预算稳定调节基金对地方财政运行作用与影响分析

●李 燕 覃钰路

一、引言

在当前我国面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力下，财政特别是地方财政运行出现了很大的压力，财政政策要持续发力以保证经济社会的稳定发展。而不同于以往的逆周期调节，中央提出了逆周期与跨周期相结合的宏观调控新机制，即从熨平经济波动的逆周期调节相机抉择政策思路拓展到更加强调运用实现中长期政策目标的跨周期未雨绸缪调控工具，并通过二者的高度互补，促进经济可持续稳定增长。

从财政政策来说，我国在逆周期与跨周期调节结合上已经在做尝试。新《预算法》第十二条在强调各级预算应当遵循收支平衡原则的同时，提出各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。何为跨年度预算平衡机制，为什么要实行这一机制？其实就是要解决预算逆周期调节的短期效应可能带来的顺周期问题，如2020年为应对经济下行叠加疫情对经济冲击的影响而采取的对中小微企业阶段性减税降费的逆周期调节政策，在2021年初经济出现向好苗头时即宣布要逐步退出，在经济尚不稳定的情况下就会出现顺周期调节效应，从而又加重了尚喘息未稳的实体经济负担，进一步加剧了经济的衰退，所以至2021年下半年，国务院又多箭齐发为中小微企业纾困解难。而出现顺周期调节的重要症结就在于长期以来各级政府紧盯预算收入目标的结果，即为了实现既定的预算收入任务。在经济下行时，往往会出现“征过头税”“竭泽而渔”的问题；而在经济过热时，又会出现“藏富于民”“放水养鱼”问题。跨年度预算平衡机制就是为了要解决这一问题，将管理预算的重点由财政收支年度平衡、赤字规模向支出预算和政策拓展。由此，新《预算法》在规定不能下收入任务，收入目标作为预期而非约束性指标的同时，提出了建立跨年度预算平衡机制，与之相联系的制度建设包括预算超收短收的平衡机制、建立预算稳定调节基金和实施中期财政规划等。

可以看出，预算稳定调节基金在跨年度预算平衡机制中发挥着重要的作用，因此，本文将围绕预算稳定调节基金在稳定经济运行和平衡预算中的作用展开探讨。

二、宏观调控机制下预算稳定调节基金的基本内涵及作用机制

在国内外的预算实践中，设定预算稳定调节基金被认为是政府实施宏观调控的政策工具之一，能够较好地解决预算执行中存在的“顺周期”调节问题，在跨年度调节中保持年度间政府预算的衔接和稳定，保持财政政策的连续性，从而避免经济波动带来财政的剧烈震荡及由此引发的财政、经济危机。

我国最早于2007年设立了中央预算稳定调节基金，2015年实施的新《预算法》第41条规定：“各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。”这一规定赋予了预算稳定调节基金法律地位；2018年财政部印发 《预算稳定调节基金管理暂行办法》（财预〔2018〕35号）（以下简称《暂行办法》）、2020年修订的《预算法实施条例》等都明确指出了预算稳定调节基金设立主要作用在于实现宏观调控目标，促进预算平稳运行。

（一）预算稳定调节基金的核心目标与内涵

经济周期理论是预算稳定调节基金设立的理论依据，在经济繁荣期财政超收时储备资金以应对经济衰退期财政减收带来的预算波动及有可能引发的财政危机。例如美国首次设立预算稳定调节基金是1946年纽约州政府，从意外事故基金发展到一般基金结余，再逐渐演变成预算稳定基金，最终作为逆周期财政政策实施的工具来实现平衡预算的要求 （徐涛、侯一麟，2009），因此，预算稳定调节基金也常被称为 “雨天基金”（Rainy-Day Fund，RDF）。 我国在2007年中央政府设立预算稳定调节基金，其背景主要是2006年颁发的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》将预算超收收入的安排和使用情况纳入了人大常委会重点审查内容之一，用来规范超收收入的使用以及应对部分年份预算超支情况，充当中央预算的“储钱罐”，为短收年份起到缓冲作用。随着预算稳定调节基金的发展，其核心功能也由储备功能拓展到调节预算功能（卢凌波，2012）。在我国推动三年滚动财政规划改革下，预算稳定调节基金被认为是构建跨年度预算平衡机制的核心内容（李慈强，2015；朱柏铭，2015；李燕，2016；马蔡琛等，2016)，通过预算稳定调节基金实现年度间预算的衔接与周期预算平衡。在财政运行方面，预算稳定调节基金的作用在于保证财经纪律，维持财政稳定。国外学者通过实证研究表明预算稳定基金能在一定程度上抑制政府支出周期性波动及维持经济稳定性（Marlowe，2005；Wagner&Elder，2005）。 在国内，是通过预算稳定调节基金将收入指标由约束性转变为预期性，保障预算执行中的法治性，从而实现年度预算控制方式的转变。

