在“常规”与“运动”之间：城市基层的聚合式治理机制

李晓飞，崔月

一、背景与问题

虽然中国城市基层治理在近年来不断涌现出党建引领、条块结对和精细化管理等新景观，但在应对伴随自然环境和经济社会环境快速变迁而生的突发事件时也屡显疲态，新冠肺炎疫情在各城市的反弹进一步暴露了这一治理短板。在此背景下，2021年7月，中共中央和国务院发布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确要求通过整合治理资源、创新治理方式以增强城市基层应急管理能力和平安建设能力。这一现实情境在组织社会学观照下可表述为：由于组织环境骤然变动，常规治理能力难以匹配治理目标而引发治理失灵，此时，让治理重新奏效的途径是突破常规机制，迅速改变治理主体的分立状态以整合碎片化的治理资源。

如何才能突破治理机制的常规版本呢？一个惯常性的学术判断便是让治理“运动”起来[1]，打破科层组织的传统惯习并使之加速运转，方可迅速汲取与整合治理资源，以有效应对骤然增强的治理负荷。然而，治理能力无法匹配治理目标并非启动运动式治理的充分条件，因为运动式治理的启动需要建立在一系列前期政策动员和话语感召的基础之上，而以倏然性和不确定性为显著特征的突发事件未能为运动式治理机制预留充足的启动时间。更重要的是，运动式治理机制的运转不仅需要高昂的组织成本，而且时常面临有效性与合法性双重困境[2]。那么，当城市基层治理在突发事件中面临“常规失灵”且“来不及也无须运动”情境时，如何实现治理资源的稳定汲取与迅即整合以应对骤然增强的治理负荷？由此是否会形成一种新的治理机制？本文基于对东部地区H市G区基层治理场景的组织学深描，尝试凝炼“聚合式治理”微观理论以描摹这一基层治理新机制，并与已有理论展开对话。

二、文献回顾与理论支点

(一)对“常规”与“运动”二分法的超越及其局限

在有关中国国家治理机制的早期研究中，常规治理和运动式治理通常被视为两种互替机制。以完成常态化工作任务为目标的常规治理机制主要包括目标责任制[3]和项目制[4]，以及二者的混合形态——行政发包制[5]。当面临以政治绩效为核心的非常态化任务时，运动式治理将取代由于治理能力无法匹配治理目标而失灵的常规治理机制[6]，并突破治理资源瓶颈以实现国家权力再生产与再扩充[7]。不过，由于受到目标置换和进程异化等因素的制约，运动式治理难以永续，在实现政治绩效之后将再次被常规治理替代[8]。即便如此，运动式治理并不是非制度化的，而是一种根植于稳定的制度基础之上、以应对“集权-分权”悖论的国家治理机制[9]，有研究者将其称为“制度化运动”[10]，它聚焦于国家治理中的价值观问题，通过强力政治动员来完成各种激进任务[11]。

相较于国家治理宏观视角下的运动式治理及其与常规治理分立互替关系的早期研究，近年来，随着国家治理场景的变化，学界研究重心逐渐转移至政府运作微观视角下的运动式治理，并试图超越“常规”与“运动”非此即彼的二分情境，探索二者之间可能存在的联结关系。一方面，如果说国家运动式治理反映了国家治理形态中的政治逻辑，那么基层政府围绕中心工作进行的基层运动式治理呈现了政府运作的行政逻辑[12]，而介于国家与基层之间的地方运动式治理则彰显出城市政府运作的弱政治化逻辑[13]。另一方面，随着研究视角的转变，“常规”与“运动”的互嵌和切换逐渐成为新的研究聚焦点。改革开放之后，“运动”已不再专属于激进任务，它也可以用来完成温和任务。裴宜理(Elizabeth J. Perry)将这种转变称为“从群众型运动到管理型运动”[14]，旨在彰显运动式治理日益凸显的发展型特征。受此启发，有研究者发现管理型运动与常规治理机制的核心功能是可以兼容的，它能够增强科层组织自上而下的控制并确保组织内部的一致性[15]。不过，兼容需要经由一些连接渠道才能确保稳定性。除了部门职能设置和党政人事安排之外，科层组织中广泛存在的督查机制是一种十分重要的容联渠道[16]。地方政府“运动其外、常规其内”的攻坚治理模式[17]，以及搭乘运动式治理便车、助推常规治理的“借势赋能”机制[18]，则极为生动地展示了二者之间纷繁交互的涓滴细节。此外，“常规”与“运动”之间的切换也时常发生。一方面，运动式治理在科层制反功能的消解下逐渐趋于常规化，甚至可能陷入内卷化困境[19]；另一方面，常规治理也会在科层制权威授予、激励和使用三重逻辑的交织作用下“运动”起来，并被不断地复制和再生产[20]。

