统筹疫情防控与发展背景下基层财政运行的现实困境与化解路径——以辽宁省为例

●田 丹 范丛昕

一、问题的提出

基层作为人民群众开展社会活动的初始空间，是国家治理的基础和末端，也是公共服务的最前沿。长期以来，基层政府承担着提供基础医疗、义务教育、公共安全等基本公共服务的职责，基层财政在保障经济运行、维护政权稳定等方面发挥至关重要的作用。

关于我国基层财政的构成，部分学者认为应该包括县、乡、村三级（周建元，2005），也有学者认为应包括县、乡两级财政（贾康，白景明，2002），少数观点则认为仅含县级财政 （杨雅琴，2013）。学界普遍观点是，基层财政主要分为县级财政与乡镇财政两个层级，与地方财政的范畴不尽相同，属于地方财政的基础部分①。

作为整个国家财政体制的重要组成部分，基层财政运行状况与基层财政体制有着密切关联。在不同的财政体制下，基层财政运行状态大有不同。自20世纪90年代实行分税制财政体制改革以来，我国基层财政普遍财力匮乏、负债严重，尤其是取消农业税以及农业特产税后，部分县乡保工资、保基本公用经费困难、重点支出更是难以保证，与此同时财政隐性赤字问题突出，财政风险逐渐加大。对于基层财政困难的基本事实，理论界与实务界均无异议，对此，中央政府陆续出台一系列政策旨在缓解基层财政困境，但该问题始终未能得到实质性解决。

当前地方政府受宏观经济下行、中央政府减税降费政策冲击、疫情常态化防控等多重因素叠加导致的“增收”乏力，财政从“收支双高速增长”阶段进入“支出增速大于收入增速”的新阶段（李建军、王鑫，2018），基层财政困难进一步加剧。这种困难若不及时解决，势必影响基层政府职能的顺利履行，给地方财政安全、基层政权稳定乃至区域协调可持续发展造成威胁。有效实现基层财政解困，确保基层财政压力适度性，已经成为新时代迫切需要研究解决的理论和实践问题。

东北作为国家持续关注、力求振兴的地区，正处于转型关键期和矛盾凸显期，老工业基地经济增速放缓叠加新冠肺炎疫情压力给基层财政带来巨大考验，经济社会领域风险不断积聚，该现象既有全国普适性，又具有独特的地域性特征。文章以东北地区典型代表——辽宁省为例，分析其基层财政运行状况及存在困境的典型表现与引致因素，并提出化解财政困境的框架与路径。

二、辽宁省基层财政运行状况与现实困境

（一）财政收入增速低位徘徊，区域差距明显

财政收支是反映经济运行情况的“晴雨表”。在收入方面，2011—2020年，辽宁省41个县（市）一般公共预算收入整体呈现出先升后降的特征。从图1可以看出，2015年41个县（市）一般公共预算收入出现断崖式下跌，在随后的六年内缓步增长。尤其近两年，受减税降费、新冠肺炎疫情等多重因素叠加影响，组织一般公共预算收入的难度加大，财政增收较为乏力。在人口基数变化不大的前提下，县（市）级人均财政收入水平也在低位徘徊。

图1 2011—2020年辽宁省41个县（市）一般公共预算收入（亿元）

与辽宁省总体和全国平均水平相比，县（市）级财政收入增速稳定性较差。从表1可以看出，辽宁省县（市）级一般公共预算收入增速一度由2011年的40.55%跌落至2015年的-53.84%，增速变化呈U型特征。与此同时，不同县（市）间财政收入差距显著，以2020年为例，41个县（市）中，一般公共预算收入最高的庄河市（57.23亿元）是一般公共预算收入最低的西丰县（3.21亿元）的17.8倍。