因此，综合理论与实践，预算稳定调节基金可以被认为是在 “以丰补歉”思想下形成的一项储备资金，同时，随着预算调控与监督管理工具的多元化也被作为一项政府宏观调控的工具，用以避免各项调控政策实施中频繁修改税收政策、支出政策，保证预算与政策的权威性、法治性、稳定性。

（二）预算稳定调节基金的特征与形式

依据较早设立预算稳定基金（BSF）的美国各州实践可以归纳出三个主要特征：即有授权法作为法律基础；基金储备横跨多个财政年度；基金的用途并不唯一。而预算稳定基金的形式主要受四个因素影响：即设立基金目标、基金来源、基金规模、批准程序。

具体而言，设立基金有四个目标，分别为：一是作为逆周期调节工具以应对收入短缺（revenue shortfall），这是最初和主要的目的；二是应对紧急情况(emergency)；三是充当政府的运营资金即现金流(cash flow)，在这种情况下使用的预算稳定基金中的资金是需要偿还的，而用于经济衰退期间的收入短缺则并不一定需要偿还；四是可以使用在规定下的任何用途中(any use)。

在基金来源上，主要有四种渠道：一是由一般性基金①的预定公式提取，这种基金的来源不受到政府相机抉择的影响，而是在满足提前设定的条件下直接由一般性基金转入预算稳定基金；二是来自特定的收入，例如对于一些资源丰富的地区可以将部分资源税收超出一定标准时的资金或者是作为一次性收入的资金纳入预算稳定基金，这种来源通常作为辅助的基金来源；三是当一般性基金发生盈余时从中转移部分盈余到基金中；四是来自一般性基金的拨款。

在基金的规模上，美国有三分之二的州对预算稳定基金最大余额作了限制，规模在2%—12%之间。

在动用的审批程序上，主要分三种：一是由政府部门依据相机抉择自由裁量；二是按照预先设定的公式使用预算稳定基金，即当经济指标达到提前规定的某一标准时自动从预算稳定基金中拨出；三是由立法机关授权审批拨款才能使用，这被认为是最严格的提款原则。②

我国各级地方政府在2008年开始设立地方预算稳定调节基金，新《预算法》颁布后，至目前，各省级地方政府均已设立了地方预算稳定调节基金。并且新《预算法》《预算法实施条例》及《暂行办法》等，明确了我国预算稳定调节基金的资金来源及特征。

三、预算稳定调节基金在地方财政运行中的作用分析

从以上分析可以看出，预算稳定调节基金的核心功能是宏观调控和平衡预算。那么，在当前制度设计下地方预算稳定调节基金如何发挥作用，能否以及在多大程度上实现稳预算，进而实现稳政策和稳经济，下面将针对这些问题展开探讨。

（一）目前地方财政运行情况

1、地方收支矛盾加大，财政运行压力增加。近年来，受经济下行与减税降费的双重叠加影响，地方财政收支平衡压力明显增大，特别是2020年以来受到疫情影响，财政进一步减收增支，收支矛盾更加突出，如图1所示。根据各地已公布的2021年财政收支“账本”可以发现，地方财政均衡性和可持续性在提高，财政运行稳中向好，但是受疫情反复以及国内外经济形势复杂严峻等因素影响，各地财政收支平衡压力依然很大。

图1 2000—2021年全国地方级一般公共预算收支趋势与收支缺口情况

2、地方本级预算收支缺口经其他财力调节后实现平衡。地方预算总收支的平衡建立在本级预算收支基础上经其他财力调节后实现，包括上级补助与下级上解、转移支付、调入资金、发行债务、预算稳定调节基金等。

