人大监督下的国有独资企业利润上缴比例确定机制研究

●张 恒

一、引言

2007年我国财政部和国资委印发《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，标志着国家和国有企业分配关系的重大变化，结束了国有企业长达13年不向国家分红的历史。同年，国务院正式颁布国有资本经营预算的改革意见，我国正式实施国有资本经营预算制度。经过十几年的发展，国有独资企业上缴利润不断提高，国有资本经营预算不断完善，但是与其他预算相比，国有资本经营预算收支规模较小，很大程度上影响了国家通过国有资本经营预算进行宏观调控和国有资本收益全民共享的效果。

国有独资企业上缴利润是国有资本收益的主要组成部分，直接决定了国有资本经营预算的规模大小。以中央国有资本经营预算为例，2020年中央国有资本经营收入决算数为1785.61亿元，来自中央企业上缴的利润收入为1388.27亿元，占比高达77.75%。因此，自国有资本经营预算制度建立以来，关于国有独资企业上缴利润的研究不断丰富、愈加深入，特别是学者们对利润上缴比例进行了较多的讨论。学者们普遍认为应提高利润上缴比例，如文宗瑜（2011）分析了央企红利征收比例的幅度受诸多方面的制约，主张适度上调征收比例和适度扩大征收范围，但应考虑国有企业自身的运行需要。刘安长（2013）论证了提高国有资本收益征缴比例的必要性和可行性，认为征缴比例的确定不应只考虑资源型和竞争型的企业性质，还要综合考虑国有企业的劳动力和资本产出弹性，并构建合理的约束激励机制。学者们对利润上缴比例的确定进行了探讨，提出了不同的方案，如王小荣（2013）提出国有资本收益的收取应坚持效率目标和结构优化目标，在确定收益征缴比例时应采取 “一企一策”的方法，将收益收取与激励国有企业专注主业经营结合起来，与优化国有经济布局结合起来。汪立鑫和刘钟元（2014）通过构建包括内部代理成本和外部融资成本在内的交易成本模型，指出从社会福利最大化的角度出发，对绩优企业应采取“放水养鱼”的策略，国有资本收益收取应首先着眼于垄断类型和一般竞争类型行业中业绩低于社会平均回报的企业。李本光和杨柳（2019）指出要科学确定国有资本收益收取比例，按照垄断性和一般竞争性企业分类设计不同的收取比例，并采取“固定比例+变动比例”模式。

以往学者对国有独资企业利润上缴比例的研究缺乏系统性，对利润上缴比例的决定机制研究不深，尚未关注到人大在利润上缴比例确定中的地位和作用，更多是孤立地考虑国有资本收益上缴而忽视了应将其纳入国有资本经营预算中的审查监督过程中。国有独资企业的利润上缴比例事关国家与国有企业的分配关系，关乎国有资本经营预算的管理和监督。人大作为国家权力机关和立法机关，负有国有资产监督和预算审查监督的职权，理应在利润上缴比例的确定上发挥重要作用。本文从人大监督的视角，将国有独资企业的利润上缴比例置于人大预算审查监督过程中进行专门研究。

二、国有独资企业利润上缴比例存在的问题

国有独资企业利润上缴比例的确定是影响国有资本经营预算收入的重要因素。当前，国有独资企业利润上缴比例偏低、缺乏灵活性、效力不高是制约国有资本经营预算利润收入的重要原因。

（一）利润上缴比例偏低

国有资本经营预算建立以来，纳入预算范围的国有独资企业数量越来越多，上缴利润额也增长迅速。以中央国有资本经营预算为例，收入规模从2006年的170亿元快速增长到2020年的1388.27亿元，平均年增长率达到16.18%。但是，与国有企业庞大的利润基数相比，上缴利润所占的比例仍偏低。2020年国有独资企业上缴收益基数 （即2019年归属母公司所有者净利润扣除以前年度未弥补亏损和提取的法定公积金等）为8190亿元，上缴利润占基数的比例 （即平均收取比例）为16.9%，这一比例远低于近些年我国上市公司和国际主要资本市场平均30%的现金分红率。当前，我国按照国有企业行业性质分类确定利润上缴比例，上缴比例分为25%、20%、15%、10%、免收五档。中国烟草总公司上缴比例25%，石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业上缴比例20%，钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业上缴比例15%，军工企业、转制科研院所、中央文化企业、中央部门所属企业等上缴比例10%，这些企业都有较大的优化和提升空间。