表1 2011—2020年一般公共预算收入增速（%）

（二）财政支出刚性增长，稳定性强

在财政支出方面，辽宁省县域财政支出呈刚性增长。由表2可知，县域一般公共预算支出由2011年的949.05亿元增长到2020年的1517.56亿元，年均增长6.07%，虽在2015年出现下滑，但降幅相对较小，且后期增长较快，表现出很强的刚性特征。在比重方面，41个县（市）一般公共预算支出占省级财政支出的比重基本在24%—27%的区间内波动，稳定性较强。部分县（市）的财政保障水平处于低位运行状态，一些维稳过程中垫付的经费形成不小的隐性支出，给基层财政带来较大负担，直接影响了基层政府的正常运转和政策的高效落地（郭矜，2021）。

表2 2011—2020年辽宁省及41个县（市）一般预算支出情况 （亿元）

（三）财政自给率低，收支矛盾具有普遍性

辽宁省全省财政收支矛盾较为普遍，县级层面尤为突出。2020年，辽宁省财政总支出为财政总收入的2.26倍，二者差额达到3358.42亿元，财政自给率为44.16%。 在县（市）层面，2011—2014 年间，县（市）总体财政自给率始终保持在50%以上；然而自2015年起，县（市）财政自给率断崖式下跌，财政自给率基本在30%左右徘徊，不足的部分只能依赖中央、省、市三级的转移支付，县（市）财政支出缺口不断加大，说明县级政府从地方经济中获取财政收入的能力不足，具体见表3。

表3 2011—2020年辽宁省41个县（市）一般预算收支情况 （亿元）

从具体县（市）来看，2020年辽宁省41个县（市）中只有瓦房店、庄河、海城和盘山4个县（市）的财政自给率超过了50%，约占总数的10%；财政自给率低于全省平均水平的县（市）有34个，约占总数的83%，其中宽甸、黑山、北镇、盖州、阜蒙、彰武、西丰、昌图、朝阳、喀左、北票和建昌12个县（市）的财政自给率低于20%（见表4）。由此可见，辽宁省县级政府财政自给能力弱于省级政府财政自给能力，财政困难现象普遍且程度较深；从变化趋势来看，县级政府财政自给能力增势有限，基层财政面临较大的风险。

表4 2020年辽宁省41个县（市）财政自给率

（四）地方政府债务不断增长，财政风险金融化趋势显现

基层财政由于收支缺口不断拉大，财政困难问题愈演愈烈，在不允许发行地方政府债券的情况下，地方政府通过投资建立投融资平台进行隐性融资，积累了大量债务，这些债务具有隐蔽性强、透明度差、缺乏预警机制、违约风险高的特点，仅是偿还到期债务就给地区发展带来巨大挑战。与此同时，地方政府出于道义责任和公众压力，兜底了包括对国有企业的亏损弥补、对金融机构不良资产处理、对中小企业信用担保等或有债务，虽在一定程度上维护了政府信誉和形象，但也导致财政收支矛盾进一步凸显。截至2020年末，辽宁省政府一般债务余额为6528.6亿元，较2019年增加98.3亿元，其中省本级（含沈抚示范区）一般债务余额为254.2亿元，增速虽有放缓但始终保持增长态势。债务利息的增长在一定程度上增加了偿债压力，导致地方债务风险不断聚集。

为推动地区经济增长，地方政府还会通过投融资体制改革对金融机构进行不当干预，具体表现为：对全国性银行的地方分支机构施加影响，提高银行机构向辖区内企业发放贷款的数额（刘畅等，2020）；以参股形式管控地方性银行机构运营，并对银行机构的信贷决策加以干涉，为本辖区创造更多信贷支持（纪志宏等，2014；祝继高等，2020）；增设非银行金融机构；以担保（显性或隐性）的形式帮助辖区内企业申请获得银行贷款；借助地方政府融资平台的搭建获取更多融资渠道，如通过影子银行或发行城投债等（刘畅等，2020；曹光宇等，2020）。地方政府的不当干预以及对信贷资源的盲目争夺势必引发地区信贷扩张，给金融业健康持续发展带来隐患。截至2019年底，辽宁省银行业金融机构不良贷款余额为1717亿元，且呈不断扩大趋势，财政风险金融化趋势显现，相关风险不断累积，并向基层传导。