虽然试图超越“常规”与“运动”二分的学术研究促进了知识增长，但从本体论的视角而言，已有研究未能发现并提炼一种不同于“常规”与“运动”的新机制。尽管管理型运动也可兼容以经济绩效为核心的温和任务而不再局限于以政治绩效为核心的激进任务，但科层组织同样面临诸如突发事件等介于温和与激进之间的工作任务。这类任务通常并不聚焦政治绩效或经济绩效，而更偏重于以民生为核心的社会绩效。更重要的是，这类任务的显著特征是倏然性和不确定性，这将导致治理负荷在短时限内骤然增强。这种情境意味着：一方面，常规治理机制对此力不从心；另一方面，任务的倏然性导致短时限内难以快速进行动员，任务的不确定性导致治理目标与治理能力之间的差距不足以启动运行成本高昂且时常面临合法性与有效性双重困境的运动式治理机制。此时，何种治理机制最适宜的问题就提供了进一步研究的空间。

(二)治理机制的组织学要素

无论是“常规”还是“运动”，抑或是二者的互嵌和切换，皆是以科层制为原型、经由诸种组织学要素配置而成的国家治理机制。其中，以下三种关键组织学要素的组配搭建了治理机制的基本框架。其一，组织环境。组织学的一个基本原理是，组织并非存在于真空之中，而是被变化的环境所包围。戴维·伊斯顿(David Easton)在其被广为引用的政治系统理论中明确指出，组织处于自然、生物、社会和心理等诸种环境包围之中[21]16。在组织学家詹姆斯·汤普森(James Thompson)看来，组织是为了完成环境赋予它们的特定任务而构建的，即组织必须做其要做的基本事情，否则就不复存在[22]。其二，部门配置。尽管变动不居的环境会对组织的产生与运行产生重要影响，但组织并非一味地被动从属于环境，特别是科层组织具有控制和扩张的天性[23]，不甘心受到环境左右而试图反作用于环境。常规的运动化与运动的常规化，以及从群众型运动到管理型运动的变迁，皆体现出组织与环境之间的互触。诚如伊斯顿所言，在与环境长期的博弈中，科层组织具备了特殊适应能力且积累了反作用于环境的诸多途径[21]17，其中一条极为重要的途径就是部门配置。这一方面体现为日本学者佐藤庆幸所言的“专业汇聚”[24]283，另一方面，也彰显为科层组织运行中的“部门职能多样化和职能替代”[25]。其三，权威支配。无论何种治理机制，皆在相应类型权威的支配下运作。马克斯·韦伯(Max Weber)区分了三种纯粹类型的权威，即卡里斯玛型、传统型和法理型。对于科层组织而言，法理型权威是其得以持续运作的合法性基础，但其他类型的权威并未完全消失[26]。迈克尔·曼(Michael Mann)基于权力及其来源这一权威内核，将卡里斯玛型权威的内核视为专断性权力，意在凸显组织的动员能力；将法理型权威的内核视为基础性权力，意在体现组织的制度能力。现代国家多在专断性权力和基础性权力支配下运作，而传统型权威以一种本能的或无意识的方式弥散分布[27]。“常规”和“运动”无论以何种方式互嵌和切换，最终仍然将在这两种权威支配下运作。