（二）利润上缴比例缺乏灵活性

利润分配是国有企业财务管理和企业治理中的重要内容，利润分配比例的变化是国家调整与国有企业分配关系的重要抓手。利润分配比例应保持适度的灵活性，随着国家财政形势的变化、国有资产管理体制改革的深化、国内外市场环境的演变、企业经营能力和发展阶段的不同而有所调整，以适应国家对国有经济结构布局的要求和企业自身创新发展的需要。2007年建立国有资本经营预算以来，虽然我国曾在2010年、2012年和2014年分别上调不同类型国有独资企业的利润上缴比例，但总体来说对利润上缴比例的调整力度不大，分类分档不够精细，与国资国企改革结合不紧密，对经济高质量发展和财政紧平衡的新要求适应性不够，且最近一次调整距今也有7年之久，亟需定期根据新形势新情况进行相应的调整。

（三）利润上缴比例的确定机制效力不高

国有独资企业上缴利润是国家依据对国有资本的所有权收取的投资回报，是国有资本收益的重要来源，事关国家与国有企业间利润的分配，事关全民共享国有企业改革成果。为更好体现国有资本所有权性质和回应国有资本收益全民共享呼声，理应由国家权力机关在充分听取社会各界和人大代表的意见建议后决定利润上缴比例及其变动。当前，国有独资企业利润上缴的有关安排均为财政部或由财政部和国资委共同制定和组织实施，法理效力停留在国务院有关部门的层级，并未有人大参与，人大对国有资本经营预算的审查监督过程中也并未对利润上缴比例进行实质审查。有必要建立起人大监督下的利润上缴比例确定机制，从更高法理效力上决定国家与国有企业的分配关系，彰显国有资产的全民所有性质。

三、加强人大对利润上缴比例监督的必要性

国有独资企业利润上缴比例是影响国有资本经营预算的重要因素，是国家实施国有经济结构调整和布局的重要手段，事关国有资本收益的全民共享。人大加强对利润上缴比例的监督是人大预算审查监督的应有之义，是人大国有资产监督的重要内容，是体现国有资产全民参与、实现国有资本收益全民共享的重要途径。

（一）加强对利润上缴比例的监督是人大开展预算审查监督的应有之义

国有资本经营预算实行以收定支，利润收入的规模直接决定了国有资本经营收入预算的规模，进而制约了国有资本经营预算的支出安排。人大对国有资本经营预算审查监督时，除了要关注预算编制和报告的程序，还要进行实质性的内容审查监督，而利润上缴比例就是重要抓手。人大要统筹包括一般公共预算、国有资本经营预算等在内的政府预算形势，充分考虑国资国企改革进展，加强对国有独资企业利润上缴比例确定的原则、依据、分类标准、变动情况等审查，以决定合适的上缴比例，并持续加强对国有独资企业上缴利润执行情况的监督，为国有资本经营预算的支出奠定资金基础。

（二）加强对利润上缴比例的监督是人大国有资产监督的重要内容

国有资本收益是国有资产管理的重要内容，直接体现了国有资产的国家所有性质，有效反映了国有资产管理的绩效。人大依法监督是国有资产现代治理格局的重要环节，2020年12月通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》明确规定，全国人大常委会审议国务院关于国有资产管理情况报告，开展国有资产监督，应当重点关注国有资本保值增值、防止国有资产流失和收益管理等情况。加强人大对利润上缴比例的监督，有利于准确、全面掌握国有资本保值增值情况和国有资产管理效率，有利于跟踪和支持国资国企改革，优化国有经济布局，有利于丰富人大国有资产监督形式，增强人大国有资产监督实效。