三、辽宁基层财政困境深化的引致因素

（一）分税制财政体制下基层财政能力与事权不匹配

在计划经济时期的“统收统支”财政管理体制下，县级财政以及公社财政（乡镇财政的前身）的设立旨在配合上级财政完成任务，不具有独立地位，基层财政即便遇到困难，也会通过向上转嫁机制转变为中央财政的困难。改革开放后，在“财政包干”管理体制下，政社分开体制改革和“一级政府一级财政”理念逐渐推广，乡镇财政体制开始在全国范围内逐步确立。彼时乡镇企业发展规模有限，多数乡镇仍以农业收入为主，乡镇财政需要同时满足中央财政收入额度和本级政府运行需要，财政负担有所加重。

1994年，为建设社会主义市场经济、改善原有包干制下地方政府盲目投资造成的资源浪费问题，我国开始实行分税制财税体制。分税制改革着重划分了中央政府与地方政府间的税收收入，相对忽视了对省级以下各级政府的事权财权界定，实际工作中县（市）级政府主要承担辖区内的基本公共服务供给和地区发展所必需的支出。由此导致的局面是：一方面，财权上划，层层分割，地方政府主体税种缺失，在一定程度上降低了基层政府组织收入的能力；另一方面，支出责任下移，层层下推。随着事权层层下沉，越临近基层，地方政府的可支配财力就越小，支出责任则越大，这种不匹配超出了基层政府的办事能力和财政能力，使得基层政府履行事权时严重缺少与之匹配的财力，财政长期处于吃紧状态。基层财政的脆弱性越来越大，难以持续（中国财政科学研究院“2017年地方财政经济运行”调研组，2018）。

1998年，面对亚洲金融危机，我国开始推行积极财政政策并实施至今。2000年为减轻农民负担、平衡城乡税负，部分县实行农村税费改革。2006年，国家全面取消农业税费。积极财政政策的施行和税费项目的调整取消加剧了基层收支矛盾，使原本就事多钱少的基层工作更加难以开展。当县（市）级政府依照规定申请转移支付或税收返还时，省、市级政府有时还会出现支付不及时、资金难到位等情况（郭矜，2021），对部分地区基层财政配套资金的要求相对教条，对于贫困县（市）的财政可行度考虑较少。

（二）县（市）经济下行压力下新动能培育缓慢，财源建设面临挑战

2011—2020年，辽宁省县域经济总量整体呈先增后降的趋势。从表5可知，自2014年起，县域地区生产总值开始出现增长乏力的情况，增速波动较大，10年间出现4次负增长，与财政自给率变化情况一致，可见县域经济薄弱是县级财政困境的根源。相比之下，同期省级地区生产总值增速虽有相似变化趋势，但并未出现负增长，说明省级经济发展比县级更具韧性。在辽宁省经济发展后劲不足的客观现实下，基层财政财源建设存在困难。然而由于较高的历史基数，辽宁在中央财政体制划分中被纳入东部先进地区范畴，中央转移支付的支持力度相对较弱，加之养老金缺口、地方政府债务压力等因素的累积，财“紧”库“空”执行“难”成为辽宁财政难以规避的问题（王振宇等，2020）。

表5 2011—2020年辽宁省41个县（市）经济发展概况

在产业结构方面，辽宁省县域产业虽有调整，但新兴产业尚未形成突出优势，产业间未能实现均衡发展。从表6可以看出，2010—2019年间，辽宁县域产业结构发生了一定变化，第一产业比重由16.2%逐步上升至25.09%，第二产业比重由53.36%下降至27.67%，第三产业比重由30.43%上升至45.38%。分区域来看，41个县（市）中，沿海城市所辖县域发展以第二产业为主，第一产业和第三产业发展滞后，增长快的产业部门比重较大，总体经济结构较好；沈阳经济区所辖县域二、三产业发展迅速，第一产业增速较为落后；辽西北所辖县域第一产业比重较大，工业化和信息化严重不足，第二产业中产能落后、污染严重、技术更新较慢的工业企业居多，第三产业的现代服务业和高新技术产业动力不足。究其原因，产业结构调整、创新能力培育和生产效率提升都需要时间，新旧动能转换在增加经济风险的同时还具有一定时滞性（柴士改，李金昌，2020）。不难推测，未来一段时期内辽宁省经济增速将大概率保持低位徘徊。尽管辽宁省内新经济、新动能已在孕育发展，但目前仅在部分地区、行业中实现了点状革新，并未实现全局突破，在此阶段辽宁省财源建设将面临持续挑战。