从收支缺口看，如表1所示③，从31个省级地方层面看，本级一般公共预算收入在100亿元以内的有3个，在100亿元—400亿元（含）之间的有17个，401亿元—900亿元的有8个，超过3000亿元的只有3个。但是，从总的财力情况来看，如果地方本级一般公共预算收入加上中央补助、调入资金、上年结转、下级上解收入、政府一般债券收入、动用预算稳定调节基金等，除青海外，总收入均达到了1000亿元以上，超过3000亿元以上的达到了25个地方。在支出方面，31个省级地方中，本级一般公共预算支出超过1000亿元的有17个，只有北京、上海、广东能实现本级预算收支盈余，其余地方均出现了不同程度的缺口。收支缺口达到500亿元以上的有18个，其中1000亿元以上的有3个。同时，在考虑总支出方面，即本级一般公共预算支出加上转移性支出 （补助下级支出和上解上级支出）、预备费、一般债务还本支出、补充预算稳定调节基金等，各省级地方支出与收入实现平衡的有12个，盈余的19个。综上，依靠本级收入实现盈余的地方仅占31个省级地方的10%，收支缺口500亿元以上的占比达到了58%，地方本级财政收支矛盾突出。

表1 2020年我国31个省级一般公共预算收支决算情况 单位：亿元

从收支增速来看，2020年受疫情及地区经济发展影响，全国31个省级地方政府本级一般公共预算收入增速与支出增速均在一定程度上有所下滑，大部分都出现了负增长。如图2所示，在收入增速方面，本级一般公共预算收入中收入增速为正的仅有广东、贵州、四川等6个地区，负增长的地区中超过10%的有8个地区，其中有3个超过20%，1个达到了63.4%，为青海省。在支出增速方面，支出增速为负增长的有10个地区，其中负增长在10%以上的有3个地区。支出增速为正增长的有21个地区，其中大于10%的有11个地区，最大增速达到了37%，为湖南省。但从已公布的各省级地方2021年预算执行情况报告显示，大部分地方收入增速均已有所回升，如2020年收入降幅较大的青海省2021年本级一般公共预算收入36.1亿元，较2020年增长10.4%。

图2 2020年省级地方本级一般公共预算收支增速及收支缺口情况

（二）地方预算稳定调节基金在平滑财政运行中的作用

地方预算稳定调节基金设置在一般公共预算中，通过调入、补充预算稳定调节基金实现年度平衡，减少年度预算的波动。到2015年我国31个省级地方均已设立了预算稳定调节基金，并制定了有关地方预算稳定调节基金管理办法，地方预算稳定调节基金各具特色，在地方财政运行中发挥的作用也不尽相同。结合2020年各地方财政运行情况考察各地方预算稳定调节基金④，其作用发挥现状如下：

1、预算稳定调节基金弥补预算收支缺口的贡献度不高。2020年31个省级地方均在一般公共预算调入了预算稳定调节基金以补充本级财政收入，如图3所示，调入金额在100亿元以上的有15个地方，在200亿元以上的有4个地区，其中广东最高达到了629亿元。在预算稳定调节基金弥补本级预算收支缺口的贡献度⑤上，占比在10%以上的有2个地区，为天津和广东，天津最高达到了21%。在5%—10%之间的有8个地区，在2%以下的有8个地区，其中不到1%的有2个地区，分别为河南和云南。总体来看，各省级地方预算稳定调节基金对弥补收支缺口的平均占比为4%，发挥了一定的作用。但是相较于一般债务收入弥补地方本级财政收入缺口来看还偏小，一般债务收入占比的平均值为17.5%。具体来看，一般债务收入占比在20%以上的有8个地区，其中1个地方占比达30%以上，为青海省，而在10%以下的有3个地区。因此可以看出，一般债务收入相较于预算稳定调节基金在弥补一般公共预算收支缺口的贡献度要大，而且在个别地区如青海，两者的差距达到25%。分析可以看出，我国在预算编制与执行中通过调入预算稳定调节基金弥补收支缺口的比例较小，而更多的是采用发行债务或争取上级转移支付等方式来弥补财力缺口。综上，目前我国地方预算稳定调节基金对稳定财政运行有作用但较为有限。