对不同于“常规”和“运动”的治理机制的分析和提炼，亦可以这三个组织学要素为关键理论线索展开，不过，需要对它们进行必要调适，以更为明晰地对接经验证据。首先，将组织环境调整为任务情境。诚如汤普森所言，组织存在的目的是完成环境赋予它们的特定任务。但是，任务并非仅指涉某一项政策议题，政策议题只是一个“结果”，更重要的是与该“结果”伴生的背景因素，这就是任务情境。正是在这个意义上，伊斯顿将政治生活视为一个基于“输入-输出”的开放系统，约翰·金登(John W. Kingdon)的多源流理论将政策制定过程视为多种因素共同作用下的“政策之窗”[28]。群众型运动之所以演变为管理型运动，正是因为国家治理机制在改革时期面临的任务情境相较于革命年代发生了显著变化。其次，将部门配置调整为部门间关系。当组织将部门配置作为应对任务情境的反触途径时，势必会打破既有部门政治格局，形成新的部门间关系，进而对组织运作绩效产生深远影响。无论是导致公共服务供给碎片化的部门代表性竞争[29]，还是提升公共事务治理有效性的政绩共容体[30]，皆彰显出部门间关系对组织绩效的影响。再次，将权威支配调整为权力基础。相较于韦伯的权威支配理论，迈克尔·曼的权力来源理论进一步触及了权威的内核，深刻呈现了组织运作的权力基础(1)此为作者个人对相关理论的解读，故未标注引用。。尽管如此，二者皆对专业知识在支撑科层组织运作中的重要作用有所遮蔽，正如佐藤庆幸所言，专业知识并非官僚制原理或曰管理的原理，而是专业化原理[24]281。随着现代化进程的推进，科层组织的专业化趋势与日俱增，技术官僚的专业技能成为解决复杂问题的选择性手段之一[31]，专业权力日益成为支配科层组织运作的另一种极为重要的权力基础。

三、研究设计与案例背景

(一)方法与架构

内容分析法、参与式观察法和深度访谈法是本文的主要研究方法。当研究起始阶段的踩点工作发现城市基层治理机制难以用“常规”或“运动”来解释时，运用内容分析法从地方政府官方文件、街道与社区的工作方案和总结报告等内部资料中，发掘其存在于官方话语体系中的表征与演变轨迹。然后，通过对城市基层治理纷繁场景的参与式观察，以及对基层官员和一线工作者的深度访谈，尽可能接近甚或还原这种独特的治理机制产生、发展直至成型的真实过程，进而捕捉并抽取其在任务情境、部门间关系和权力基础三个维度的个性化特征，在此基础上凝炼出描摹新机制的微观理论，并与已有理论展开对话。

(二)H市G区基层治理机制变迁梗概

H市是东部沿海地区的经济强市，G区是它的商业大区与流动人口聚集区，“三小”场所(小档口、小作坊、小娱乐场)众多，“草根”经济十分发达。这固然有助于带动相关产业的发展，并为民众生活提供便利，但火灾、建筑施工事故和社会治安骚乱等突发事件却始终是以网格化管理为核心的常规治理机制难以承受之重。日益严峻的治理形势倒逼G区反思并重塑基层治理机制。2015年10月，G区借助H市智慧城市项目编制了《智慧G区建设三年行动计划(2015—2017)》，着力构建新型基层治理机制。首先，制作治理大脑。2016年4月，G区研发的管控通系统正式上线启用。该系统可以实现指挥中心(大网格)—街道分中心(中网格)—社区微中心(小网格和工作网格)的无缝对接，有助于对突发事件迅速作出反应。其次，重构治理机体。 2017年初，G区构建了大巡查体系和大智慧体系，并在2018年的网格化智慧管理2.0建设工程(以下简称“2.0工程”)中对这两个智能体系进行升级优化，一方面，通过全覆盖无死角的网格巡查有效消解漏查漏办等弊病；另一方面，通过系统数据的一方登录、多方共享打破部门间信息鸿沟，增强资源整合的有效性。2019年以来，G区以打造全科网格为目标，不断完善2.0工程。时至今日，当面临突发事件时，G区基层治理机制一改往日捉襟见肘之窘况，能够即时提升机制运行档次，以整合治理资源，让治理能力有效匹配治理目标。