（三）加强人大对利润上缴比例的监督是实现国有资产全民共建共享的必然要求

国有资产属于国家所有即全民所有，我国通过一系列的委托代理关系构建起了“国家所有、分级管理、授权经营”的国有资产管理体制。人大作为国家权力机关和人民代表机关，搭建起了民主参与和民意表达的平台载体，是全民参与国有资产治理的重要途径。随着国有企业利润的不断增加，社会上关于国有企业分红的讨论越来越多，要求国有资本收益全民共享的呼声也越来越大。加强人大对利润上缴比例的监督，有利于广泛吸纳民意、汇集民智、凝聚共识，在决定国家与国有企业分配关系时充分考虑民众关切，在收取和分配国有资本收益时更多向改善和保障民生倾斜，实现国有资产全民共建、国有资本收益全民共享。

四、建立人大监督下的利润上缴比例确定机制

当前国有资本经营预算利润收入存在的上缴比例偏低、缺乏灵活性、效力不高等问题，归根结底在于没有建立起人大监督下的利润上缴比例确定机制。为推动人大对国有资本经营预算的实质性审查监督，加强人大国有资产监督力度，构建起全民共建共享的国有资产治理格局，迫切需要建立健全置于人大监督过程中的利润上缴比例确定机制。

（一）利润上缴比例确定的原则

国有独资企业的利润上缴比例既是微观层次的财务管理问题，关系到众多企业的留存收益和投资管理，也是宏观层次的国有资本收益问题，关系到国家获取分红收入和用于改善民生。面对如此复杂的利润分配问题，应坚持以下原则。

1、经济效益和社会效益相统一。利润上缴比例不宜太高，否则会导致企业留存收益过少，影响扩大再生产和经营扩张，出现“竭泽而渔”，制约企业的经济效益；也不宜过低，否则会导致国有资本经营收入预算规模较小，不能有效发挥调整经济结构和国有经济布局的作用，用于改善和保障民生的资金得不到来源保证，影响国有资本收益的社会效益。因此，在确定利润上缴比例时要注意经济效益和社会效益相统一，充分考虑企业面临的国内外市场环境，结合我国预算形势和民生领域刚性支出情况，确定稳妥适合的上缴比例，改变过去利润上缴比例长期偏低的局面。

2、兼顾效率与公平。对于百余个国有独资企业，征收利润最有效率的方式是“一刀切”，设置统一的相同的利润上缴比例，易于操作，但模糊了企业在行业性质、发展阶段、战略定位等方面的差异，不利于企业的发展；对企业来说最体现公平性的方式是“一企一率”，根据每个企业的实际情况设置与该企业最相符的利润上缴比例，但谈判成本过高，容易出现讨价还价，不利于预算的编制和管理。因此，在确定利润上缴比例时，应根据企业不同的行业定位、成长周期、发展规划、改革实际等因素实行分类管理，每个类别对应不同档位的上缴比例，并建立定期调整机制，实现利润收取效率与公平相统一。为更好兼顾效率与公平，对国有独资企业既要全面征收利润，又要突出重点，建立起“分类分档、突出重点”的利润上缴比例决定机制。

3、注重民主监督。利润上缴比例的确定涉及面广、影响大，需要综合考虑国家经济财政形势和国资国企改革进展，还需要结合企业财务状况和发展实际，具有很强的专业性，一般应由财政部门会同国有资产监督管理部门在深入调研的基础上提出专业意见。但是，由于国有独资企业的全民所有性质，上缴比例的确定又关系到国有资本收益的管理，因此，要充分体现人民的意志和民主参与性，而不应仅仅由行政系统内部决定。在确定利润上缴比例时，应通过人大预算审查监督程序，充分发挥各级人大及其常委会和专门委员会的监督作用，重视各级人民代表和社会各界的意见建议，广泛凝聚共识，使利润上缴比例既体现符合利润分配实际的专业性，又遵循民主监督程序，从而为国有独资企业利润分配和国有资本收益全民共享营造良好的社会氛围。