表6 2010—2019年辽宁省41个县（市）地区产业结构比重对比情况（%）

（三）减税降费制度化与新冠肺炎疫情常态化下财政收支适应性调整

2012年至今，我国持续实施减税降费政策，不同时期减税降费政策的具体措施和着力点有所不同。2019年至今，减税降费已成为新时代维持“六稳”积极财政政策中激发经济新动能、深化供给侧改革、推动产业提档升级、大力培育国内市场、促进国内大循环、应对国际形势风云变幻的常态化制度措施。减税降费在维护社会稳定的同时，不可避免地对地方财政乃至基层财政产生重要影响。长期来看，减税降费可以给地方财政的持续性带来积极影响（刘富华和吴近平，2020），但在短期内必然会对地方财政可持续性产生消极影响。2020年辽宁省减税降费720亿元，大规模减税降费措施在有效激发市场活力的同时，也导致部分地区地方财政减收。

2020年以来，新冠肺炎疫情的出现扰乱了正常生产生活秩序，政府为抑制疫情采取了一系列社交隔离措施，这也使区域经贸、产业链供应链出现堵点和断点，多重风险叠加迫使经济下行。面对疫情冲击，2020年辽宁省在执行年初制定的“一般性支出压减15%”的预算基础上，进一步压减非急需非刚性支出，压减比例达60.1%，压减的资金重点用于应对疫情和“三保”等支出。落实减税降费举措与疫情防控常态化，必然进一步加大基层财政减收与增支压力，加剧基层财政困境。

四、疫情常态化背景下化解辽宁省基层财政困境的框架与路径

为应对基层财政困境，中央政府针对县乡财政困难陆续制定了一系列改革方案和政策措施。2005年财政部出台的“三奖一补”政策②在一定程度上缓解了县乡财政困难。起源于1992年浙江地方政府改革创新的省直管县改革③使政府结构趋于扁平化，省级政府对县级政府的调控能力增强，财政链条缩短，有助于提高县级财政工作效率，促进县乡发展积极性，强化省级财政在省辖区域内对财力差异的调控作用。2010年财政部发布 《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》，指出县级基本财力保障机制构建的责任主体为省级政府，主要目标是实现县乡政府“保工资、保运转、保民生”。由财政部统一制定县级基本财力保障机制的国家保障范围和标准，逐步加大奖补资金支持力度，健全激励约束机制，引导和督促地方政府切实加强县级基本财力保障工作④。2021年下达县级基本财力保障机制奖补资金共3379亿元，同比增长13.4%。这些举措的实施都在一定程度上缓解了基层财政困境。

在新形势下，统筹疫情与发展成为各地方政府的重要工作，为保障财政资金能够快速到达基层和民生领域，2020年党中央、国务院部署推行财政资金直达机制，将财政资金快速拨付至市县基层、精准流向民生领域，进一步有效缓解了疫情对经济社会的冲击和基层财政困难。据财政部直达资金监控系统显示，截至2020年底，各地使用直达资金安排项目36.7万个，实际支出1.561万亿元，其中市县基层支出共计1.5万亿元，占比96.1%；省级支出0.061万亿元，占比3.9%，体现了省级财政当好“过路财神”、资金直达基层的政策效应⑤。2021年，国家将财政资金直达机制从去年的临时性应急性举措上升为常态化机制，将27项转移支付整体纳入直达范围，资金总量达到2.8万亿元，比上年增加1.1万亿元⑥，有效缓解了基层财政收支压力。