四、城市基层治理机制的组织学分析

G区基层治理图景何以发生突变？对重塑后的治理机制进行组织学分析有助于解答这一困惑。

(一)任务情境：突发事件中骤然增强的治理负荷

G区“草根”经济最严重的反功能之一，就是在数量众多且分布弥散的城中村和“三小”场所中的突发安全事故，其中最具代表性的，就是违规用气用电引发的爆炸和火灾。尽管网格化管理也有事前巡查和信息采集，但由于缺乏技术支撑而存在巡采盲区，常常令网格员和消防部门疲于奔命，难以充分保障民众生命财产安全。大巡查和大智慧体系有效化解了这一困境：一方面，“网格员+”与巡整联动机制实现了对G区约10万栋楼的无死角覆盖，及时将安全隐患上传到管控通平台，并自动分拨到相关职能部门；另一方面，消防部门依据大智慧系统中存储的事故多发地和隐患集中地信息，在相应地点设置了微消防站，并据此构建了5分钟消防圈模式，显著提升了出警速度。正如G区消防部门工作人员所言：

前段时间发生的一起火灾，燃烧的电动车充电桩旁边就是一个微消防站，事故很快就得到处理。我们的点和公安、交警、网格等部门都连在一起，有助于彼此直接对接和沟通。微消防站是我们目前大力推进的工程，预计2022年全部完工。(访谈记录：GX201903)(2)访谈记录以部门和获取时序为要件编码。

除火灾之外，另一项具有代表性的突发安全事故是建筑施工事故。2016年以前，G区的建筑施工事故处理存在着信息滞后，即相关部门尤其是住建局在事故发生许久之后还不了解现场情况，给救助工作带来很大困扰。2016年管控通系统启用并逐渐完善之后，这一问题得以有效解决。G区住建局工作人员对此感触颇深：

2016年以前，我们对这类事件有时可能会“很懵”。比如说凌晨工地上出了什么事故，工地在哪里，什么时间出的事情，人员伤亡情况怎样，都不知道。有了这个系统之后，这些信息一目了然。如果没能第一时间赶到现场，也可以得到全部信息，方便下一步工作部署，有时甚至都不用到现场就可以通过视频指挥中心部署工作。(访谈记录：GZ201906)

可见，G区目前已能够自如应对困扰许久的突发安全事故。此外，在重塑治理机制之后，G区亦能有效应对突发性社会治安骚乱。2020年3月，G区依托管控通系统中的“块数据”智能底板，通过点对点、可视化地精准下达处置指令的智慧调度网络，很快就将一名试图行凶的男子控制住，且现场无人员受伤。这与G区若干年前发生的某大型商场恶性伤人事件现场应对失序形成鲜明对比。在G区公安分局负责人看来，这种变化是在本区为应对突发性社会治安问题而构建的囤警街面机制，尤其是“135”快速反应圈层下发生的：

如果是常态化接处警，那么第一波警力从我们下达指令到到达现场需要57秒左右，还是不够快。有人比我们更快，就是义警。此外，我们还有一个快速反应大队，平时是不动的，遇到特殊情况随时可以全员全装拉出来，实现“135”快速反应。1分钟义警到场、3分钟巡(摩)警到场、5分钟带枪民警到场，就是这么一个快速反应圈层。(访谈记录：GG201902)

“135”快速反应圈层是公安部门依托大巡查体系构建的囤警街面机制的核心内容。除了把警力最大化地撒到路面上去之外，囤警街面机制的关键作用在于实现快速反应。这由三个步骤构成：首先，扩充警力，在常规的巡警和辅警之外，将传统的保安员更名为义警，建成一支拥有10万人的义警队伍；其次，建立囤警点，根据视频联通系统分拣出包括区政府、体育馆、大型商超、广场、码头和公园等92个重点区域，24小时值守；再次，提升接处警速度，借助智慧调度网络实现“135”快速反应。

G 区首创的囤警街面机制产生了良好的示范效应，H市其他辖区纷纷效仿，G区也得到了上级政府肯定，它弥补了常态化接处警机制的短板，让基层维稳安保能力得以承接突发社会治安骚乱情境下骤然增强的治理负荷。

多部门联合行动以迅即整合治理资源是应对突发事件的关键，因此，部门间关系将对资源整合效果产生重要影响。那么，在G区基层治理机制重塑过程中，部门间关系呈现出何种样态呢？