图3 2020年预算稳定调节基金在弥补本级预算收支缺口的贡献度情况

2、预算稳定调节基金调入一般公共预算的规模地区间差异较大。如图3所示，我国地方预算稳定调节基金的调入规模在地区间呈现出了较大的差异，2020年调入额度最大的为广东省，达629亿元；最小的是云南省，为7.3亿元，最大与最小调入额之间相差600多亿元，预算稳定调节基金在弥补本级预算收支缺口的最大与最小贡献度之间相差近21%。在已公布的《广东省2021年预算执行情况和2022年预算草案》中显示，广东省本级2021年预算稳定调节基金调入额（执行数）仍达到了721亿元，弥补本级预算收支缺口的贡献度为13%，与2020年持平。

3、地区间预算稳定调节基金矫正财政收入偏离程度不同。就收入来说，通过预算稳定调节基金实现年度预算内超收短收的规范管理，对财政收入偏离⑥可以起到一定的矫正作用。如图4所示，在未调入预算稳定调节基金之前，一般公共预算收入偏离度绝对值在30%以上的有3个地区，偏离度绝对值在10%以下的有19个地区。而在调入预算稳定调节基金之后，收入偏离度绝对值在30%以上的有2个地区，偏离度绝对值在10%以下的地方增加到了24个。在矫正程度上，矫正收入偏离度达到10%以上的有5个地区，其中最大达到67%，矫正收入偏度在5%以下的有21个地区，其中小于1%的有10个地区。因此可以说，预算稳定调节基金在矫正地方收入偏离度上有作用，但在不同地区之间存在差异，这与各地方预算稳定调节基金的规模大小，以及预算编制及年中执行中是否调入和调入多少预算稳定调节基金有关。

图4 2020年地方省本级一般公共预算收入偏离度与调入预算稳定调节基金后收入偏离度情况

四、宏观调控机制下预算稳定调节基金存在的问题及原因分析

从上述分析可以看出，近几年我国地方预算稳定调节基金从设立到发展具有了一定的规模，并逐步建立起了跨年度预算平衡与年度预算平衡间的纽带，作为宏观调控工具在稳定地方财政运行中发挥了积极的作用。但是由于存在一些问题，影响到其作用充分发挥，主要表现在：

（一）与跨年度预算平衡机制的相互促进作用不足

跨年度预算平衡机制要求与中期财政规划相配合，通过对预算从跨期平衡角度进行编制，从而实现基于预算稳定的经济稳定。同时预算稳定调节基金作为实现跨年度预算平衡机制的基础工具和关键手段，在预算执行中助力预算收入由约束性转向预期性，通过预算执行中的超收与短收的调节机制，有利于较好地解决预算执行中的“顺周期”调节问题。《暂行办法》中也指出，预算稳定调节基金规模能够满足跨年度预算平衡的需要，应当加大冲减赤字和化解政府债务的力度。然而，当前我国跨年度预算平衡机制尚未建立健全，在中期财政滚动规划与年度预算的衔接、财政收支准确预测、改变将收入作为约束性指标，以及在化解地方政府债务的力度等方面还有待落实及加强，因此，在实践中，这些因素影响了预算稳定调节基金在整个跨年度预算平衡机制中作用的发挥。