但是，基层财政困难本质上是由行政管理体制缺陷衍生出来的综合性问题，上述措施未能从根源上化解基层财政困境。辽宁省基层财政困难是多方面矛盾的综合反映，解决辽宁省基层财政困难是一项复杂的系统性工程，既需要体制创新、政策完善，也需要基层自我发展、自我积累的能力不断增强。面对新时期基层财政运行的新特点，辽宁省应在积极财政政策基础上，进一步支持壮大县域经济，重视支持村域经济发展，针对新情况、新问题制定相应措施，缓解基层财政困难。

（一）加大财力下沉力度，构建财力保障机制

结合辽宁实际情况，首先，应明确县乡政府管理经济社会事务的职责范围和各级政府的支出责任，规范县乡财政供给范围和支出顺序。凡是属于省、市政府承担的支出责任，省、市财政要全额保障经费，不得以任何形式转嫁给县乡；省、市政府委托县乡政府承办的事务，要足额安排专项经费，不留资金缺口；属于各级政府的共同事务，要尽可能降低财政困难县乡的资金负担比例；属于跨地区的公共事务，要根据各方收益情况综合衡量，尤其要考虑到县乡财政实际承受能力。

其次，加快健全地方税体系是从体制机制层面化解减税降费趋势下基层财政困境的必要举措（段龙龙、叶子荣，2021），然而短期内以地方主体税种打造为核心的地方税体系建设难以形成，地方财政财源结构变化的潜在挑战依然存在。因此，应进一步规范收入体制，适当增加新增财力中基层财政分享比例，切实推进财力下沉，确保基层政府有充足的财政收入。

再次，建立科学合理的转移支付制度。我国现阶段县级政府债务普遍较为沉重，减税降费政策落地后，县级政府财政收支矛盾异常突出。应进一步加大转移支付力度，尤其是加大对困难地区的补助力度，规范转移支付行为，增强缓解县乡财政困难的综合调控能力，达到均衡县乡财力和公共服务水平，缓解困难地区基层财政压力的目标。加快完善省以下转移支付制度改革，全面构建“县级为主、省级兜底”运行机制。省以下转移支付要重点做好针对县级财力补偿的综合改革工作，按照事权和支出责任划分相适应的原则，运用均衡性转移支付机制，向财政困难县区倾斜，提高县区财政保障能力，在扩容均衡性转移支付比重压缩专项转移支付并统筹管理的基础上，逐步提高提前下达市县转移支付的比例，以此保障基层财政运行（汪晓文、李明明，2019）。

（二）全面培育县域经济高质量发展新动能，夯实财源之基

经济高质量发展是培育财源的前提条件。县域层面应以新发展理念为引领，抓住国家二次振兴东北老工业基地的重要战略机遇期，从产业结构、地区布局等方面入手，做大经济发展的“蛋糕”，把全面培育经济高质量发展新动能作为缓解基层财政困难、提高财政收入质量的根本途径。

具体而言，一要深化供给侧结构性改革。聚焦大数据与物联网、高端装备制造、数字经济及健康养老等产业，促进实体经济发展和产业转型升级，打造一批高技术含量、高产品附加值、高税收贡献率的纳税主体。二要发挥比较优势，寻找差异，扬长避短。调整县乡产业定位，依托自然资源、特色产品，形成具有自身特色和优势的新区域经济增长点；加大对龙头企业的支持力度，按照“一企一策”原则，在政策支持、融资贷款、人才培养、财政补贴、税收优惠等方面给予精准扶持，发挥龙头企业的带动示范效应。三要发挥国有企业稳定经济的职能。辽宁作为东北老工业基地的重要组成部分，国有企业在省内占比较高，在地区经济不景气、私营企业经营相对困难的情况下，考虑由国有企业来配合县乡政府政策调整，加大对相关领域投资，刺激经济发展。四要大力发展非公有制经济。鼓励民营经济发展，支持民营企业以收购、控股、兼并等形式参与国有企业、集体所有制企业改制，降低民营经济准入门槛，扩宽民营企业准许投资领域，使之成为地方经济发展的主力军，通过体制创新和竞争机制引入，大力引进和培育附加值高、税源高的服务企业。五要利用好辽宁省内的教育资源。通过与省内高等院校、科研院所合作，培育技术研究成果，充分发挥科学技术在经济发展中的作用，走科技兴财道路。省级财政划拨专项资金，出台引进人才政策，引进国内外高水平人才，留住省内优秀高校毕业生，发挥人才优势，加大政策支持力度，引导人才向基层地区流动。同时要不断优化县域营商环境，引导企业向基层地区流动。