(二)部门间关系：智能化集成体

为有效应对突发事件，G区专门设计了名为“闪电集结”的组织行动，从中可以管窥部门间关系样态的轮廓。该行动旨在提升各部门应对突发事件的反应能力、综合协调能力和应急处置能力。首先，在区、街道和社区三级分别成立相应的组织机构，由总指挥(指挥长)、综合协调组、调度指挥组、技术保障组、应急处突组和安全疏散组等构成；其次，依据非常态化任务情境的严重程度和涉及面，将相应处置级别划分为Ⅰ级(重大级)、Ⅱ级(较大级)和Ⅲ级(一般级)；再次，依据处置级别采取相应组织行动(表1)。

表1 G区“闪电集结”组织行动流程

职能部门联合成立共同行动小组，意味着在应对突发事件时，没有任何一个部门可以独当一面，无法形成单部门主导格局。此外，表1还透露一个关键线索，即智慧管控系统(可视化调度平台)在部门联结和资源整合中的关键作用，街道和社区一线工作人员对此感受最深刻。在G区S街道P社区工作人员看来，智慧管控系统实现了部门间快速联动与资源整合：

我们工作人员发现也好，处置也好，现在都已经离不开智慧管控系统了。某个突发事件只要涉及我们社区，手机上连接系统的APP就会立刻响起，我们点进去，然后立刻出发。到现场之后，我们跟街道管控连接现场视频，街道研判后立刻通知相关部门，他们会在规定时间内赶到现场。如果是比较大的事故，我们会将实时视频传输到区里。(访谈记录：GSP201901)

除了对智慧管控系统本身的肯定之外，不少街道和社区对G区消防部门的资源囤配策略——微消防站工程十分推崇。在K街道应急指挥中心的工作人员看来，微消防站不仅出警迅速，而且部门间快速联动缩减了中间环节，应在各社区普及。

智慧管控系统好是好，但有些中间环节(比如信息通知)会延长报送时间。在这方面，微消防站是很好的借鉴。发生火灾，管控系统一接单，社区和职能部门共同响应，各部门自动联动，就近社区也可以自动调度支援现场，这样就可以减少中间环节。(访谈记录：GKY201901)

除了应对突发安全事故，“闪电集结”也形成独具特色的治理模块，通过部门整合来应对突发性社会治安骚乱。G区依托优化后的大智慧体系中一方登录、多方共享数据库构建了双向警情分流机制，进一步增强了部门间协同联动。在G区公安分局负责人看来，这也是G区基层治理中除微消防站和囤警街面机制之外的另一个亮点。

我们现在的联动机制做得非常好，这也是我们非常突出的一个亮点，特别是现在的警情分流机制。我们接报的警情中，有些是不属于我们管的，我们就会通过智慧管控平台把信息给到其他部门。警情分流机制的另一项重要内容就是对维稳安保事件分析研判之后的情报分流，主要针对各种潜在事件或者群体事件。我们掌握这类事件的情况之后，会通报给区里其他相关部门，然后共同跟进。(访谈记录：GG201901)

借助双向警情分流机制，G区增强了维稳安保部门协同能力，当面临突发性社会治安事件时，可以通过大智慧体系及时获取信息，然后迅速集结相关部门赶赴现场，在维稳安保隐患爆发之前予以平息，这在G区被称为“智慧调处”。

“智慧调处”之所以能够实现，是因为智慧管控系统和资源囤配策略共同形塑了新的部门间关系，这也是“闪电集结”得以成功的关键。新的部门间关系可称为智能化集成体，其核心要义在于：通过治理技艺持续革新，改变部门间分立尤其是单部门主导状态，实现部门间快速联动和治理资源迅即整合，以承接突发事件情境下骤然增强的治理负荷。在这一过程中，专家的作用至关重要，他们与科层官僚的密切配合推动着治理机制的有序运转。

(三)权力基础：衔接顺畅的专业性权力与基础性权力

当组织面临急难险重的治理目标时，一个惯常性的学理判断是，通过以专断性权力为基础的政治动员将治理目标上升为政治任务，让常规治理机制“运动”起来，以形成攻坚模式。然而，G区在应对突发事件时，并未将其拔高为政治任务，也未形成以专断性权力为基础的强运动机制，而是充分运用智能化集成体，来打破部门分立状态。同时，汇集专家力量，将专业技术知识与科层规则予以有机整合，以提升治理有效性。这主要体现在三个方面。其一，建立应对突发事件专家库。从2016年开始，G区筹建了针对非常态化任务情境的专家库或专业技术委员会。正如G区应急局工作人员所言：