（二）建立分类分档、突出重点的利润上缴比例决定机制

国有资本经营预算建立初期，按照“适度、从低”的原则对国有企业税后利润进行征收，其中一个重要原因在于企业历史遗留问题较多，上缴利润的确定需要考虑国有企业的承载力。2016年，党中央、国务院作出加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题的决策部署，截至2020年底，全国国资系统监管企业剥离办社会职能和解决历史遗留问题工作已基本完成，取得决定性成果，中央企业历史包袱沉重的状况从根本上得到改变。这一改革历史性地改变了长期以来以企建市、市企合一、政企职能不分等问题，使国有企业卸下了沉重的历史包袱，能够更好地集中资源做强主业，更加公平地参与市场竞争。国有企业的发展基础不断夯实，也具备了上调利润上缴比例的条件。

国有独资企业利润上缴比例的确定是一项政策性很强的工作。2014年上调后的中央企业应交利润比例将企业分为5大类，对应5个档位的比例。其中，特许经营类1家企业（中国烟草总公司）上缴比例25%；资源型企业14家企业（石油石化3家，电力7家，煤炭2家，电信2家）上缴比例20%；一般竞争性企业70家（钢铁、运输、电子、贸易、施工等）上缴比例15%；其余企业（军工企业、转制科研院所、中央文化企业、中央部门所属企业）百余家，上缴比例10%；小微企业（含中国储备粮管理总公司和中国储备棉管理总公司）免收利润。在这5类企业中，以特许经营类和资源类企业共15家上缴利润最多，占到中央企业利润上缴收入的近七成（表1），是重中之重。应该说，2014年的利润上缴比例的设置考虑到了企业性质，进行了分类管理，且突出了特许经营类和资源类企业的重点。但仍然存在分类分档不精细的问题，有待在此基础上进一步优化完善，建立“分类分档、突出重点”的利润上缴比例决定机制。

表1 特许经营类和资源类15家中央企业近五年利润上缴收入情况 （单位：亿元）

1、对特许经营类和资源类15家企业采取“一企一率”。特许经营类和资源类企业是上缴利润的主力军，其依托国家自然资源和垄断资产进行生产经营，理应在获取经济利益的同时做出更大的社会贡献，更多地用于改善和保障民生，这也是该类企业利润上缴比例高于其他企业的原因。但这15家企业不宜划定统一的上缴比例，主要是每个企业体量都较大，但面临的发展环境各异，承担的国家重大战略、重大基础设施建设任务不同，海外经营与国内改革要求不一，加之企业户数较少，具备一对一谈判的条件，因此宜采取 “一企一率”，即在不低于现行比例的基础上，根据每个企业改革发展实际、投资规划计划和财务管理情况确定各自的利润上缴比例。对特许经营类即中国烟草总公司，其除了上缴税后利润外，还向国家财政上缴专项收入等，由于上缴的税收利润列入国有资本经营预算，而专项收入列入一般公共预算，因此应统筹考虑烟草行业上缴财政收入情况，确保利润上缴比例不低于现行标准。对14家资源类企业，要充分考虑每个企业在原油产量、上网电量、天然气供应量、电信网络等基础民生保障和重大基础设施建设、促进区域发展和加大科技创新等服务国家战略、加快退出过剩产能和战略性新兴产业布局等结构性调整、落实提速降费和降低电价成本等方面的不同进展，确定每个企业的利润上缴比例，但都应不低于现行标准。