（二）预算稳定调节基金规模差异大且不稳定

我国各地方预算稳定调节基金规模呈现出差异性，进而影响到其调入一般公共预算数额及平滑预算收支矛盾的调控作用。

1、影响各地方预算稳定调节基金规模差异的因素。这种影响因素呈现多重性，一是受地方经济发育程度的影响。经济发达且总量大的地区，预算稳定调节基金规模也相应较大，经济欠发达且总量小的地区，预算稳定调节基金规模也相对较小。例如，对于广东而言，2020年调入预算稳定调节基金最高达到了629亿元，对于弥补本级预算收支缺口的贡献率达到13%。二是对经济发展趋势及财政收支的预测能力影响。预算稳定调节基金的重要来源是一般公共预算超收收入，即是指年度本级一般公共预算收入的实际完成数超过经本级人民代表大会或者其常务委员会批准的预算收入数的部分。从预算管理的技术层面来说，超收收入主要源于预测误差，超收收入越多，偏离度越大，按照规定补充到预算稳定调节基金的资金会越多，基金的规模也会相应变大。而预测误差的原因既有对科学预测方法的掌握问题，也有源于收入任务考核带来的预算保守问题。因此如能够科学准确预测未来经济发展以及预算收支规模，以及严格落实《预算法》和跨年度预算平衡机制的要求，收入作为预期，“不下收入任务”，不与政绩考核挂钩，则相应的超收就小，预算偏离度也相应较小，而稳定调节基金的规模则会相对稳定。三是受地方预算管理水平的影响。作为稳定调节基金来源之一的一般公共预算结余资金，包括连续两年仍未用完的结转资金。结余结转资金规模大小也在一定程度上表明预算管理水平，即预算绩效管理越扎实，预算安排越科学，预算项目选择越好，预算执行越规范，相应结转结余资金就越少。可见，预算管理水平会影响到地方预算稳定调节基金规模的稳定。四是受思想观念的影响。一些地方认为稳定调节基金属于本级财政的资金，在出现财政收支缺口时会首先倾向于向上级争取转移支付以及发债争取外来资金进行弥补。五是各地方预算稳定调节基金来源规定不尽相同。除新《预算法》《预算法实施条例》及《暂行办法》中的有关规定外，各省制定的预算稳定调节基金管理办法中，还增加了一些其他资金来源，例如贵州省⑦规定“当年未使用完的资金，除有政策规定或经省委、省政府批准外，原则上不再办理结转，应作为结余资金补充预算稳定调节基金”且“国有资本经营预算的结余资金，可以调入一般公共预算，并应当用于补充预算稳定调节基金”；海南省⑧规定可以从省政府批准的其他收入中筹集预算稳定调节基金等。从上述原因可见，预算稳定调节基金也可以被作为是判断地方财政健康状况的指标之一，它在一定程度上反映了地区经济发展水平、财力状况与地方财政管理的能力等。

2、预算稳定调节基金的上限效应带来的规模差异。为了防止预算稳定调节基金规模过大而造成资金的沉淀，在《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）中对基金规模作了规定，要求年初安排后的预算稳定调节基金规模不得超过当年本级一般公共预算支出总额的5%。目前，受到本级财政支出总量与0—5%浮动范围因素的影响，我国省级预算稳定调节基金规模也呈现出较大的差异，见表2所示。

表2 2020年预算稳定调节基金余额与占比情况

如表2所示，大部分地方稳定基金规模基本都在规定上限的5%以内，从可收集到的2020年各地方预算稳定调节基金余额占比情况来看，规模属于5%（含）以内的地方占所有可收集到数据地方的59%，在大于5%小于等于10%范围内的占35%，大于10%的占6%。预算稳定调节基金规模不超过5%的规定，虽然可以防止资金的沉淀，但也会带来上限效应，也就是为了使基金规模大致保持在一个持平水平，在经济扩张期间，预算稳定调节基金规模扩大（席毓、孙玉栋，2021）。为了保证基金规模处于规定范围，除了按照规定超出部分用于冲减赤字或化解政府债务外，一方面，会造成基金余额较为充裕的地方为了尽可能达标而扩大支出以控制基金规模；另一方面，在编制下一年度预算中需要尽可能多地将预算稳定调节基金调入预算，以将基金规模控制在规定的范围内，这种做法一定程度上会影响地方政府“逆周期”和“跨周期”调节的财政能力。

（三）预算稳定调节基金来源决定了其规模的不稳定性

从目前有关规定来看，在预算稳定调节基金的主要来源中，一般公共预算的超收收入、结余资金等都不是稳定的资金，也就是说每年进入预算稳定调节基金中的资金是在动态变化的，这使得预算稳定调节基金的规模难以维持在比较稳定的水平。不稳定的资金规模意味着预算稳定调节基金在发挥稳定经济中的缓冲作用会减弱。当前在预算稳定调节基金提取和支出的标准上尚未有一致的要求，对于经济薄弱的地区，政府的可用财力本身较少，如在其他资金来源不足的情况下，会倾向于将预算稳定调节基金安排支出，以增加财政政策刺激经济的发展和保障民生，而较少地将资金作为储备留存，甚至预算稳定调节基金严重不足；而对于经济发达地区，经济总量大且财政运行良好，其他资金充足，可用于储备的预算稳定调节基金也相应更多，在经济萧条时则有更充足的资金以供政府灵活使用。并且，我国目前对于存蓄规模较大的预算稳定调节基金，尚没有对预算稳定调节基金结余的保值、增值作出明确规定，容易造成资金浪费。