区里不仅有专业应急队伍，还有专门的应急专家(库)。从制度建设到规划设计等环节，专家每年都会做一些计划安排。(访谈记录：GY201903)

随后，G区在消防、住房和城乡建设局和交通运输局等突发事件可能涉及的主要职能部门，均建立了专家库以提供智力支持。专家遴选遵循严格标准和流程，并且制订了入库专家管理服务方案。近年来，G区考虑基层治理场景的复杂性，进一步扩充专家库并将陆续其覆盖至所辖10个街道。在S街道“三防”办工作人员看来，扩充专家库对于突发事件的应急处理至关重要：

每个街道成立专家库，对专家任职资格没有硬性要求，叫做“土专家”。专家的学历可能不是很高，但只要在当地有很多年生活经验，而且具有相关工作经历，就可以成为专家。我这个地方出现突发事件，专家立刻就能到现场，这个非常好。(访谈记录：GSA201905)

其二，组织专家指导突发事件应急演练和预警监控。突发事件应急演练也是G区基层治理的一个特色。每次演练时，G区都会组织专家予以全程指导和评估，G区住建局工作人员对此印象非常深刻：

每次做演练的时候，区里都会配一个专家组全程指导协助，让他们从专业角度，评估我们的流程和技术指标有没有问题。演练采取的是“双盲”标准。经过这几年的演练，我觉得现在做这些工作还是得心应手的，而且每个部门配合得也非常好。(访谈记录：GZ201902)

除了区里的演练，职能部门也会自行组织专家指导演练，交通运输局就是演练“积极分子”。工作人员认为，专家的指导和评估对于提升演练效果极其重要：

2019年我们局在专家的帮助下进行了8次演练。我们演练的重点是边坡道路坍塌。这一块技术性很强，又牵涉到大型设备。专家不仅全程指导，演练结束之后还要评审，帮我们找不足、补差距。虽然演练都是模拟的，但基本接近实况，对于提升我们业务能力很有帮助。(访谈记录：GT201905)

其三，对突发事件的现场处置充分尊重专家意见。专家必须到场且意见得到充分尊重，是G区现场处置突发事件的一个基本原则。在广受好评的“5分钟消防圈”模式中，消防员在5分钟之内赶到的同时，消防部门的专家也会到场进行实时指导。如果事件涉及的职能部门本身没有救援队伍(如城市规划局等)，就会请本部门专家分析研判并提出处理意见，然后通过智慧管控系统将专家意见告知赶赴现场的其他职能部门专家和工作人员。更重要的是，职能部门充分尊重专家意见。参与处理过一起山体滑坡事件的交警对此深有感触：

本来我们各部门之间对于如何处置是有分歧的，几位专家到场之后做了一个评估，提出了一些处理意见，然后通知我们与其他部门一起商议。我们充分尊重了专家意见，结合实际情况进行处置，效果挺不错。现在突发事件对我们各个部门都会提出新的挑战，所以我们都会请专家来现场指导，这样更加科学有效。(访谈记录：GJ201906)

作为解决复杂问题的选择性手段，专业知识与科层规则之间时常存在冲突。专家基于专业技术或伦理做出的判断可能不同于官僚以成本与组织的管理要求为取向的管理判断，而前者往往服从于后者的强制力[32]。然而，G区基层治理场景表明，两者也可以有机结合，科层组织对专家意见的充分尊重和采纳有助于提升基层治理有效性。同时，正如李普斯基(Michael Lipsky)所言，非常规任务情境的复杂性和即时性往往超出科层规则的覆盖范围[33]，专家的介入及适时建策填补了科层规则的盲区，专业权力与基础性权力的顺畅衔接令工作更为周全，也更易获得民众理解与认同，从而提高了基层治理的合法性。

五、在“常规”与“运动”之间的聚合式治理

(一)聚合式治理的含义及其发生机制

通过对G区基层治理场景的组织学深描，可以发现，在面临突发事件情境下骤然增强的治理负荷时，基层治理并未“运动”起来，而是依托治理技艺持续革新，将部门间关系改造为“智能化集成体”，并通过专业技术知识与科层规则的有机整合重塑公共服务生产和供给体系，提升基层治理合法性与有效性。技艺革新与组织再造的交融，形塑了一种新的基层治理机制——聚合式治理，意指为有效承接突发事件下骤然增强的治理负荷，城市基层通过革新治理技艺来重塑部门间关系，迅即集结并整合治理资源而形成的治理机制。