（三）提高基层财政预算管理水平，严格县区政府激励奖惩制度

面对财政收入规模增长趋缓、财政收支矛盾日益突出的客观现实，各级政府应加强绩效管理，提高财政支出“含金量”，进一步压减一般性支出，特别是“三公”经费、会议费等，并对财政政策设计、财政分配机制、资金运行流程等进行立体式绩效评价。

建立贯穿“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，并延伸至政府投融资活动”全过程的覆盖型财政预算管理制度，有助于强化各级政府“花钱必问效、无效必问责”约束，促进财政资源优化配置和公共服务质量的有效提升。“十三五”期间，中央和大部分省本级已经全面落实一般公共预算绩效管理制度，但对于占财政支出大头的区县级财政，由于激励约束机制不够健全，预算绩效评估指标体系、信息系统、人员队伍、专业绩效评价机构建设等相对滞后，对预算绩效管理广度和深度的强化并未达到改革目标（段龙龙、叶子荣，2021）。对此，中央应按照《关于全面实施预算绩效管理的意见》尽快出台配套省级预算绩效管理实施行动方案，指导省以下各级政府预算绩效管理实施落地，建立覆盖县乡预算绩效管理推进工作机制。

加强对基层政府债务的管理，消化存量，控制增量。一是按照统一的口径清理核实基层政府历史债务数量、类别，摸清举债原因，本着谁的责任谁承担的原则，在摸清底数的基础上，推动各地区严格按照确定的还款计划做好清偿工作。二是落实债务责任考核。通过创设清理债务目标，实行领导责任制，制定奖惩措施，限定债务偿还期限的方式敦促官员清理债务。三是创设地方政府债务基金，按照一定比例每年从一般公共预算收入中划拨资金到基金中，确保基金有较为稳定的收入来源，在地方性商业银行设立专户储存基金，理财增值，每年的利息收入用于偿还到期债务本息，基金本金只有在遇到巨额到期债务或集中偿债期时才可动用。

完善激励奖惩制度，充分调动县区政府发展县域经济、改善财政运行的积极性，引导地方各级政府努力缓解县乡财政困难。考虑对县区地方财政收入、税收收入增长给予奖励，对财政供养人员数量控制较好的给予奖励，对控制和化解政府债务给予奖励，对控制赤字给予奖励，对县乡政府精简机构和人员给予奖励。奖励标准可以与县市税收增长、粮食产量、赤字削减、债务化解等量化指标挂钩。同时，对农业、义务教育、社会保障、农村公共卫生、乡村组织运转、政府机构经费进行不足额保障。

此外，应实施国库精准调度，建立库款保障机制。按日监测县级财政库款余额，每月向库款保障水平偏低的市发送提示函，开展“点对点”资金调度。将乡镇机关、事业单位（不含自收自支）人员工资全部纳入县级财政保障范围，提高保障级次，切实缓解基层财政“三保”压力。

注释：

①本文的分析中，受数据所限，以县级（包括县级市）财政作为分析对象。

②主要措施：对财政困难县乡政府增加县乡税收收入，以及省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励；对县乡政府将建机构和人员给予奖励；对产粮大县给予奖励；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地方给予补助。

③主要措施：政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。

④2013年财政部出台 《关于调整和完善县级基本财力保障机制的意见》。

⑤财政部.完善机制推进资金直达常态化，中国财经报，2021-3-16。

⑥数据来源：财政部网站。