（四）预算稳定调节基金的储备与调节功能有待明确

1、作为储备资金与预备费有重合替代效应。《预算稳定调节基金管理暂行办法》明确，预算稳定调节基金是指为实现宏观调控目标，保持年度间政府预算的衔接和稳定，各级一般公共预算设置的储备性资金。可以看出预算稳定调节基金兼具储备功能和调节功能，其主要功能效应在于调节和平衡年度间的预算，但同时也作为年度预算出现紧缺时的储备资金，在一般公共预算因短收、增支等导致收支缺口时进行调用弥补。所以，我国预算稳定调节基金在实践中的一个主要用途就是自然灾害救助、应对突发的公共事件支出等。我国还同时存在另外两个储备性的资金：一是预备费。新《预算法》第四十条规定，预备费主要用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。二是预算周转金。主要用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额。在实践中，这几种资金的使用，尤其是预算稳定调节基金和预备费存在边界不清、用途重合的情况。在应对突如其来的疫情中，这两种资金就都具有了一定的应急色彩，如《关于北京市2020年预算执行情况和2021年预算报告》中指出“市级预备费支出50亿元，主要用于新冠肺炎疫情防控等”，《关于广州市2021年市级第二次预算调整方案的报告》指出“结合年内疫情防控工作和民生保障等资金需求动用预算稳定调节基金25.2亿元。”如图5所示，从2020年各省级动用预算稳定调节基金与预备费的百分比情况来看，省级一般公共预算支出中预备费与预算稳定调节基金表现出了一定的替代关系，即较多动用了预算稳定调节基金的地方会较少动用预备费，例如广东、四川、重庆、安徽等省；而较少动用预算稳定调节基金的地方则会较大程度地使用预备费支出，例如北京、云南等省市。

图5 2020年地方省级本级预算稳定调节基金及预备费占比情况

五、预算稳定调节基金促进地方财政平稳运行的建议

（一）完善跨年度预算平衡机制，加强稳定基金调节功能

在跨年度预算平衡机制中需要充分发挥预算稳定调节基金的作用，一是要完善跨年度预算平衡机制。各地方首先应重视预算稳定调节基金管理和运用，在政策层面将其作为一项熨平经济周期波动，稳定地方财政运行与经济发展的有力调控工具，在制度层面及时制定和完善与时俱进的稳定调节基金管理办法。二是在跨年滚动预算编制中注意把握好中期财政规划与年度预算间的有机衔接、与国民经济与社会发展五年规划的有机衔接、与各部门发展规划有机衔接，使预算稳定调节基金不仅在年度预算与财政中期规划中实现资金的调节，还能在部门间、项目间有序流动，从而保障政策的连续性和财政的稳定运行。三是严格遵守地方预算稳定调节基金在超收及短收时的调控机制及弥补顺序，如发生超收首先要用来弥补赤字，发生短收首先要调入稳定调节基金等弥补，最后才能考虑增发债务，从而减少债务规模，降低财政风险。

（二）因地制宜调整和规范预算稳定调节基金规模

由于预算稳定调节基金具有储备性质和调节功能，基金规模过大会造成资金的闲置和浪费，而规模过小则不能在经济衰退时起到稳定和调节作用。但是何为最优规模？即使在预算稳定基金管理较为出色的国家，关于最优额度也没有统一的标准，如美国各州预算稳定基金（BSF）规模⑨（预算稳定基金/一般性基金支出⑩）可分为三档，较低为2—4%，中等为4%—7%，较高为7%—12%，即对基金规模无统一规定，美国有三分之二的州对BSF余额作出了限制，但是比例并不唯一 （Hou Yilin，2013）。我国也可借鉴美国的做法，根据各地经济发展、财力水平以及管理能力等实际情况加以理性判断，合理分档设置预算稳定调节基金的规模，取消对预算稳定调节基金统一的上限限制，取而代之用相关政策手段引导地方积极合理地利用好预算稳定调节基金，以平衡各地方间基金规模差异较大的情况。也可以参考国外做法，结合当地的中长期财政规划、经济发展状况、就业率水平、居民净收入水平、购买力水平等因素进行量化分析，采取固定比例的方式转入。例如美国部分州的预算稳定基金的存入按公式法进行，存入预算稳定基金的金额=（个人收入增长率-趋势增长率）*上一财政年度的一般性基金收入，其中，趋势增长率可以按照地区的法律规定来决定，例如密歇根州、印第安那州将趋势增长率定为2%，即当个人收入增长率超过2%后，将会有资金按照公式存入预算稳定基金中。如我国一些资源性收入较多地方，收入容易受到资源价格波动的影响，因而可以将资源价格上涨时带来的超额收入按一定比例补充预算稳定调节基金，在因资源价格下跌引起财政收入短收时调入稳定调节基金来弥补。