聚合式治理的发生机制(图1)是：治理负荷骤然增强，导致常规治理能力由于无法匹配治理目标而失灵，但时间和成本的双重约束让基层治理来不及也无须“运动”起来。为有效应对突如其来的治理压力，一方面，通过治理技艺革新重塑部门间关系，打造以部门间快速协同联动为主要特征的智能化集成体。治理技艺革新既包括信息、数据和智能化等硬技艺变革，也包括资源囤配策略和权力关系等软技艺改良，且治理技艺革新需要持续进行，才足以突破极具刚性的科层组织反功能。另一方面，充分尊重专家意见，用专业技术知识填补科层规则盲区。对专业技术知识的吸纳不仅可修正官僚的管理主义判断，也可弥合科层组织的专业鸿沟和部门壁垒，二者的顺畅衔接为智能化集成体的运作提供了稳固支撑。部门间关系与权力基础的共变，形塑了迅即集结与整合治理资源的聚合式治理。

图1 聚合式治理的发生机制

(二)聚合式治理、常规治理与运动式治理的比较

作为城市基层治理新机制，聚合式治理、常规治理和运动式治理之间有何不同呢？对三者之间的比较有助于开展理论对话，进一步彰显聚合式治理的个性化特征并明确其在国家治理机制谱系中的定位(表2)。

表2 国家治理机制的组织学特征比较

1.任务情境差异。常规治理的任务情境是“科层制所追寻的稳定世界”[31]，无论何种类型的日常工作，均在循规蹈矩的场景中按部就班地完成。聚合式治理的任务情境是突发事件中在短时限内骤然增强的治理负荷，这显然超越了稳定世界中常态化机制的治理能力。运动式治理的任务情境是与政治任务或其他被拔高为政治任务的治理目标(如管理型运动)相伴随的强力政策动员和话语感召，它与聚合式治理任务情境的相似之处在于，二者均面临治理资源无法匹配治理目标的困境；不同之处在于，在运动式治理中，需要通过持续的强力动员方可让治理能力匹配治理目标，而在聚合式治理中，由于面临时间和成本的双重约束，既来不及也无须将治理目标拔高为政治任务，亦无须强力动员。

2.部门间关系差异。在常规治理中，职能部门总是倾向于获取对于上级政府的“代表性”[29]，导致公共服务供给和公共事务治理的碎片化，将科层组织的反功能展现得淋漓尽致。运动式治理的一个显著特征是非专业化[8]，它通过持续的强力动员打破部门鸿沟和专业壁垒，以突破治理资源瓶颈，在一定程度上克服了部门间的代表性竞争。但是，职能部门只是为了实现政治绩效而捆绑在一起，形成“统合式拼凑”的关系，当政治任务完成之后，部门之间将再次陷入代表性竞争的泥潭。相较之下，尽管顶层设计中透露出的社会性政绩追求转向日益明晰，但短时限内骤然增强的治理负荷导致没有任何一个部门可以独当一面，压缩了部门争夺代表性的空间。更重要的是，治理技艺的持续革新不断助推部门间自发的协同联动，直至形成稳定运作的智能化集成体以实现治理资源的迅即整合。

3.权力基础差异。常规治理主要基于非人格化的基础性权力运作，尽管它也希望整合专业权力，但整合过程往往并不顺利，二者时常发生冲突，专业权力屈从于基础性权力是冲突的常态化结果。运动式治理以专断性权力为运作基础，试图改变基础性权力孱弱而难以突破资源瓶颈之困境，进而实现国家权力再扩充。但是，专断性权力天然具有的荡涤性时常导致运动式治理以目标置换和治理绩效异化(如矫枉过正)为代价，既未能填补基础性权力的空缺，也不尊重专业知识[8]。聚合式治理尤为重视专业技术知识在应对突发事件时的重要作用，充分运用专业化原理填补科层规则的盲区，实现专业性权力与基础性权力的顺畅衔接，进而形成机制运作的整合型权力基础。