2、对一般竞争性企业宜稳步提高至行业平均分红比例。一般竞争性企业更强调国有资本的经济效益，注重对净利润、营业收入利润率、国有资本保值增值率等财务指标的考核。由于国有企业剥离办社会职能和解决历史遗留问题工作已基本完成，市场化经营机制不断健全，一般竞争性企业已基本具备了轻装上阵、公平参与市场竞争的条件。因此，对一般竞争性企业利润上缴比例的确定，也应遵循市场化的标准，提高至行业同类公司的平均分红比例。以2020年A股市场年报为例，全市场整体股利支付率（分红比例）为28.12%，钢铁、电子、交通运输、商业贸易、机械设备等一般竞争性企业所在的行业平均分红率也都在20%以上，远高于当前一般竞争性企业利润上缴比例15%。但是，考虑到一般竞争性企业所在的行业较多，企业公平竞争的基础还不牢固，可采取稳步提升的办法，即在不低于现行比例的基础上，根据每个行业在完善法人治理结构、健全市场化经营机制、提高经营管理效率等方面改革的不用进展，分行业上调不同程度的利润上缴比例，最终达到同类行业上市公司平均分红比例。

图1 2020年A股各行业的平均现金分红比例

3、优化调整其余企业利润上缴比例。军工企业、转制科研院所、中央文化企业、中央部门所属企业等数量众多、规模不一、所处行业也较分散。应不断加强国有资产管理体制改革，完善公司治理结构，增强市场化经营管理水平，在此基础上加强甄选，将符合一般竞争性企业特点的按照行业分类调整至一般竞争性企业类别，稳步提高利润上缴比例至同行业上市公司平均分红率。对于其余企业，应科学分类设置不同的利润上缴比例，适度提高转制科研院所、中央文化企业和中央部门所属企业的比例，稳定军工企业、中国邮政集团公司等政策性单位的上缴比例。

（三）构建人大监督下的利润上缴比例确定程序

国有独资企业利润上缴比例的确定应置于人大监督之下，嵌入在人大对国有资本经营预算审查监督的程序中，优化完善有关制度安排，探索形成“政府财政部门提出上缴比例的具体意见—人大审查国有资本经营预算时研究审议—代表大会批准国有资本经营预算时确定”的利润上缴比例确定程序，使利润上缴比例随国有资本经营预算一起经过人大审查批准具备法律效力。

1、财政部门研究提出利润上缴比例。财政部门会同国有资产监督管理部门要加强对企业经营情况的密切关注，将企业利润分配置于整个预算管理和国资国企改革的背景下统筹研判，在每年编制国有资本经营预算时“分类分档、突出重点”地提出利润上缴比例，形成国有资本经营预算利润收入编制的具体意见。要科学测算利润上缴对企业经营的财务影响，通过对不同行业领域和发展阶段的企业采取不同的利润上缴比例，实现国有资本布局的“有进有退”。对特许经营类和资源类行业的企业设置较高的利润上缴比例，对过剩产能和低效无效资产较多的企业提高利润上缴比例，对一般竞争性领域的企业要稳步提高利润上缴比例至同行业上市公司的平均现金分红率，对战略性新兴产业和关键成长领域的企业适当稳定或下调利润上缴比例，对公益性和政策性的企业设置较低的利润上缴比例或免征利润，持续优化国有资本布局结构，坚决有力服务国家战略。

2、人大提前介入沟通利润上缴比例。在预算编制期间，人大预算工委会对当年预算执行情况和下一年度的预算安排、重要财政政策、财税改革等开展调查研究；每年11月组织召开预算编制通报会，听取财政部门对下年度预算编制的总体考虑、收支重点、主要政策等；每年12月组织召开专家座谈会，听取财税、金融、法律等方面专家学者和企业代表对预算编制提出的意见建议。人大在开展调查研究和召开预算编制通报会、专家座谈会的过程中要提前介入，将国有独资企业利润上缴比例作为国有资本经营预算编制的重点，听取和了解财政部门关于利润收入编制的指导思想、分类依据、上缴比例安排等，与财政部门就利润收入的预算编制交换意见，在调查研究和座谈会中充分听取企业代表、专家学者、人大代表关于利润上缴的意见建议，在此基础上形成预算分析报告，并将国有独资企业的利润上缴作为分析报告中的重要内容。