（三）规范基金性质，建立结余基金的投资渠道

1、适度区分预算稳定调节基金与预备费的功能作用重点。虽然从国内外的预算稳定基金的性质来看，都兼具调控和应急的功能，但是在逆周期与跨周期调控的背景下，建议预算稳定调节基金应更加注重年度间的跨期调节作用发挥，而预备费则重点作用在当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见开支，发挥其储备资金的功能。

2、在合理确定预算稳定调节基金同时，也需要考虑预算稳定调节基金的储备成本问题。面对基金可能存在的闲置沉淀问题，可以参考其他一些国家和地区建立的结余基金投资渠道，以实现保值、增值。例如我国香港地区把预算稳定基金结余存入外汇基金，美国亚利桑那州允许州财政部门把不高于预算稳定基金25%的结余投资于权益证券，投资收益归政府所有。

（四）实施多元协同管理与监督

我国设立预算稳定调节基金的初衷之一就是加强超收收入的管理和监督，即预算执行中的超收收入不能直接安排支出，而是先调入稳定调节基金而后在使用调出时需经过人大审批的法定程序，以实现先有预算后有支出。所以，规范和高效的基金运行与管理才能保证预算稳定调节基金更好地发挥其功能，因此需要加强对基金的监督，增强基金运行的透明度。在监督方式上要实现协同管理与多元监督，即加强人大、财政、审计、监察等部门以及社会公众的多元参与与监督检查。在监督的内容上，由于预算稳定调节基金是跨年度预算平衡机制的基本工具，因此预算稳定调节基金的安排与动用应与跨年度预算平衡机制相结合，人大对政府预算稳定调节基金使用的审批内容上不仅仅是在政府预算中明确列示预算稳定调节基金补充、调入使用情况，而应内嵌于预算编制、执行、决算全过程的协同监督体制中，以更好地监督资金的使用，更好地发挥资金使用的效果。

综上所述，我国预算稳定调节基金在其发展过程中，从法律层面上有了明确的授权、在制度上有了明确的规定，但是作为地方政府实现跨周期与逆周期宏观调控、从而为财政平稳运行提供保障的工具，还需要在基金规模、基金来源、基金运行等方面进行优化，以更好地发挥其稳定和调节预算的功能，实现多项政策工具的组合使用，助力地方财政的平稳运行。

注释：

①一般性基金（the general fund）指政府机构不指定专项用途的基金，主要通过税收收入及其他收入核算政府日常运营活动。

②参Hou，Yilin.State government budget stabilization:Policy，tools，and impacts.Vol.8.Springer Science&Business Media，2013，整理而得。

③由于至截稿时我国31个省级地方 （除港澳台地区）尚未完全公布2021年预算执行情况，所以本文主要通过2020年地方一般公共预算收支情况考察地方财政运行的现状。

④由于各地方每年调入预算稳定调节基金的数额会有差异，因此选择一个年份分析会有些偏差，但不影响总体结论。

⑤预算稳定调节基金弥补本级预算收支缺口的贡献度=年度内本级一般公共预算中调入预算稳定调节基金额/除本级收入外的其他收入。

⑥财政收入偏离：是指在经立法机关审查批准的政府预算收入与作为其实际执行结果的决算收入之间出现的差异。

财政收入偏离度：是指在经立法机关审查批准的政府预算收入与作为其实际执行结果的决算收入之间的差异程度。计算公式为：（决算收入数-预算收入数）/预算收入数*100%。

⑦贵州省财政厅印发《贵州省省级预算稳定调节基金管理暂行办法》（黔财预〔2019〕5号）。

⑧海南省人民政府办公厅印发《海南省省本级预算稳定调节基金管理暂行办法》（琼府办〔2008〕141号）。

⑨balance level expressed as Budget Stabilization Funds/general fund expenditures.

⑩同注释①。