正是由于聚合式治理机制的独特组织学要素，使其得以承接突发事件中骤然增强的治理负荷。一方面，基于部门间自发协同而形成的智能化集成体能够保障治理资源汲取与整合的稳定性，克服了常规治理机制面对骤然增强的治理负荷时能力与目标不匹配之困局；另一方面，整合型权威既能够填补官僚制原理的专业知识盲区，也可以规避由于专断性权力的荡涤而产生的治理成本。由是观之，聚合式治理是居于“常规”与“运动”之间的、应对突发事件最适宜的治理机制。正因如此，聚合式治理机制具有较强的独立性和稳定性，不会出现“常规”与“运动”彼此转换和相互裹挟的情形(图2)。需要说明的是，聚合式治理只是与突发事件相匹配的治理机制，它并不能在稳定世界中和政治绩效追求情境下替代常规治理与运动式治理。

图2 聚合式治理在国家治理机制谱系中的位置

六、结论与讨论

治理能力由于任务情境发生变化而无法匹配治理目标，是国家治理场景中的常见情形，此时，让常规治理“运动”起来成为惯常性学理判断。本文通过对H市G区基层治理场景的组织学深描，呈现一幅不同于此的新图景。本文研究结论是，当治理能力无法承接突发事件中骤然增强的治理负荷时，城市基层治理并未“运动”起来，而是依托治理技艺持续创新将部门间关系改造为智能化集成体，充分汲取专业知识并将之与科层规则有机整合，以迅即集结治理资源，增强了治理有效性与合法性，由此形塑城市基层的聚合式治理机制。这一微观理论的边际贡献主要体现在以下三个方面。

其一，丰富中国国家治理机制的理论图谱。“常规”与“运动”之间的互嵌和切换固然彰显出二者之间纷繁复杂的联结场景，但未能提炼出有别于二者的新机制。聚合式治理的提出可能是一个突破，是对中国国家治理机制的理论增补。聚合式治理机制的组织学特征赋予其应对突发事件的独特优势，使其成为并肩于常规治理和运动式治理的国家治理新机制，共同服务于“对多样性社会需求进行充分回应”[34]的国家治理基本目标。

其二，修正治理机制选择的理论预设。治理能力无法匹配治理目标并非启动运动式治理机制的充分条件。一方面，专断性权力的荡涤将产生十分高昂的治理成本；另一方面，突发事件情境下治理负荷的骤然增强往往来不及启动运动式治理。因此，在不同的任务情境下选择何种治理机制，不仅取决于治理能力与治理目标的匹配程度，也有赖于科层组织对成本和收益的理性预期，这也是聚合式治理机制的发轫点。

其三，改进技术治理与科层治理共生理论。无论是在稳定世界中还是在政治绩效追求情境下，专业化原理与官僚制原理似乎都难以和谐共存。聚合式治理中专业性权力与基础性权力的顺畅衔接表明，治理负荷的骤然增强不仅压缩了部门代表性竞争的空间，也彰显专家的关键作用，专业技术知识与科层运行规则由此获得有机整合，在改进公共服务生产与供给体系的同时，也增强了治理合法性与有效性。

聚合式治理机制的生成与运作对于完善国家治理机制和提升城市基层治理能力的政策启示是：一方面，成本高昂的运动式治理机制并不是应对治理负荷加码的必然选项。通过持续革新治理技艺，以重塑科层组织运作与公共服务生产与供给体系，才是承接骤然增强的治理负荷之关键。另一方面，城市基层治理机制创新固然应重视技术变革，但也需要充分发挥人力资源的支撑作用，其中尤为重要的是设计合理的激励机制，以实现人员诉求与治理目标之间的激励相容。此外，作为聚合式治理机制中的元治理者，城市基层政府应进行相应的微观政策设计，并作为部门间协同的制度规范。

作为一项个案研究，本文的理论适用范围可能存在局限。由于个案所处的地理位置和经济社会形态等原因，聚合式治理机制是否存在于或适用于其他城市或地域仍需要进一步实证考察；同时，囿于一手资料尤其是科层组织内部资料获取难度，本文对聚合式治理机制的组织学特征尤其是其缺陷的分析并不完备，这可能会影响研究效度。部门快速联动时的权力关系是怎样的，智能化集成体的运作遵循何种激励机制？这都是有待进一步研究的议题。