措施及时跟进

财税激励政策的有效发挥往往需要配套一系列便于个人享受政策红利的管理措施。一是引入自动加入机制。自动加入机制即员工在入职时就被默认为自动加入个人养老金制度，如果希望“不”加入则需专门提出申请或中止缴费。该机制有利于克服大部分人的某种“惰性”，比税收优惠及政府补贴对增加养老储蓄的效果更为明显，在英美等国都有较好的应用和实践。英国2008年《养老金法案》建立了更具强制性的全覆盖的职业养老金计划。自2012年10月起，年满22周岁且未达到年金领取年龄的雇员，可以按照一定条件自动加入养老金计划。英国在自动加入计划实施前，职业养老金计划的参加人数为250万人，计划实施后新增了600万人。针对美国的统计显示，年龄在20～29岁的员工对401K计划的参与率由没有引入自动加入机制时的30%提升至77%。二是实现第二、第三支柱互通。英国允许符合一定条件的参保人通过“协议退出”的方式从第一支柱退出，转移到第二支柱或第三支柱。美国第二、第三支柱的企业养老金和个人退休账户互为补充、互相强化，后者的转存功能打通了两者的联系。三是对提前动用资金进行限制。美国对享受个人退休账户（IRAs）税收优惠的参与人提前动用IRAs资金进行严格限制，参与人出现提前撤回、从事禁止交易、超过规定的缴费金额等情形时，将被额外征收10%的税收惩罚，由此保证IRAs的养老保障功能和资金的长期积累。英国对个人养老金账户资金实行年金化领取，对于积累的养老金总额在30,000英镑以上且超过个人终身累积额度的部分，必须以年金形式领取，按领取的数额适用边际税率，由此确保积累的养老资金真正实现养老保障的目的。

五、经验启示与政策建议

综上所述，发展养老保险第三支柱的关键是调动各个群体的积极性，只有快速吸引国民参与才能有效提高第三支柱的参与率和覆盖面，这也是各国设计制定财税激励政策的出发点与最终目标。各国用来激励养老保险第三支柱发展的财税政策在目标对象、方式选择、实施路径及配套措施等制度设计方面具有很好的参考价值。我国应遵循效率与公平并重、激励与约束匹配、量力而行、循序渐进等原则，对目前年金制度及个税递延型商业养老保险相对简陋粗放的税收优惠政策进行精细化调整。

（一）灵活选择财税激励方式，实现对社会各个群体的全覆盖

我国个税递延型商业养老保险试点的税收优惠政策（EET模式）仅正规部门的就业群体可以享受，对于个体工商户、自由职业者和灵活就业者等数量庞大的非正规就业群体缺乏激励效果。同时，当前税收优惠政策对中低收入群体的激励效果不明显，尤其是我国个税起征点上调并增加税前抵扣项目后，这一问题更加突出。因此，短期内可以考虑通过对覆盖范围外群体直接给予财政补贴的形式提升其参与养老保险第三支柱的积极性。在中长期，可借鉴美国及德国经验适时引入更适合低收入群体的TEE税收优惠模式，同时逐步调减政府对低收入群体的财政补贴，由“EET+财政补贴”转向“EET+TEE”双向激励。

（二）整合二三支柱财税政策，允许三大支柱资金进行资金转移

目前我国对第二支柱企业年金计划的税收优惠政策因覆盖面窄而难以充分发挥作用。因此，可借鉴国际经验，在第三支柱财税激励政策设计中统筹考虑企业年金计划。一是对未参与企业年金计划的员工，可以允许其将参加企业年金时可享受的税收政策叠加到个人养老金税收优惠政策中。二是可以考虑允许中小企业建立简易式的、直接归属个人的养老金计划，尤其是未建立企业年金的企业必须建立第三支柱个人养老金。三是可以允许符合一定条件的参保人以自愿选择，协议退出的方式，将第一支柱中的个人账户直接转移至第二支柱或第三支柱。四是可以允许个人养老金账户承接离职人员的企业年金或职业年金资产。

（三）适时调整财税激励力度，按步骤循序渐进推进政策实施

税收优惠力度不足被认为是我国个税递延型商业养老保险试点效果一般的重要原因。因此，应科学确定第三支柱税收优惠力度的标准。这在国际上没有经验可供参考，必须立足于我国国情，既要考虑养老金体系的改革方向，又要考虑个人养老金目标替代率的设定水平，还要考虑财政的承受能力。目前最切实可行的做法是，比照我国关于第二支柱（企业年金或职业年金）的缴纳比例和税收优惠政策来确定第三支柱税收优惠力度，同时根据具体情况设计并调整个人缴费的最高限额。同时，可借鉴英国和德国的做法，根据养老保险第三支柱发展程度，通过适时调低低收入群体财政补贴比例、灵活调整EET税延比例等措施，不断减轻政府财政负担。

（四）注重相关配套制度建设，综合运用激励约束机制

一是做实个人养老金计划的制度基础。个人养老金计划的运作需要依托养老金账户制度，目前我国第一支柱中已有个人账户，因而建立个人养老金账户制度有两条路径，即将第一支柱的个人账户剥离和另建一套个人账户体系，这需要在相关领域根据实际情况深入研究讨论。二是提升个人养老金计划的强制性。可借鉴英国、美国做法，探索建立个人养老金自动加入机制，有效提高第三支柱的参与率。三是推动第三支柱真正实现养老保障目的。在养老保险第三支柱发展到一定程度后，可考虑通过年金化领取、提取限制等加强个人养老金提取管理，增强个人养老金积累的持久性。