3、人大初步审查利润上缴比例。在代表大会召开会议前45日，人大财经委召开全体会议，对财政部门提出的预算草案进行初步审查，形成初步审查意见，初步审查意见送财政部门研究处理，财政部门结合初步审查意见修改完善预算草案，并提出对初步审查意见处理情况的反馈报告。人大在对国有资本经营预算草案进行审查时，要将利润上缴比例作为审查重点，重点审查利润上缴比例的分类分档情况、变动情况、与同行业上市公司分红率的差异、重点企业上缴比例、对国有资本经营收入预算的影响等，并在对国有资本经营预算的初步审查意见中重点体现对利润上缴比例的意见。人大财经委全体会议应邀请全国人大代表参加，参会人大代表对利润上缴比例的意见建议应作为初步审查意见的重要参考。财政部门要高度重视人大财经委的初步审查意见特别是关于利润上缴比例的意见，在对初步审查意见处理情况的反馈报告中专门说明修改完善情况。

4、人民代表大会审查和批准利润上缴比例。人民代表大会会议期间各代表团、有关专门委员会对预算草案进行审查，人大财经委根据各代表团和专门委员会的审查意见，提出审查结果报告，大会主席团审议后在闭幕会上表决通过关于预算的决议。人大财经委在大会期间审查国有资本经营预算时，应重点关注财政部门对初步审查意见中有关利润上缴情况的反馈和对国有资本经营预算进行的修改完善情况，广泛听取人大代表对利润上缴比例的意见建议。代表大会表决通过预算草案，标志着政府预算具有了法律效力，国有独资企业利润上缴比例也正式确定据以执行。

五、加强人大对利润上缴执行的监督

国有资本经营预算经过人大审查批准之后，就成为具有法律效力的财政收支计划。预算法第55条要求，不得违反法律、行政法规规定，减征、免征、缓征应征的预算收入。要增强国有独资企业利润上缴的规范性，加强人大对利润上缴执行的监督，强化国有资本经营预算约束。

（一）充分利用预算联网监督系统

近年来，全国人大常委会预算工委与财政部密切合作，共同努力，推进预算联网监督工作取得重要阶段性成果。应充分利用预算联网监督系统，实时跟踪国有独资企业利润收入入库情况，定期编发《月度国有资本经营预算执行基本情况》，加强对国有独资企业利润收入上缴的分析、跟踪，及时发现和督促解决入库慢、入库少的问题，强化利润上缴的预算约束。要及时了解企业上缴利润面临的问题和对企业经营投资造成的影响，密切关注国有资本收益用于改善和保障民生的支出情况，为以后年度利润上缴比例的确定和调整打下基础。要指导和推进地方人大预算联网监督工作，实现国有资本经营预算收支的准确、实时监督。

（二）加强对国有资本经营预算利润收入的审计监督

人大听取和审议政府审计部门关于预算执行情况和决算的审计工作报告、审计查出突出问题整改情况的报告已成为人大预算审查监督的重要内容。政府审计部门应对国有资本经营预算的利润收入情况特别是利润上缴比例下达情况、执行情况、企业申报入库情况、对企业经营影响情况、财政部门和国有资产监督管理部门对企业利润上缴的指导情况等进行重点审计，人大要充分借助审计力量，加强对审计查出突出问题整改的监督，深入剖析利润上缴比例在预算执行中存在的问题，在对审计报告的审议意见中体现对国有独资企业利润上缴情况的意见建议，不断完善国有资本经营收入预算。

（三）推动人大预算审查监督和人大国有资产监督相结合

国有独资企业上缴利润既是人大对国有资本经营预算监督的重要内容，也是人大对国有资产监督的重要领域。人大在进行国有资产监督、开展国有资产调研的过程中要密切关注利润上缴比例和利润申报入库情况，了解企业负责人对利润上缴执行的积极性和意见建议，加强对国有资产经营绩效和国有资本保值增值的监督，加强对国有经济布局调整的监督，为后续国有独资企业利润分配政策的制定打下基础；在听取和审议政府关于国有资产管理情况的报告时，审议意见中应体现国有独资企业利润上缴情况，督促政府加强对企业利润分配的管理。